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名义账户制的全称是名义缴费确定型养老制度,名义账户制既有待遇确定型现收现付制的特征,又有缴费确定型基金制的特征,所以,名义账户制既可被称为缴费确定型的现收现付制模式,也可以被称为是待遇确定型现收现付制模式的某种变型。
从筹资方式来看,名义账户制是建立在现收现付制的基础上的,即社会缴费直接用于支付当前的退休者,但它又不同于传统的待遇确定型现收现付制,因为在名义账户制下,每个人建立的个人账户是“名义上”存在的,这种名义账户制的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式,而不需实际存入资金。从养老金给付方式来看,虽然个人账户中的资产是“名义上”的,但退休金的给付标准却是按缴费确定型基金制运行的。一般来说,养老金给付的标准主要取决于记入个人账户的缴费积累、“名义资产”的投资增值、“名义资产”转成退休年金的计算公式、退休给付指数化公式等。
名义账户制的出现,是因为一些国家在由待遇确定型现收现付制向缴费确定型基金制转型的过程中遇到了一个现实而又严峻的困难,即转制成本问题。除此之外,采用名义账户制的国家大多缺乏养老保险制度的管理经验,没有使养老金保值增值的能力。而这些国家所面对的困难也正是我国如今所面临的问题。下面,我将对我国建立名义账户制进行利弊分析。
1997年改革后,我国的养老保险由过去的现收现付制变为“统账结合”的部分积累制,意味着当前的就业人口在缴纳养老保险费的时候要建立个人账户,为自己将来的养老做积累,这部分资金就不再做代际转移。同时在改革前已经退休的人员没有(或很少有)个人账户资金,国家又仍然按标准发放给他们养老金,按照制度改革时的设计,这笔费用要从社会统筹基金中支付。而问题就是现在的社会统筹资金远远不够支付现实的需要,为了解决这个问题,只能向个人账户透支(国家在制度制定时就规定了统筹资金和个人账户可以相互调剂)。实际上,这就是用新收缴的个人账户资金给已经退休者发退休金,现在的就业人口实际上在为上一代人支付养老金,从而使现在就业人口的个人账户形成了空账。
由以上介绍大家可以看出,此时养老保险制度的实质其实仍是现收现付制度。而个人账户的空账运行和上述的名义账户制运行模式相差无几,区别仅仅是被动允许还是主动承认空账的存在。可以说,只要做一些稍稍的改变,我国的养老保险制度就能够立即成为名义账户制。
其实从短期来看,名义账户制对我国是非常有利的:第一,它变挪用个人账户资金为合理合法之事;第二,它缓解了我国的财政压力,并为解决巨额隐性债务赢得了时间;第三,解决了个人账户中资金的保值增值问题;第四,可能结余部分养老金或减少财政补助资金。但是从中长期来看,名义账户制又有很多不足:首先,它缺乏内在收支平衡的调节机制,难以抵御老龄化;其次,它并没有解决转制成本问题,只是延缓解决时间而已,放弃个人账户制而推行名义账户制,其长期风险可能会更高。这两个缺点中,最主要的是名义账户制难以抵御老龄化,因为老龄化在我国已经是一个不争的事实,现在的中国可以说是正在跑步进入老龄化社会,并且老龄化程度会越来越严重,到时如果仍是名义账户制,那么巨额的资金缺口会彻底摧毁我国的养老保险体系。由此看来,如果能以名义账户制作为一个过渡性的政策,并能在短期内实现个人账户的做实,则可两全其美。
