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“反革命分子”、“指令性计划”、“投机倒把”……倘若这些依附于特殊而遥远年代的陌生词汇出现在法律语言中,倘若一些“年龄”已有半个世纪以上的“古董法律”依然“现行有效”,是否令人不可思议?
2009年6月下旬和8月下旬,随着两份废止和修改部分法律的议案进入立法机关的审议程序(废止部分法律的议案在6月下旬已先行通过),在我国法律体系中潜伏已久的“硬伤”纷纷浮出水面,一场史无前例的法律清理行动也掀开了国家法制建设的最新篇章。
史上最大规模的法律清理
所谓“法律清理”,是指有关国家机关对一定时期制定的或一定范围内的规范性法律文件从体系、内容上进行审查、分析和整理,并做出继续适用,需要修改、补充或废止决定的活动。废止不符现实的过时法律或修改法律,调适立法冲突等弊端,以维护法制的统一和权威,乃是法律清理的功能和意义所在。
建国后,全国人大常委会于1954年和1979年先后两次作出过具有法律清理性质的决议。1987年,全国人大常委会对新中国成立以来至1978年底制定的134件法律进行了一次全面清理,废止了其中的111件,改革开放之前的法律体系几乎被全部推倒重来。
此后二十多年,这种集中清理再未启动。这意味着,最近三十年所制订的法律,从未接受过法律清理的检验。
而改革开放后的三十年,正是中国历史上重建法制、高速立法的黄金岁月。统计表明,截止2008年年中,我国现行有效的法律已达229部,三十年前“无法可依”的尴尬,已经被基本“有法可依”所替代。
然而自1979年后,中国一直处于不断变革中,改革开放初期制订的一些“应急”法律,很多缺乏预见,再加上立法技术不足、部门利益分割等因素,一些法律与现实严重脱节,法律之间不相协调甚至相互“打架”等现象日益突出。
不过从另一个角度看,也正因为有了三十年法制建设的积淀,法律滞后、立法冲突等弊端才得以充分暴露,而大规模的法律清理才可能有的放矢。近年来,学界建议法律清理的呼声不断,而一些人大代表亦不断提出相关建议。
更重要的时代背景是,我国法制建设的最终目标是到2010年形成现代法律体系,对现行法律进行一次全面清理已是必然选择。
2008年,全国人大常委会的工作要点中首次提出了开展法律清理工作。随后,全国人大法律委员会和人大常委会法制工作委员会成立了法律清理工作小组,建国后最大规模的法律清理行动就此启动。
在此次法律清理行动中,全国人大有关机构、国务院法制办、“两高”等有关部门纷纷参与其间,先后对200多件法律提出了1972条清理意见和建议。清理重点则集中于一些法律的明显“不适应”、“不协调”,主要解决法律中的“硬伤”。
2009年6月22日召开的十一届全国人大常委会第九次会议上,《全国人大常委会关于废止部分法律的决定(草案)》(以下简称“废止决定”)和《全国人大常委会关于修改部分法律的决定(草案)》(以下简称“修改决定”)同时提交审议,这标志着,此次史无前例的全盘式法律清理历时一年多后,进入了以立法形式确认清理成果的“收官”阶段。
67件法律进入废改行列
两个“决定”拟废止和修改法律67件,几近法律总量的30%,数量之巨,堪称空前。
“废止决定”建议废止的法律有8件,主要是一些建国初期或者改革开放早期制定的法律,目前已明显不适应现实需要,有的规定已被新法规定所代替,有的法律的调整对象和所设定的情况已经发生重大变化,已不再适用。
其中最为典型的是《公安派出所组织条例》、《城市街道办事处组织条例》、《华侨申请使用国有的荒山荒地条例》、《华侨捐资兴办学校办法》等4部法律,它们都是制定于上世纪50年代的“古董法律”,早已束之高阁。其中,《公安派出所组织条例》居然还有“镇压反革命分子的现行破坏活动”、“提高革命警惕”等特定时代充满意识形态色彩的用语。而在《华侨申请使用国有的荒山荒地条例》中,也有“公私合营”等早已消逝于时代风雨中的企业形式。
