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【摘 要】 中职生国家资助政策是一项利国利民的好政策，但随着形势的发展已经暴露出不适应、不完善的问题，而且在执行层面存在着严重的弊端。只有进行改革和完善，才能使这项政策保持旺盛的生命力。改革的方向是建立“免学费为基础，奖学金为主，助学金为辅”的资助体系，建立“保障资助资金足额筹措、及时到位”的财政体制和“政府牵头、协调一致、权责明确”的管理体制。
【关键词】 职业教育 助学金 免学费 改革
“十一五”期间，国家为落实科学发展观，把大力发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，对职业教育予以高度重视和大力支持，出台了一系列职业教育发展的政策措施。自2007年开始，实施了中职生国家资助政策，为中职生发放国家助学金，为贫困生和涉农专业的学生免除学费。这项政策实施之初，在社会上引起了很大反响，对中等职业教育起到了很大的推动作用。
但是，随着时间的推移，这项政策暴露出来的问题越来越突出，作用在逐渐减弱，中职教育并没有继续保持强势发展，回落之势已悄然显现。职业教育工作者要求改进国家资助政策的呼声越来越高，必须尽快对国家资助政策进行总结、反思和改革。
1 国家资助政策自身存在的问题
1.1 普惠制助学金的“大锅饭”特征。财政部、教育部制订的《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》规定，国家助学金的资助对象是具有中等职业学校全日制正式学籍的在校一二年级所有农村户籍的学生和县镇非农户口的学生以及城市家庭经济困难学生。根据此规定，中职学校的学生绝大多数符合享受助学金的条件，也就是说，国家助学金是普惠制的。农村户口和县镇非农户口的学生，不论其家庭是否困难，都可以享受资助，而且助学金的数额也是同等的。这种人人有份，数额均等的资助办法，具有“大锅饭”特征，致使国家资金的使用效果不理想。具体表现在两个方面：
1.1.1 无激励性。无论学生在校表现如何，品学兼优的“三好学生”和不努力学习、不遵守纪律的“双差生”，得到资助的数额都一样。所以，助学金对学生没有激励作用。
1.1.2 学生不珍惜。学生感到只要进了职业学校就能够享受资助，就像天上往下掉陷饼，得来全不费工夫。所以学生就不珍惜国家的资助，辍学、退学现象较多，学生巩固率低。
1.2 助学金数额较少，作用有限。《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》规定，国家助学金“资助标准每生每年1500元”。按学生每学年在校学习时间10个月计算，平均每月150元。这个标准是2007年制定的，五年来一直未变。在当时的物价水平下，这个标准并不算低。当时像郑州这样的城市，中专生每月的生活费开支在400元左右，农村学校（县城）学生的生活费开支在300元以下，助学金基本上解决了学生二分之一的生活费，其作用还是明显的。五年来随着物价不断升高，学生的生活费开支显著上涨，城市达到每月600～700元，农村达到400～500元，现在国家助学金仅能解决学生生活费的四分之一左右，起到的作用已经很小。现在一个初中生到南方打工，一个月能挣2000～3000元，相当于两年的助学金。所以，家长和学生的重视程度大大降低，资助政策的吸引力也大大减弱。
1.3 资助办法制约中职教育的改革和创新。近几年来，中等职业教育的改革不断深化，体制机制不断创新。以河南省为例，省政府与教育部共建职业教育改革试验区，实施职业教育攻坚计划，改革和创新取得了累累硕果。中等职业学校的办学模式、课程设置、教学管理等方面发生了深刻变革，集团办学、校企合作、工学交替、半工半读、弹性学制、学分制等已经广泛推广应用，可是，现行的资助办法却与之不相适应。
按照《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》的规定，国家助学金的资助对象是全日制的在校一二年级学生。这显然是按照“前两年全日制学习、第三年顶岗实习”的传统模式设计的，与新的办学模式不能相容。例如，某技工学校根据自身特点，实行工学交替模式，第一、三、五學期在校全日制学习，二、四、六学期顶岗实习，效果非常好，但在助学金发放时遇到了政策“鸿沟”。实行弹性学制、学分制的学校，同样无法破解政策难题。如果机械地按照现有的资助政策条文执行，职业学校只有“削足适履”，墨守成规，不敢越雷池一步。事实上，现行的资助办法已经阻碍了职业学校的改革和创新。
2 政策执行中遇到的问题
2.1 财政体制的问题。《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》规定：“国家助学金由中央和地方共同出资设立。”也就是说，是由各级政府财政部门按比例分担的。省属学校的助学金由中央财政和省财政分担，市属学校的助学金由中央、省、市三级财政分担，农村学校（县属学校）由中央、省、市、县四级财政分担。这种由各级财政分担的出资体制，最突出的问题是速度慢、效率低、资金到位晚，致使助学金不能按文件的要求及时发放到学生手中。