这时,有人会问,为什么我国不现在就做实个人账户?其实,在2000年年底,国务院就已经选择辽宁省作为做实个人账户的试点省份。2004年,试点扩大到吉林和黑龙江两省。从2006年1月1日开始,又有八省开始启动做实个人账户工作。然而,到目前为止,改革试点推进不是十分顺利,并遇到了一些难题。其中最主要的便是资金缺口问题。以湖南省为例,据统计,截至2003年年底,该省企业养老保险个人账户累计记账余额为318.25亿元,也就是说,到2003年年底,职工个人账户需318.25亿元的基金。但是实际上至2003年末,企业基本养老保险基金累计结余只有167.13亿元,企业养老保险基金个人账户缺口基金多达162亿元,相当于该省2003年度全年企业养老保险费征收额。由于做实个人账户既包括历年也包括当年,假设个人账户仍按缴费工资的11%记入,到2004年底预计企业养老保险基金个人账户缺口基金达179.92亿元,而且缺口基金将以约17.32%的平均速度增长(以2005年起按缴费工资的8%记入个人账户计算)。这还只是正在进行空账做实的省份的情况,而在全国范围内,据有关人士测算,空账的规模在1997年为140亿元,1998年为450亿元,1999年又上升为1000亿元以上。2004年的官方文件称养老保险个人账户空账运行规模已超过6000亿元,并以每年1000亿元的规模在扩大。显而易见,这样大的资金缺口,在短时间内想要解决是基本上不可能的。
综上,笔者认为我国目前可以建立名义账户制,但名义账户制只是过渡性的养老计划,其最终目标还是个人账户。在名义账户过渡到个人账户的过程中,首先,仍要强调政府的支持,不管是财政上的还是政策上的。在财政上,必须明确中央以及地方财政的责任,要提供长期、稳定的资金保障;在政策上,对于做实个人账户地区的基金投资运营,国家应该实行扶持性、优惠性政策。其次,适当延长职工退休年龄,减轻个人账户基金的发放压力。据有关部门测算,我国退休年龄每延长一年,养老统筹基金可增收40亿元,减支100亿元。当退休年龄增加后,养老保险个人账户的累计余额会增加,而退休时的预期寿命会相应减少,其结果是退休金水平提高。因此,延长职工退休年龄,不仅可以减轻个人账户基金发放的压力,还可以提高其退休金的水平。最后,在过渡过程中,我国应该建立一定的储备基金以预防突发性的资金不足,储备基金的运营可以参照瑞典的缓冲基金运营方式来制定。
(作者单位:西南财经大学)
从筹资方式来看,名义账户制是建立在现收现付制的基础上的,即社会缴费直接用于支付当前的退休者,但它又不同于传统的待遇确定型现收现付制,因为在名义账户制下,每个人建立的个人账户是“名义上”存在的,这种名义账户制的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式,而不需实际存入资金。从养老金给付方式来看,虽然个人账户中的资产是“名义上”的,但退休金的给付标准却是按缴费确定型基金制运行的。一般来说,养老金给付的标准主要取决于记入个人账户的缴费积累、“名义资产”的投资增值、“名义资产”转成退休年金的计算公式、退休给付指数化公式等。
名义账户制的出现,是因为一些国家在由待遇确定型现收现付制向缴费确定型基金制转型的过程中遇到了一个现实而又严峻的困难,即转制成本问题。除此之外,采用名义账户制的国家大多缺乏养老保险制度的管理经验,没有使养老金保值增值的能力。而这些国家所面对的困难也正是我国如今所面临的问题。下面,我将对我国建立名义账户制进行利弊分析。
1997年改革后,我国的养老保险由过去的现收现付制变为“统账结合”的部分积累制,意味着当前的就业人口在缴纳养老保险费的时候要建立个人账户,为自己将来的养老做积累,这部分资金就不再做代际转移。同时在改革前已经退休的人员没有(或很少有)个人账户资金,国家又仍然按标准发放给他们养老金,按照制度改革时的设计,这笔费用要从社会统筹基金中支付。而问题就是现在的社会统筹资金远远不够支付现实的需要,为了解决这个问题,只能向个人账户透支(国家在制度制定时就规定了统筹资金和个人账户可以相互调剂)。实际上,这就是用新收缴的个人账户资金给已经退休者发退休金,现在的就业人口实际上在为上一代人支付养老金,从而使现在就业人口的个人账户形成了空账。