“修改决定”则建议修改59件法律,涉及141个条文。主要集中于上世纪80年代末90年代前期制定的法律,有的规定已明显不适应市场经济和经济社会发展要求,实际已不再适用,也有的规定由于新法的制定或者其他法律的修改,出现了不一致、不衔接的立法冲突,并且适用立法法规定的法律适用规则也难以解决。
典型样本是1986年出台的《民法通则》,规定了民事活动不得“破坏国家经济”、“经济合同违反国家指令性计划的”无效。1988年出台的《全民所有制工业企业法》,也有一些要求企业根据国家指令性计划进行生产经营的规定,如“企业必须完成国家指令性计划”、政府或政府主管部门“统一对企业下达指令性计划”等等。这些带有明显计划经济体制烙印的规定,与日益推进的市场经济显得格格不入,因此被建议删除。
这些带有强烈历史荒诞感的法律规定,实际上源于中国法制建设与经济改革的不同步。自改革开放以来,“立法改革”和“市场经济”构成了中国社会最鲜明的两条精神线索。但与1979年就启动的立法航船相比,市场经济体制改革直到1993年才正式推开,这就必然使计划经济体制时期制订的大量法律陷入困境。而这种“滞后”、“过时”效应,日后也造成了大量法律之间的不协调乃至冲突。
比如,《计量法》、《野生动物保护法》、《铁路法》、《烟草专卖法》等4部法律中都有追究“投机倒把”或“投机倒把罪”刑事责任的规定,而随着市场经济时代的到来,“投机倒把”早已正名,1997年《刑法》修订后,也明确取消了“投机倒把罪”的罪名。无论从形势变迁还是法律适用来说,“投机倒把”都成了法律制度设计中的一处“硬伤”,因此,“修改决定”建议对上述4件法律作出相应修改。
除了“废止”和“修改”外,对于此次法律清理中发现的其它一些问题,还提出了不同的解决思路。
比如,此次法律清理的一个重点议题是解决一些法律操作性不强的问题。经过清理发现,有22件法律需要尽快制定配套法规,另有18件法律中有关罚款的规定缺乏配套规定。据此,将通过抓紧制定相关配套法规或修改法律加以解决,并由全国人大有关部门对国务院和有关部门予以督促。
经过清理,一些需要作出统筹修改完善的法律,也被建议早日提上议事日程。其中,行政、民事、刑事三大诉讼法等重要法律,已被纳入人大立法规划或立法工作计划。而《国境卫生检疫法》等5件制订于上世纪80年代或90年代初的法律,则被建议条件成熟时纳入年度立法工作计划。
不过,此次清理也遗留下了一些未决议题,由于“目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟”、“认识尚不一致”等原因,有5件已明显滞后的法律被暂缓修改,其中就包括社会普遍关注、关涉户籍制度改革的1958年制订的《户口登记条例》。
6月27日,“废止决定”在全国人大常委会顺利通过表决,《公安派出所组织条例》等8件法律永远退出了历史舞台,而“修改决定”则拟在两个月后继续进行审议。8月27日,全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改部分法律的决定,对59件法律作出相应修改。
“包裹立法”助推法律清理常态化
此次法律清理最引人注目的亮点是,将59件拟修改的法律,以一揽子“打包”的方式,在一个议案中提出,这与每件法律案单独形成议案、分别审议表决的传统模式形成了鲜明对比。这种立法技术,在西方国家被形象地称为“包裹立法”。
由于采取了“包裹立法”技术,此次法律清理不仅严格遵循了立法的正当程序,而且实现了程序正义与立法效率的合理平衡。如果按传统模式将67件法律逐一单独成案、审议,其成本之高、效率之低可想而知。正因此,“包裹立法”的制度创新,或将成为未来法律清理活动和立法制度变革的一个历史性拐点。
我国改革开放三十年,既是史无前例的立法丰产期,同时也伴随着最为剧烈的体制变革和社会变迁,如此必然加剧我国立法与现实之间的紧张关系,法律的滞后速度、立法冲突的发生概率等等,远较其它国家为甚。
