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日前,有消息说,国土资源部拟改革土地审批制度,进一步向中央集权。预计今年晚些时候出台的土地审批制度改革方案,将从“审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容”六大方面,严把土地审批中的关键环节,对新增建设用地进行全方位“卡位”。
对于目前越来越厉害的土地违法现象,特别是那些违反土地利用总体规划和违反国家产业政策批地、越权批地、非法占用耕地等违法行为,中国经济体制改革研究会研究员邓聿文认为,改革土地审批制度作用不大。道理很简单,即使按照现行的土地审批制度,如果认真得以执行、官员的权力得以受监督,是能够制止土地违法行为的。
根据国土资源部的统计,今年前5个月,全国违法占地的面积比去年同期上升了近20%;违法占地在一些地方越来越肆无忌惮,地方政府主导下的土地违法行为越来越多;一些城市的违法用地面积占该城市新增建设用地面积的60%左右,有的高达90%以上。
邓聿文指出,原因主要有两个:一是以土地换投资一贯是地方政府提高经济增长率的重要手段,也是地方财政的重要来源,它不仅事关政绩,还有不少难以摆上台面的“灰色利益”。二是今明两年正逢地方党委大换届,无论是老一届还是新一届党委都需要征用更多的土地来获取实际利益或彰显政绩,因此,违法占地的现象比以往更严重。
邓聿文表示,从目前来看,导致地方政府土地违法的利益、政绩、政治周期等因素短期内不可能消失,而中国的城市化又是一个较长的阶段。近日,《全国土地利用总体规划纲要(2005~2020)》(送审稿)在进一步修改完善后正式报国务院审批。规划中对各地建设用地和城镇化用地的指标分配成了争论的最核心环节,而保护耕地与实现经济发展也逐渐成为两个近乎对立的派别。据了解,“十五”结束,中国的耕地保有量已经减少到了18.31亿亩,而18亿亩耕地保有量成为这一轮土地利用总体规划修编一个坚定不移的前提。也就是说,在规划期间,全国的耕地减少面积最多只能为3100万亩。但各地出于地方经济快速发展的需要,总是想各种办法说明自己的特殊性,通过各种渠道的沟通来争取较多的指标。国土资源部统计的一组数据足以说明,供给与需求之间的巨大矛盾:国土资源部的统计数字显示,各地规划期间要求建设用地净增长的总量超过了13500万亩,远远大于3100万亩,无论如何也是满足不了的。
由此可以发现,城市化在一定意义上就是农村土地资源转化为城市发展资本的过程,所以,指望改革土地审批制度的办法来节制地方政府的违法用地,至少现在看来,是不太现实的,因为它并未触及到问题的根本。而问题的根本就在于农民地权与国家地权的不平等。
中国的土地制度是一种国家土地所有权与集体土地所有权“双轨并行”的制度。两种所有权的地位是不平等的,突出表现在征地上,国家可以通过征地剥夺集体的所有权。也就是说,国家征用集体土地后交给城市的土地使用者,农村集体组织和农民个人则失去了土地。因此,其结果是农村的土地资源不断地转入城市地产市场,受益者是政府、城市居民尤其是城市工商业者,而农村和农民成了牺牲者。
在这样一种地权下,一些本来在市场经济中通行的做法也变形走样。比如土地“招、拍、挂”政策。2002年推出这一政策的初衷,本是为了提高土地的出让价格,更好地维护农民的利益,但在土地产权不清、新增建设用地供给非市场化大背景下,虽然从形式上看上去它很市场化,公开透明,有利于避免灰色交易和腐败,实际上却是给了地方政府更多的土地垄断经营权,成了地方政府抬高地价,进行牟利的工具。
总之,两权的不平等尤其是农民地权的集体所有,限制了农民的土地买卖与产权流转,为地方各级政府征用与随意支配土地提供了合法性依据。而改革土地审批制度,无非是在“卡”上下功夫,可以想象,它再严格,也严格不过“世界上最严格的耕地保护制度”,后者尚不时受到地方政府的侵害。因此,改革土地审批制度,至多是增加一点地方政府用地的难度而已。以目前普遍的“上有政策,下有对策”,他们是有足够的变通方式来对付新的土地审批制度的,“以租代征”就是新近出现的一种办法。
