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摘 要：行政决策法治化是法治政府建设的重要内容，对于全面推进依法治国具有重要意义。当前行政决策法治化面临着决策主体法治意识淡薄、决策程序虚化、法律责任追究缺位、缺乏有效监督等困境。因此，必须提高决策主体依法决策的意识和能力、保证行政决策程序规范、健全行政决策法律责任追究机制、完善行政决策监督制度。
关键词：行政决策；法治化；困境；对策
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务之一，明确指出：“健全依法决策机制。”依法决策是行政决策法治化的保障，行政决策法治化是法治政府建设的重要内容，对于全面推进依法治国具有重要意义。
一、行政决策法治化的重要意义
行政决策直接关系到国家和社会发展的方向，关系到人民群众的切身利益。把行政决策纳入法治轨道，是建设法治政府的客观需要，是保障行政决策科学化、民主化的必然要求，对保护公民利益、实现公平正义，推进国家治理现代化具有重要意义。
1.行政决策法治化是建设法治政府的客观需要
党的十八届四中全会《决定》指出：“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”法治政府应是从决策到执行到监督的整个过程都纳入法治化轨道，权力与责任紧密相连的政府。行政决策是行政权中最重要的权力，是政府工作的中心环节。行政决策的法治化是法治政府建设中提高政府决策水平、提高政府执行力和加强监督效能的重要途径。在法治政府建设中，行政行为是否合理，对政府的监督是否完善，取决于行政决策是否合法规范。因此，提高行政管理水平，保证决策的公平正义，减少决策失误，必须将行政决策纳入法治轨道，以法治精神来规范和整合多样化的行政决策程序，以行政决策的法治化为基本前提，通过行政决策的法治化来应对现代社会的信息化、复杂化和国际化，以保证法治政府建设的顺利进行。
2.行政决策法治化是依法决策、科学决策和民主决策的必然要求
党的十八大报告提出要坚持依法决策、科学决策和民主决策，健全依法决策机制。依法决策，就是行政决策的各个环节和过程都必须在法律规定的范围内。科学决策，就是要尊重客观规律，保证决策符合实际，决策结果科学公正。民主决策就是在行政决策的过程中，要保障公众参与的合法途径，使不同的利益群体能充分表达自己的意见，使决策的做出能符合大多数人的意愿。依法决策是行政决策法治化的保障，科学决策是行政决策法治化的目标，民主决策是行政决策法治化的基础。因此，坚持依法决策、科学决策和民主决策，必须将行政决策纳入法治轨道。
3.行政决策法治化是保护公民利益、实现公平正义的重要保障
行政决策涉及民众生活的方方面面，必须在决策中考虑各利益群体的诉求。把行政决策纳入法治轨道，遵循法定程序，既可以保证公民的合法利益，又能够实现程序正义和结果正义，保证决策的做出为大多数人所接受。随着我国经济社会的快速发展，社会利益日趋多元，这就要求行政决策必须把维护人民权益和实现公平正义摆在更加突出的位置，保证决策能够得到广大人民群众的普遍认同和支持，保证改革发展成果能够公平惠及人民群众。行政决策法治化，能够把行政决策与做好群众工作紧密结合起来，让公众参与决策，公开决策事项、决策依据、决策过程、决策信息、决策结果，真心实意倾听民意、汇聚民智，实事求是权衡利弊、兼顾各方，保证合理的意见和诉求充分体现到决策之中，真正使人民权益最大化、公平正义法治化。
4.行政决策法治化是国家治理现代化的必然要求
实现国家治理体系和治理能力现代化，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。国家治理现代化要求决策者必须负责且决策有效，民众需要的服务能获得及时和高效的满足。如何建立和维持有效的治理体系，使决策权虽然强大，但又遵守规则、承担责任，是现代国家需要考虑的一个核心问题。近年来，在我国经济社会发展和改革方面，决策失误现象屡见不鲜，这对加强行政决策的科学化提出了新的要求。如何进一步提高行政决策的科学性，是我们亟需解决的重大理论和实践课题。通过法治，将行政决策纳入法治轨道，对决策权进行规制，使其既高效运行，又承担责任，是我国国家治理现代化的必然要求。