基于我国法制建设的特殊国情,频繁废止、修改法律必然成为我国立法的主要特征。随着我国立法不断触及体制改革“深水区”,未来因制订或修订一法而引发多法冲突、变动的情形将时有发生,由此付出的修法成本也将极其昂贵。
正因此,法律清理应由目前的集中式转向日常式,否则,“运动式”清理虽然能解除一时的法制积弊,但随时可能衍生新的法律滞后、冲突等等,仍将造成巨大危害。事实上,在审议两个“决定”时,多名全国人大常委会委员都发出了法律清理应当常态化、定期化的呼声。
值得注意的信号是,吴邦国委员长在此次全国人大常委会会议闭幕式上已经指出:“今后在制定和修改法律过程中,对可能出现与其他法律规定不一致、不衔接的问题,应当同时对相关法律规定一并作出修改,以保证法律体系的和谐统一。”而“包裹立法”技术,显然是提高效率、降低成本的一条理想路径。可以设想,今后每次制订或修改法律,凡有可能引发立法抵触等问题,都应采用“包裹立法”方式,在立法的同时一揽子修改相关法律,使每次立法行为都附随相应的法律清理,即时消解法律之间的不协调、不对应等问题。如此,既能提高立法效率、节约立法成本,同时也能产生“倒逼效应”,促使立法机关在立法之初就全面检视、梳理相关法律,通盘考虑法律内部的协调、衔接问题,将可能的立法缺陷制止于萌芽状态。
不过,“包裹立法”技术的引进和推广,也对立法机关提出了更高要求。如果每次立法都采取“包裹立法”的方式进行法律清理,对相关法律条文的整理、比对等工作量势必十分惊人,其审查、清理过程也必须十分谨慎。有鉴于此,立法机关能否加强相应的机构建设、人员配置,值得期待。
尤为重要的是,无论是法律清理,还是“包裹立法”技术,目前都缺乏制度化的规范和确认。因而有必要通过修改《立法法》或制订其实施细则等方式,尽快填补这一制度盲区,以保障清理活动合法、有序、常态、高效地运行。
现代意义的法治,并不仅仅是有法可依, 更重要的是有“良法”可依。正因此,将“包裹立法”等立法技术上升为废改法律的制度化效率机制,时时保持法制的新鲜活力和统一尊严,对于创造一个“良法”时代至关重要。
相关链接:
“包裹立法”的起源和国外实践
“包裹立法”是指为了达到一个整体的立法目的,立法机关在一个法律性文件中对散布在多部法律内的有关规定,一次性地作出“打包”修改。
由于现代社会生活的错综复杂与法律规范的严密,一部法律的制定或修改往往导致其它法律也必须加以修改,如果按照传统方式,必须分别对相关法律进行修改,为了避免这种僵硬的审议方式,德国等国家逐步发展出“包裹立法”的立法技术,立法者在制定新法或修改旧法时,一并将所涉及的其他法律加以修改。
德国是使用“包裹立法”最多的国家。1896年颁布的德国民法施行法就属于典型的“包裹立法”模式,共修正了17部与民法抵触的法律,废止一部法律。目前,“包裹立法”在德国、奥地利、瑞士等大陆法系国家使用非常普遍。英国、美国、我国香港特别行政区在立法中也经常采用。实践中,“包裹立法”在以下几个领域运用最为广泛:
其一,预算立法。在德国等国家,预算案是以法律案的方式提出的。由于预算法案涉及公务员薪俸、社会福利给付、公共费率等多项法律,因此在该预算法案中将涉及的法律一并修正,待预算年度开始后,可以通过新的法律保证预算的有效实行。德国1981年通过的第二次预算结构法共修正38部法律,废止1部法律,制定3部法律。奥地利1996年通过的预算结构调适法一并修正了98部相关法律。在美国,“包裹立法”也大都运用于预算案方面,称为“公交车式立法”。
其二,经济立法。由于经济法律必须及时适应经济、贸易和国民收入等情形的变化而作出调整,因此对经济法律的修改也常常采用“包裹立法”的形式。如德国1981年通过的补贴裁减法,共修正了18部法律;1996年通过的税法修正法案,共修正了38部法律;同年通过的税法补充修正法案,修正了25部法律。英国在财政法案中,一般都是以“包裹立法”的形式对相关法律尤其是税法进行修改,有时一次会涉及数十部法律。
其三,涉及国际条约的立法。在国家按照所加入的国际组织或者缔结的国际条约的规则对国内相关法律作出修改的情况下,也可以采用“包裹立法”的方式。如瑞士1994年为加入世贸组织通过《瑞士法》时,一并修正了16部法律。