所以,邓聿文认为,要从根本上解决土地违法行为问题,必须改革农民的地权,消除土地的“二元结构”。只有土地像其他商品一样,因所有权的明晰而形成自己的市场,并能够自由交易,政府才能从土地供应中抽身出来。当然,在彻底解决这一问题前,作为过渡办法,可以从明确征地范围、严格征地程序、平等谈判、公平补偿等方面严格限制国家征用权。
对于目前越来越厉害的土地违法现象,特别是那些违反土地利用总体规划和违反国家产业政策批地、越权批地、非法占用耕地等违法行为,中国经济体制改革研究会研究员邓聿文认为,改革土地审批制度作用不大。道理很简单,即使按照现行的土地审批制度,如果认真得以执行、官员的权力得以受监督,是能够制止土地违法行为的。
根据国土资源部的统计,今年前5个月,全国违法占地的面积比去年同期上升了近20%;违法占地在一些地方越来越肆无忌惮,地方政府主导下的土地违法行为越来越多;一些城市的违法用地面积占该城市新增建设用地面积的60%左右,有的高达90%以上。
邓聿文指出,原因主要有两个:一是以土地换投资一贯是地方政府提高经济增长率的重要手段,也是地方财政的重要来源,它不仅事关政绩,还有不少难以摆上台面的“灰色利益”。二是今明两年正逢地方党委大换届,无论是老一届还是新一届党委都需要征用更多的土地来获取实际利益或彰显政绩,因此,违法占地的现象比以往更严重。
邓聿文表示,从目前来看,导致地方政府土地违法的利益、政绩、政治周期等因素短期内不可能消失,而中国的城市化又是一个较长的阶段。近日,《全国土地利用总体规划纲要(2005~2020)》(送审稿)在进一步修改完善后正式报国务院审批。规划中对各地建设用地和城镇化用地的指标分配成了争论的最核心环节,而保护耕地与实现经济发展也逐渐成为两个近乎对立的派别。据了解,“十五”结束,中国的耕地保有量已经减少到了18.31亿亩,而18亿亩耕地保有量成为这一轮土地利用总体规划修编一个坚定不移的前提。也就是说,在规划期间,全国的耕地减少面积最多只能为3100万亩。但各地出于地方经济快速发展的需要,总是想各种办法说明自己的特殊性,通过各种渠道的沟通来争取较多的指标。国土资源部统计的一组数据足以说明,供给与需求之间的巨大矛盾:国土资源部的统计数字显示,各地规划期间要求建设用地净增长的总量超过了13500万亩,远远大于3100万亩,无论如何也是满足不了的。
由此可以发现,城市化在一定意义上就是农村土地资源转化为城市发展资本的过程,所以,指望改革土地审批制度的办法来节制地方政府的违法用地,至少现在看来,是不太现实的,因为它并未触及到问题的根本。而问题的根本就在于农民地权与国家地权的不平等。
中国的土地制度是一种国家土地所有权与集体土地所有权“双轨并行”的制度。两种所有权的地位是不平等的,突出表现在征地上,国家可以通过征地剥夺集体的所有权。也就是说,国家征用集体土地后交给城市的土地使用者,农村集体组织和农民个人则失去了土地。因此,其结果是农村的土地资源不断地转入城市地产市场,受益者是政府、城市居民尤其是城市工商业者,而农村和农民成了牺牲者。
在这样一种地权下,一些本来在市场经济中通行的做法也变形走样。比如土地“招、拍、挂”政策。2002年推出这一政策的初衷,本是为了提高土地的出让价格,更好地维护农民的利益,但在土地产权不清、新增建设用地供给非市场化大背景下,虽然从形式上看上去它很市场化,公开透明,有利于避免灰色交易和腐败,实际上却是给了地方政府更多的土地垄断经营权,成了地方政府抬高地价,进行牟利的工具。
总之,两权的不平等尤其是农民地权的集体所有,限制了农民的土地买卖与产权流转,为地方各级政府征用与随意支配土地提供了合法性依据。而改革土地审批制度,无非是在“卡”上下功夫,可以想象,它再严格,也严格不过“世界上最严格的耕地保护制度”,后者尚不时受到地方政府的侵害。因此,改革土地审批制度,至多是增加一点地方政府用地的难度而已。以目前普遍的“上有政策,下有对策”,他们是有足够的变通方式来对付新的土地审批制度的,“以租代征”就是新近出现的一种办法。
所以,邓聿文认为,要从根本上解决土地违法行为问题,必须改革农民的地权,消除土地的“二元结构”。只有土地像其他商品一样,因所有权的明晰而形成自己的市场,并能够自由交易,政府才能从土地供应中抽身出来。当然,在彻底解决这一问题前,作为过渡办法,可以从明确征地范围、严格征地程序、平等谈判、公平补偿等方面严格限制国家征用权。