二、我国行政决策法治化面临的困境
1.行政决策主体法治意识淡薄
无论法制如何完善，行政决策最终要依靠决策者做出。决策主体法治意识的淡薄是制约我国行政决策法治化的一大困境。我国有几千年的“人治”历史，人治思想根深蒂固，至今依然影响着我国的政治生活。在计划经济时代，我国的行政管理基本上是以人治为主，行政机关及其工作人员主要是按照领导人的指示、命令办事。在这样的文化影响下，一些领导干部表面上高喊“法治”口号，实际上漠视法律，认为法律程序繁琐，在工作中并不按照法律规范办事。或是持法律工具主义思维，对自己有利的就选择依法办事，反之则将法律束之高阁。决策主体法治意识的淡薄表现在决策过程中，就是大量的非法治化决策行为，如按照长官意志决策、内部暗箱决策、忽视决策程序的正当化等等，特别是在实际运作中存在大量的“三拍”决策，严重损害了人民利益，阻碍了行政决策的法治化进程。
2.行政决策程序虚化
行政决策程序是法律规定的行政决策主体在制定行政决策过程中应当遵守的一般程序。但在实际工作中，由于行政决策程序缺乏法律的明确规定，导致决策程序虚化。主要体现在：一是公开程序的虚化。在我国，行政决策的公开问题存在很大弊端，由谁决定公开，公开哪些内容，这些都缺乏公众的参与和监督，表面上看似公开而实际上却没有公开，或是该公开却未公开，导致公开程序严重形式主义；二是民主程序的虚化。如何实现行政决策的民主化是一个老生常谈的话题，然而无论是在民主形式的选择，还是在民主结果的有效落实方面，公众既没有发言权，也没有决定权，换言之，对于民主程序而言，其形式主义也相当严重；三是科学程序的虚化。专家参与行政决策，是保障其科学性的重要手段。但实践中，由于专家参与行政决策缺乏制度的有效保障，无法充分发挥其应有的功能。决策权拥有者往往更倾向于表达个人的主观意愿或者凭借个人经验来完成最终决策，即使有专家参与，所发表的意见也难以被决策者真正吸纳考虑。 3.行政决策法律责任追究缺位
行政决策责任追究是对决策过程进行有效控制的制度保障。近年来，我国各级政府不断完善行政问责制，但从目前的情形来看，行政决策法律责任的追究机制还存在很多漏洞。在责任主体上，行政首长个人做出的决策，却打着“集体决策”的幌子，出现个人决策由集体承担责任的现象，而集体责任又往往形成“法不责众”的局面，导致“集体负责，集体无责”，最后谁也没有承担责任；在责任形式上，责任追究更多的停留在道义责任和政治责任的层面，留下了很大的随意空间；在责任追究的程序上，受长官意志和舆论压力的影响比较明显，一旦造成重大的社会反响，则无需经过法定的程序马上问责，与此相比，主动追究责任的情形比较少，缺乏权责一致的责任意识。
4.行政决策缺乏有效监督
由于行政决策本身具有很大的自由裁量空间，这就需要相应的监督机制对其控制。目前我国行政决策缺乏有效监督，主要体现在：一是行政决策策后监督乏力，策前策中监督缺位。我国目前没有一套科学的成体系的行政决策评估制度。在决策前和决策做出过程中缺乏监督，导致很多决策做出的过程带有很大的随意性，决策失误现象时有发生。二是行政决策监督主体无法充分发挥其应有的监督功能。目前我国对行政决策监督的主体主要包括上级监督、人大监督和社会监督。无论是上级监督还是人大监督，都体现出监督乏力，流于形式的问题。社会监督，也因没有相应的法律保障，无法充分发挥其监督功能；公众对行政决策的监督，因决策的信息匮乏和滞后，无法实施有效监督。
三、完善我国行政决策法治化的对策思考
1.提高决策主体依法决策的意识和能力