2009年6月下旬和8月下旬,随着两份废止和修改部分法律的议案进入立法机关的审议程序(废止部分法律的议案在6月下旬已先行通过),在我国法律体系中潜伏已久的“硬伤”纷纷浮出水面,一场史无前例的法律清理行动也掀开了国家法制建设的最新篇章。
史上最大规模的法律清理
所谓“法律清理”,是指有关国家机关对一定时期制定的或一定范围内的规范性法律文件从体系、内容上进行审查、分析和整理,并做出继续适用,需要修改、补充或废止决定的活动。废止不符现实的过时法律或修改法律,调适立法冲突等弊端,以维护法制的统一和权威,乃是法律清理的功能和意义所在。
建国后,全国人大常委会于1954年和1979年先后两次作出过具有法律清理性质的决议。1987年,全国人大常委会对新中国成立以来至1978年底制定的134件法律进行了一次全面清理,废止了其中的111件,改革开放之前的法律体系几乎被全部推倒重来。
此后二十多年,这种集中清理再未启动。这意味着,最近三十年所制订的法律,从未接受过法律清理的检验。
而改革开放后的三十年,正是中国历史上重建法制、高速立法的黄金岁月。统计表明,截止2008年年中,我国现行有效的法律已达229部,三十年前“无法可依”的尴尬,已经被基本“有法可依”所替代。
然而自1979年后,中国一直处于不断变革中,改革开放初期制订的一些“应急”法律,很多缺乏预见,再加上立法技术不足、部门利益分割等因素,一些法律与现实严重脱节,法律之间不相协调甚至相互“打架”等现象日益突出。
不过从另一个角度看,也正因为有了三十年法制建设的积淀,法律滞后、立法冲突等弊端才得以充分暴露,而大规模的法律清理才可能有的放矢。近年来,学界建议法律清理的呼声不断,而一些人大代表亦不断提出相关建议。
更重要的时代背景是,我国法制建设的最终目标是到2010年形成现代法律体系,对现行法律进行一次全面清理已是必然选择。
2008年,全国人大常委会的工作要点中首次提出了开展法律清理工作。随后,全国人大法律委员会和人大常委会法制工作委员会成立了法律清理工作小组,建国后最大规模的法律清理行动就此启动。
在此次法律清理行动中,全国人大有关机构、国务院法制办、“两高”等有关部门纷纷参与其间,先后对200多件法律提出了1972条清理意见和建议。清理重点则集中于一些法律的明显“不适应”、“不协调”,主要解决法律中的“硬伤”。
2009年6月22日召开的十一届全国人大常委会第九次会议上,《全国人大常委会关于废止部分法律的决定(草案)》(以下简称“废止决定”)和《全国人大常委会关于修改部分法律的决定(草案)》(以下简称“修改决定”)同时提交审议,这标志着,此次史无前例的全盘式法律清理历时一年多后,进入了以立法形式确认清理成果的“收官”阶段。
67件法律进入废改行列
两个“决定”拟废止和修改法律67件,几近法律总量的30%,数量之巨,堪称空前。
“废止决定”建议废止的法律有8件,主要是一些建国初期或者改革开放早期制定的法律,目前已明显不适应现实需要,有的规定已被新法规定所代替,有的法律的调整对象和所设定的情况已经发生重大变化,已不再适用。
其中最为典型的是《公安派出所组织条例》、《城市街道办事处组织条例》、《华侨申请使用国有的荒山荒地条例》、《华侨捐资兴办学校办法》等4部法律,它们都是制定于上世纪50年代的“古董法律”,早已束之高阁。其中,《公安派出所组织条例》居然还有“镇压反革命分子的现行破坏活动”、“提高革命警惕”等特定时代充满意识形态色彩的用语。而在《华侨申请使用国有的荒山荒地条例》中,也有“公私合营”等早已消逝于时代风雨中的企业形式。
“修改决定”则建议修改59件法律,涉及141个条文。主要集中于上世纪80年代末90年代前期制定的法律,有的规定已明显不适应市场经济和经济社会发展要求,实际已不再适用,也有的规定由于新法的制定或者其他法律的修改,出现了不一致、不衔接的立法冲突,并且适用立法法规定的法律适用规则也难以解决。