由以上介绍大家可以看出,此时养老保险制度的实质其实仍是现收现付制度。而个人账户的空账运行和上述的名义账户制运行模式相差无几,区别仅仅是被动允许还是主动承认空账的存在。可以说,只要做一些稍稍的改变,我国的养老保险制度就能够立即成为名义账户制。
其实从短期来看,名义账户制对我国是非常有利的:第一,它变挪用个人账户资金为合理合法之事;第二,它缓解了我国的财政压力,并为解决巨额隐性债务赢得了时间;第三,解决了个人账户中资金的保值增值问题;第四,可能结余部分养老金或减少财政补助资金。但是从中长期来看,名义账户制又有很多不足:首先,它缺乏内在收支平衡的调节机制,难以抵御老龄化;其次,它并没有解决转制成本问题,只是延缓解决时间而已,放弃个人账户制而推行名义账户制,其长期风险可能会更高。这两个缺点中,最主要的是名义账户制难以抵御老龄化,因为老龄化在我国已经是一个不争的事实,现在的中国可以说是正在跑步进入老龄化社会,并且老龄化程度会越来越严重,到时如果仍是名义账户制,那么巨额的资金缺口会彻底摧毁我国的养老保险体系。由此看来,如果能以名义账户制作为一个过渡性的政策,并能在短期内实现个人账户的做实,则可两全其美。
这时,有人会问,为什么我国不现在就做实个人账户?其实,在2000年年底,国务院就已经选择辽宁省作为做实个人账户的试点省份。2004年,试点扩大到吉林和黑龙江两省。从2006年1月1日开始,又有八省开始启动做实个人账户工作。然而,到目前为止,改革试点推进不是十分顺利,并遇到了一些难题。其中最主要的便是资金缺口问题。以湖南省为例,据统计,截至2003年年底,该省企业养老保险个人账户累计记账余额为318.25亿元,也就是说,到2003年年底,职工个人账户需318.25亿元的基金。但是实际上至2003年末,企业基本养老保险基金累计结余只有167.13亿元,企业养老保险基金个人账户缺口基金多达162亿元,相当于该省2003年度全年企业养老保险费征收额。由于做实个人账户既包括历年也包括当年,假设个人账户仍按缴费工资的11%记入,到2004年底预计企业养老保险基金个人账户缺口基金达179.92亿元,而且缺口基金将以约17.32%的平均速度增长(以2005年起按缴费工资的8%记入个人账户计算)。这还只是正在进行空账做实的省份的情况,而在全国范围内,据有关人士测算,空账的规模在1997年为140亿元,1998年为450亿元,1999年又上升为1000亿元以上。2004年的官方文件称养老保险个人账户空账运行规模已超过6000亿元,并以每年1000亿元的规模在扩大。显而易见,这样大的资金缺口,在短时间内想要解决是基本上不可能的。
综上,笔者认为我国目前可以建立名义账户制,但名义账户制只是过渡性的养老计划,其最终目标还是个人账户。在名义账户过渡到个人账户的过程中,首先,仍要强调政府的支持,不管是财政上的还是政策上的。在财政上,必须明确中央以及地方财政的责任,要提供长期、稳定的资金保障;在政策上,对于做实个人账户地区的基金投资运营,国家应该实行扶持性、优惠性政策。其次,适当延长职工退休年龄,减轻个人账户基金的发放压力。据有关部门测算,我国退休年龄每延长一年,养老统筹基金可增收40亿元,减支100亿元。当退休年龄增加后,养老保险个人账户的累计余额会增加,而退休时的预期寿命会相应减少,其结果是退休金水平提高。因此,延长职工退休年龄,不仅可以减轻个人账户基金发放的压力,还可以提高其退休金的水平。最后,在过渡过程中,我国应该建立一定的储备基金以预防突发性的资金不足,储备基金的运营可以参照瑞典的缓冲基金运营方式来制定。
(作者单位:西南财经大学)