提高决策主体依法决策的意识和能力，一方面要注重对政府工作人员，特别是领导干部的法治教育。党的十八届四中全会指出：要“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键”。建立健全领导干部学法培训制度，定期为领导干部举办法制讲座，不仅能促使他们给予全民普法教育以更多的重视和支持，而且还能带动各级干部和全社会，把学法用法活动深入持久地开展下去，并取得实效。另一方面要注重利用公务员考核、奖惩机制督促各级领导干部提高自身法律素质、规范决策行为。要把干部法律素质考试制度、决策法治化水平的评议制度等固定下来，把评议结果作为对其任用、晋升的一项重要依据确定下来。
2.保证行政决策程序规范
党的十八届四中全会的《决定》指出：要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这就要求：一是建立健全行政决策信息公开的制度，畅通渠道，以便公众的查阅；二是建立专家论证制度，确保相关领域的专家有平等参与论证的机会和条件，保证专家意见的独立性，使专家意见对行政决策形成一定的约束力；三是建立风险评估制度，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，把风险评估结果作为决策的重要依据，提高行政决策的科学性和权威性；四是建立合法性审查机制，要为审查机构设置较高的行政级别以提高其权威性，为审查机构配备充足的专业人员以确保其专业性。
3.健全行政决策法律责任追究机制
健全行政决策法律责任追究制度应从以下几个方面着手：一是明确责任主体。行政机关实行的是首长负责制，应严格按照“谁决策，谁负责”的原则，建立行政决策追责制度，把决策责任落实到个人。二是明确归责标准，对法律规定的“严重失误”、“重大失误”、“造成恶劣影响”这些失误等级进行量化，体现责任追究的规范性和公平性。三是规范责任追究条件和责任形式。决策失误应该以是否造成损害作为认定标准。根据决策者是否有主观故意、是否依照职权作为、是否违反法定程序作为责任追究的认定依据。并根据这些条件决定决策者承担的刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任。可以并处党纪、政纪处分，但不能以党纪、政纪处分代替法律责任。四是建立责任追究的长效机制。行政决策不是一种短期行为，而是以国家社会经济发展的长期目标为依据。要为决策责任设定一个较长的责任追究年限。不管决策者调任至何处何职，在责任追究年限内发生事故都应由其承担责任，从而解决“拍屁股走人”的难题。“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”
4.完善行政决策监督制度
行政决策监督应发挥多元主体的监督作用，形成监督合力。一是针对行政决策监督实践中策后监督消极、乏力，策前策中监督缺位的问题，必须建立行政决策全程动态监督机制，以保证行政决策的所有过程都能在法律的控制范围内运行。二是强化人大监督。行政决策的人大监督是宪政的内在要求。笔者认为，可以借鉴英国议会行政监察专员制度，使宪法中规定的人大监督作用真正通过制度的落实得以实现。三是在行政决策内部监督方面，可以借鉴法国的经验，赋予行政机关内部一定的监督地位，发挥内部机构的监督优势和便利。同时，可借鉴英国行政裁判所的经验，完善我国的行政复议制度，扩大行政复议的受案范围，将有关行政决策的争议适当地纳入行政复议救济之中。四是建立行政决策的司法监督。适当考虑将部分行政决策事项纳入司法审查的范围。司法审查是司法机关监督行政权运行的一项重要法律制度。行政决策的司法监督是依法决策的有效保障。我国行政诉讼没有将行政决策纳入受案范围，依法决策的司法追究受到限制，建议扩大行政诉讼的受案范围，将行政决策纳入司法审查范围。
参考文献：
[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社，2014年10月
[2]邹远：《行政决策法治化存在的问题与对策研究》，《中共吉林省委党校》，2015年5月