典型样本是1986年出台的《民法通则》,规定了民事活动不得“破坏国家经济”、“经济合同违反国家指令性计划的”无效。1988年出台的《全民所有制工业企业法》,也有一些要求企业根据国家指令性计划进行生产经营的规定,如“企业必须完成国家指令性计划”、政府或政府主管部门“统一对企业下达指令性计划”等等。这些带有明显计划经济体制烙印的规定,与日益推进的市场经济显得格格不入,因此被建议删除。
这些带有强烈历史荒诞感的法律规定,实际上源于中国法制建设与经济改革的不同步。自改革开放以来,“立法改革”和“市场经济”构成了中国社会最鲜明的两条精神线索。但与1979年就启动的立法航船相比,市场经济体制改革直到1993年才正式推开,这就必然使计划经济体制时期制订的大量法律陷入困境。而这种“滞后”、“过时”效应,日后也造成了大量法律之间的不协调乃至冲突。
比如,《计量法》、《野生动物保护法》、《铁路法》、《烟草专卖法》等4部法律中都有追究“投机倒把”或“投机倒把罪”刑事责任的规定,而随着市场经济时代的到来,“投机倒把”早已正名,1997年《刑法》修订后,也明确取消了“投机倒把罪”的罪名。无论从形势变迁还是法律适用来说,“投机倒把”都成了法律制度设计中的一处“硬伤”,因此,“修改决定”建议对上述4件法律作出相应修改。
除了“废止”和“修改”外,对于此次法律清理中发现的其它一些问题,还提出了不同的解决思路。
比如,此次法律清理的一个重点议题是解决一些法律操作性不强的问题。经过清理发现,有22件法律需要尽快制定配套法规,另有18件法律中有关罚款的规定缺乏配套规定。据此,将通过抓紧制定相关配套法规或修改法律加以解决,并由全国人大有关部门对国务院和有关部门予以督促。
经过清理,一些需要作出统筹修改完善的法律,也被建议早日提上议事日程。其中,行政、民事、刑事三大诉讼法等重要法律,已被纳入人大立法规划或立法工作计划。而《国境卫生检疫法》等5件制订于上世纪80年代或90年代初的法律,则被建议条件成熟时纳入年度立法工作计划。
不过,此次清理也遗留下了一些未决议题,由于“目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟”、“认识尚不一致”等原因,有5件已明显滞后的法律被暂缓修改,其中就包括社会普遍关注、关涉户籍制度改革的1958年制订的《户口登记条例》。
6月27日,“废止决定”在全国人大常委会顺利通过表决,《公安派出所组织条例》等8件法律永远退出了历史舞台,而“修改决定”则拟在两个月后继续进行审议。8月27日,全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改部分法律的决定,对59件法律作出相应修改。
“包裹立法”助推法律清理常态化
此次法律清理最引人注目的亮点是,将59件拟修改的法律,以一揽子“打包”的方式,在一个议案中提出,这与每件法律案单独形成议案、分别审议表决的传统模式形成了鲜明对比。这种立法技术,在西方国家被形象地称为“包裹立法”。
由于采取了“包裹立法”技术,此次法律清理不仅严格遵循了立法的正当程序,而且实现了程序正义与立法效率的合理平衡。如果按传统模式将67件法律逐一单独成案、审议,其成本之高、效率之低可想而知。正因此,“包裹立法”的制度创新,或将成为未来法律清理活动和立法制度变革的一个历史性拐点。
我国改革开放三十年,既是史无前例的立法丰产期,同时也伴随着最为剧烈的体制变革和社会变迁,如此必然加剧我国立法与现实之间的紧张关系,法律的滞后速度、立法冲突的发生概率等等,远较其它国家为甚。
基于我国法制建设的特殊国情,频繁废止、修改法律必然成为我国立法的主要特征。随着我国立法不断触及体制改革“深水区”,未来因制订或修订一法而引发多法冲突、变动的情形将时有发生,由此付出的修法成本也将极其昂贵。
正因此,法律清理应由目前的集中式转向日常式,否则,“运动式”清理虽然能解除一时的法制积弊,但随时可能衍生新的法律滞后、冲突等等,仍将造成巨大危害。事实上,在审议两个“决定”时,多名全国人大常委会委员都发出了法律清理应当常态化、定期化的呼声。
值得注意的信号是,吴邦国委员长在此次全国人大常委会会议闭幕式上已经指出:“今后在制定和修改法律过程中,对可能出现与其他法律规定不一致、不衔接的问题,应当同时对相关法律规定一并作出修改,以保证法律体系的和谐统一。”而“包裹立法”技术,显然是提高效率、降低成本的一条理想路径。可以设想,今后每次制订或修改法律,凡有可能引发立法抵触等问题,都应采用“包裹立法”方式,在立法的同时一揽子修改相关法律,使每次立法行为都附随相应的法律清理,即时消解法律之间的不协调、不对应等问题。如此,既能提高立法效率、节约立法成本,同时也能产生“倒逼效应”,促使立法机关在立法之初就全面检视、梳理相关法律,通盘考虑法律内部的协调、衔接问题,将可能的立法缺陷制止于萌芽状态。
不过,“包裹立法”技术的引进和推广,也对立法机关提出了更高要求。如果每次立法都采取“包裹立法”的方式进行法律清理,对相关法律条文的整理、比对等工作量势必十分惊人,其审查、清理过程也必须十分谨慎。有鉴于此,立法机关能否加强相应的机构建设、人员配置,值得期待。
尤为重要的是,无论是法律清理,还是“包裹立法”技术,目前都缺乏制度化的规范和确认。因而有必要通过修改《立法法》或制订其实施细则等方式,尽快填补这一制度盲区,以保障清理活动合法、有序、常态、高效地运行。
现代意义的法治,并不仅仅是有法可依, 更重要的是有“良法”可依。正因此,将“包裹立法”等立法技术上升为废改法律的制度化效率机制,时时保持法制的新鲜活力和统一尊严,对于创造一个“良法”时代至关重要。
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“包裹立法”的起源和国外实践
“包裹立法”是指为了达到一个整体的立法目的,立法机关在一个法律性文件中对散布在多部法律内的有关规定,一次性地作出“打包”修改。
由于现代社会生活的错综复杂与法律规范的严密,一部法律的制定或修改往往导致其它法律也必须加以修改,如果按照传统方式,必须分别对相关法律进行修改,为了避免这种僵硬的审议方式,德国等国家逐步发展出“包裹立法”的立法技术,立法者在制定新法或修改旧法时,一并将所涉及的其他法律加以修改。
德国是使用“包裹立法”最多的国家。1896年颁布的德国民法施行法就属于典型的“包裹立法”模式,共修正了17部与民法抵触的法律,废止一部法律。目前,“包裹立法”在德国、奥地利、瑞士等大陆法系国家使用非常普遍。英国、美国、我国香港特别行政区在立法中也经常采用。实践中,“包裹立法”在以下几个领域运用最为广泛:
其一,预算立法。在德国等国家,预算案是以法律案的方式提出的。由于预算法案涉及公务员薪俸、社会福利给付、公共费率等多项法律,因此在该预算法案中将涉及的法律一并修正,待预算年度开始后,可以通过新的法律保证预算的有效实行。德国1981年通过的第二次预算结构法共修正38部法律,废止1部法律,制定3部法律。奥地利1996年通过的预算结构调适法一并修正了98部相关法律。在美国,“包裹立法”也大都运用于预算案方面,称为“公交车式立法”。
其二,经济立法。由于经济法律必须及时适应经济、贸易和国民收入等情形的变化而作出调整,因此对经济法律的修改也常常采用“包裹立法”的形式。如德国1981年通过的补贴裁减法,共修正了18部法律;1996年通过的税法修正法案,共修正了38部法律;同年通过的税法补充修正法案,修正了25部法律。英国在财政法案中,一般都是以“包裹立法”的形式对相关法律尤其是税法进行修改,有时一次会涉及数十部法律。
其三,涉及国际条约的立法。在国家按照所加入的国际组织或者缔结的国际条约的规则对国内相关法律作出修改的情况下,也可以采用“包裹立法”的方式。如瑞士1994年为加入世贸组织通过《瑞士法》时,一并修正了16部法律。