[3]吴映熹：《我国行政决策法治化研究》，《南方论刊》，2014年第5期
作者简介：
黄荣英（1964～），女，福建龙岩人，龙岩市委党校、龙岩市行政学院哲学法学教研部主任，副教授，龙岩市法学会副会长。
关键词：行政决策；法治化；困境；对策
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务之一，明确指出：“健全依法决策机制。”依法决策是行政决策法治化的保障，行政决策法治化是法治政府建设的重要内容，对于全面推进依法治国具有重要意义。
一、行政决策法治化的重要意义
行政决策直接关系到国家和社会发展的方向，关系到人民群众的切身利益。把行政决策纳入法治轨道，是建设法治政府的客观需要，是保障行政决策科学化、民主化的必然要求，对保护公民利益、实现公平正义，推进国家治理现代化具有重要意义。
1.行政决策法治化是建设法治政府的客观需要
党的十八届四中全会《决定》指出：“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”法治政府应是从决策到执行到监督的整个过程都纳入法治化轨道，权力与责任紧密相连的政府。行政决策是行政权中最重要的权力，是政府工作的中心环节。行政决策的法治化是法治政府建设中提高政府决策水平、提高政府执行力和加强监督效能的重要途径。在法治政府建设中，行政行为是否合理，对政府的监督是否完善，取决于行政决策是否合法规范。因此，提高行政管理水平，保证决策的公平正义，减少决策失误，必须将行政决策纳入法治轨道，以法治精神来规范和整合多样化的行政决策程序，以行政决策的法治化为基本前提，通过行政决策的法治化来应对现代社会的信息化、复杂化和国际化，以保证法治政府建设的顺利进行。
2.行政决策法治化是依法决策、科学决策和民主决策的必然要求
党的十八大报告提出要坚持依法决策、科学决策和民主决策，健全依法决策机制。依法决策，就是行政决策的各个环节和过程都必须在法律规定的范围内。科学决策，就是要尊重客观规律，保证决策符合实际，决策结果科学公正。民主决策就是在行政决策的过程中，要保障公众参与的合法途径，使不同的利益群体能充分表达自己的意见，使决策的做出能符合大多数人的意愿。依法决策是行政决策法治化的保障，科学决策是行政决策法治化的目标，民主决策是行政决策法治化的基础。因此，坚持依法决策、科学决策和民主决策，必须将行政决策纳入法治轨道。
3.行政决策法治化是保护公民利益、实现公平正义的重要保障
行政决策涉及民众生活的方方面面，必须在决策中考虑各利益群体的诉求。把行政决策纳入法治轨道，遵循法定程序，既可以保证公民的合法利益，又能够实现程序正义和结果正义，保证决策的做出为大多数人所接受。随着我国经济社会的快速发展，社会利益日趋多元，这就要求行政决策必须把维护人民权益和实现公平正义摆在更加突出的位置，保证决策能够得到广大人民群众的普遍认同和支持，保证改革发展成果能够公平惠及人民群众。行政决策法治化，能够把行政决策与做好群众工作紧密结合起来，让公众参与决策，公开决策事项、决策依据、决策过程、决策信息、决策结果，真心实意倾听民意、汇聚民智，实事求是权衡利弊、兼顾各方，保证合理的意见和诉求充分体现到决策之中，真正使人民权益最大化、公平正义法治化。
4.行政决策法治化是国家治理现代化的必然要求
实现国家治理体系和治理能力现代化，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。国家治理现代化要求决策者必须负责且决策有效，民众需要的服务能获得及时和高效的满足。如何建立和维持有效的治理体系，使决策权虽然强大，但又遵守规则、承担责任，是现代国家需要考虑的一个核心问题。近年来，在我国经济社会发展和改革方面，决策失误现象屡见不鲜，这对加强行政决策的科学化提出了新的要求。如何进一步提高行政决策的科学性，是我们亟需解决的重大理论和实践课题。通过法治，将行政决策纳入法治轨道，对决策权进行规制，使其既高效运行，又承担责任，是我国国家治理现代化的必然要求。
二、我国行政决策法治化面临的困境
1.行政决策主体法治意识淡薄
无论法制如何完善，行政决策最终要依靠决策者做出。决策主体法治意识的淡薄是制约我国行政决策法治化的一大困境。我国有几千年的“人治”历史，人治思想根深蒂固，至今依然影响着我国的政治生活。在计划经济时代，我国的行政管理基本上是以人治为主，行政机关及其工作人员主要是按照领导人的指示、命令办事。在这样的文化影响下，一些领导干部表面上高喊“法治”口号，实际上漠视法律，认为法律程序繁琐，在工作中并不按照法律规范办事。或是持法律工具主义思维，对自己有利的就选择依法办事，反之则将法律束之高阁。决策主体法治意识的淡薄表现在决策过程中，就是大量的非法治化决策行为，如按照长官意志决策、内部暗箱决策、忽视决策程序的正当化等等，特别是在实际运作中存在大量的“三拍”决策，严重损害了人民利益，阻碍了行政决策的法治化进程。
2.行政决策程序虚化
行政决策程序是法律规定的行政决策主体在制定行政决策过程中应当遵守的一般程序。但在实际工作中，由于行政决策程序缺乏法律的明确规定，导致决策程序虚化。主要体现在：一是公开程序的虚化。在我国，行政决策的公开问题存在很大弊端，由谁决定公开，公开哪些内容，这些都缺乏公众的参与和监督，表面上看似公开而实际上却没有公开，或是该公开却未公开，导致公开程序严重形式主义；二是民主程序的虚化。如何实现行政决策的民主化是一个老生常谈的话题，然而无论是在民主形式的选择，还是在民主结果的有效落实方面，公众既没有发言权，也没有决定权，换言之，对于民主程序而言，其形式主义也相当严重；三是科学程序的虚化。专家参与行政决策，是保障其科学性的重要手段。但实践中，由于专家参与行政决策缺乏制度的有效保障，无法充分发挥其应有的功能。决策权拥有者往往更倾向于表达个人的主观意愿或者凭借个人经验来完成最终决策，即使有专家参与，所发表的意见也难以被决策者真正吸纳考虑。 3.行政决策法律责任追究缺位
行政决策责任追究是对决策过程进行有效控制的制度保障。近年来，我国各级政府不断完善行政问责制，但从目前的情形来看，行政决策法律责任的追究机制还存在很多漏洞。在责任主体上，行政首长个人做出的决策，却打着“集体决策”的幌子，出现个人决策由集体承担责任的现象，而集体责任又往往形成“法不责众”的局面，导致“集体负责，集体无责”，最后谁也没有承担责任；在责任形式上，责任追究更多的停留在道义责任和政治责任的层面，留下了很大的随意空间；在责任追究的程序上，受长官意志和舆论压力的影响比较明显，一旦造成重大的社会反响，则无需经过法定的程序马上问责，与此相比，主动追究责任的情形比较少，缺乏权责一致的责任意识。
4.行政决策缺乏有效监督
由于行政决策本身具有很大的自由裁量空间，这就需要相应的监督机制对其控制。目前我国行政决策缺乏有效监督，主要体现在：一是行政决策策后监督乏力，策前策中监督缺位。我国目前没有一套科学的成体系的行政决策评估制度。在决策前和决策做出过程中缺乏监督，导致很多决策做出的过程带有很大的随意性，决策失误现象时有发生。二是行政决策监督主体无法充分发挥其应有的监督功能。目前我国对行政决策监督的主体主要包括上级监督、人大监督和社会监督。无论是上级监督还是人大监督，都体现出监督乏力，流于形式的问题。社会监督，也因没有相应的法律保障，无法充分发挥其监督功能；公众对行政决策的监督，因决策的信息匮乏和滞后，无法实施有效监督。
三、完善我国行政决策法治化的对策思考
1.提高决策主体依法决策的意识和能力
提高决策主体依法决策的意识和能力，一方面要注重对政府工作人员，特别是领导干部的法治教育。党的十八届四中全会指出：要“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键”。建立健全领导干部学法培训制度，定期为领导干部举办法制讲座，不仅能促使他们给予全民普法教育以更多的重视和支持，而且还能带动各级干部和全社会，把学法用法活动深入持久地开展下去，并取得实效。另一方面要注重利用公务员考核、奖惩机制督促各级领导干部提高自身法律素质、规范决策行为。要把干部法律素质考试制度、决策法治化水平的评议制度等固定下来，把评议结果作为对其任用、晋升的一项重要依据确定下来。
2.保证行政决策程序规范
党的十八届四中全会的《决定》指出：要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这就要求：一是建立健全行政决策信息公开的制度，畅通渠道，以便公众的查阅；二是建立专家论证制度，确保相关领域的专家有平等参与论证的机会和条件，保证专家意见的独立性，使专家意见对行政决策形成一定的约束力；三是建立风险评估制度，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，把风险评估结果作为决策的重要依据，提高行政决策的科学性和权威性；四是建立合法性审查机制，要为审查机构设置较高的行政级别以提高其权威性，为审查机构配备充足的专业人员以确保其专业性。
3.健全行政决策法律责任追究机制
健全行政决策法律责任追究制度应从以下几个方面着手：一是明确责任主体。行政机关实行的是首长负责制，应严格按照“谁决策，谁负责”的原则，建立行政决策追责制度，把决策责任落实到个人。二是明确归责标准，对法律规定的“严重失误”、“重大失误”、“造成恶劣影响”这些失误等级进行量化，体现责任追究的规范性和公平性。三是规范责任追究条件和责任形式。决策失误应该以是否造成损害作为认定标准。根据决策者是否有主观故意、是否依照职权作为、是否违反法定程序作为责任追究的认定依据。并根据这些条件决定决策者承担的刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任。可以并处党纪、政纪处分，但不能以党纪、政纪处分代替法律责任。四是建立责任追究的长效机制。行政决策不是一种短期行为，而是以国家社会经济发展的长期目标为依据。要为决策责任设定一个较长的责任追究年限。不管决策者调任至何处何职，在责任追究年限内发生事故都应由其承担责任，从而解决“拍屁股走人”的难题。“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”
4.完善行政决策监督制度
行政决策监督应发挥多元主体的监督作用，形成监督合力。一是针对行政决策监督实践中策后监督消极、乏力，策前策中监督缺位的问题，必须建立行政决策全程动态监督机制，以保证行政决策的所有过程都能在法律的控制范围内运行。二是强化人大监督。行政决策的人大监督是宪政的内在要求。笔者认为，可以借鉴英国议会行政监察专员制度，使宪法中规定的人大监督作用真正通过制度的落实得以实现。三是在行政决策内部监督方面，可以借鉴法国的经验，赋予行政机关内部一定的监督地位，发挥内部机构的监督优势和便利。同时，可借鉴英国行政裁判所的经验，完善我国的行政复议制度，扩大行政复议的受案范围，将有关行政决策的争议适当地纳入行政复议救济之中。四是建立行政决策的司法监督。适当考虑将部分行政决策事项纳入司法审查的范围。司法审查是司法机关监督行政权运行的一项重要法律制度。行政决策的司法监督是依法决策的有效保障。我国行政诉讼没有将行政决策纳入受案范围，依法决策的司法追究受到限制，建议扩大行政诉讼的受案范围，将行政决策纳入司法审查范围。
参考文献：
[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社，2014年10月
[2]邹远：《行政决策法治化存在的问题与对策研究》，《中共吉林省委党校》，2015年5月
[3]吴映熹：《我国行政决策法治化研究》，《南方论刊》，2014年第5期
作者简介：
黄荣英（1964～），女，福建龙岩人，龙岩市委党校、龙岩市行政学院哲学法学教研部主任，副教授，龙岩市法学会副会长。