《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》明确规定：“学校应于学生入学一个月内将国家助学金发放到受助学生手中。”可是，由于财政体制的制约，资助资金迟迟不能划拨到学校，学校就不可能及时发放到学生手中。农村的中职学校，资助资金都是在学期结束、学生放假之后才能到位，所以文件中“按月发放”的规定成了一纸空文。助学金不能按规定及时发放，造成了不良的社会影响。学生和家长不了解体制的原因，往往迁怒于学校，误认为学校截留、挪用、贪污国家助学金，造成很多误会，使学校背了“黑锅”，损害了职业学校的声誉，影响了职业学校的发展。同时，国家政策在执行中大打折扣，也严重影响了政府的形象。
2.2 管理体制的问题。中职生国家资助政策是一件新生事物，管理体制不健全，不理顺，存在一些突出的问题：
2.2.1 多头管理，混乱无序。《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》是财政部、教育部联合发布的文件，各级财政部门和教育部门就顺理成章地成了资助工作的管理部门。再加上各地技工学校的主管部门——劳动部门，资助工作的管理唱的是一出“三国演义”。实践证明，这些平等的部门之间缺乏协调和合作，他们各自为政。虽然文件是两部门联合制定的，但在管理中却是各行其是，都在利用职权发号施令，政出多门，混乱无序，使基层和学校无所适从。再加上纪检、审计等部门纷纷插手，使中职学校疲于应对，消耗了大量的人力物力。
2.2.2 权责错位，监管失偏。财政部门、教育部门、劳动部门都有权对资助工作进行管理，但都不承担责任。职业学校分别按照各部门的要求报送资助的数据和材料，各部门也不断地到学校进行检查。但是，如果出了问题，一切责任都要由学校来承担。管理部门不但不担责任，还要利用手中权力对学校进行经济处罚和行政处理。学校惟命是从却备受责难，承担着巨大的压力，苦不堪言。
另一方面，社会上一些不具备学历教育资质的培训机构，以联合办学的名义和异地的职业学校联手骗取国家资助资金，管理部门却监管不力，致使这种现象屡禁不止。每到招生季节，各种培训机构纷纷向社会宣传“发中专毕业证、发国家助学金”，足以证明骗取国家资助资金的现象相当普遍，行为相当猖獗。不仅使国家财政资金大量流失，而且对有资质的正规职业学校的招生造成巨大冲击。职业学校多次向有关部门反映和举报，都没有明显的效果。
2.2.3 程序繁杂，工作繁重。资助政策实施以来，各职业学校都建立了资助工作领导小组，成立“资助办”，抽调专门人员具体负责这项工作。从招生、注册、申请、验证、审批、公示，到办卡、打卡、结算、报表，平时还要进行动态管理维护数据，每月上报月报表，程序繁杂，工作量很大，投入了大量的人力物力。管理部门各自为政，分别向学校发号施令，更使职业学校付出了大量的重复劳动。
截止到目前，《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》是资助工作唯一的政策依据，各级财政、教育、劳动部门并没有制定实施细则，中职学校只能“摸着石头过河”，免不了走弯路，稍有不慎就可能出差错。学校领导及其资助工作人员，很可能受到责任追究，人人自危。资助工作人员纷纷要求调离岗位，不安心工作，就更不可能集中精力钻研业务。
2.2.4 检查繁多，成本畸高。资助工作使用国库资金，政策性很强，受到政府的重视和社会的关注，所以对这项工作的检查也就特别多。一是组织检查的部门多，财政、教育、劳动、审计、纪检、物价等等，纷纷组织检查。而且是年年检查，如有信访举报，还要专项检查，突击检查。二是检查的层次多，部委的、省厅的、市级、县级的，层层检查。三是重复性检查多，各部门之间不协作，不沟通，各行其事，重复检查。各种检查的共同特点就是把矛头指向职业学校，如有问题就向学校追究，对职业学校大张挞伐，把检查作为管理部门推卸和转嫁责任的手段。
重复的检查带来的后果是：一方面职业学校不堪重负，伤痕累累，失去发展的积极性，甚直对国家资助政策产生反感。近两年中职招生回落的事实就是很好的证明。另一方面加大国家的行政成本，频繁检查造成的庞大开支，使学校和地方政府的沉重负担，群众对此頗有怨言。
3 改革建议
中职生国家资助政策是一项利国利民的好政策，但随着形势的发展已经暴露出不适应、不完善的问题，而且在执行层面存在着严重的问题，很容易将“好经”念歪。所以，必须进行改革和完善，才能使这项政策保持旺盛的生命力，发挥出应有的作用。
3.1 建立免学费为基础，奖学金为主，助学金为辅的资助体系。借鉴义务教育阶段“两免一补”的做法，把普惠制发放助学金改为直接免缴学费，把原来用作助学金的财政资金以公用经费的形式拨给学校使用。这样可以大大简化程序，节省大量的人力物力，同时保持了普惠制的特征，让所有上职业学校的学生受益，使老百姓享受改革和发展的成果。在此基础上，根据国家财力划拨一定的资金，设立奖学金，分级分档，指标控制，考核评定，动态管理，以激励学生积极向上，努力成才。同时职业学校要拿出一定的经费，设立助学金，用于对少数特别困难学生的资助。
3.2 理顺管理体制。①政府牵头，建立资助管理机构。避免多头管理，互相制肘，权力滥用，不负责任，监管不力。减少重复管理，为国家节约行政成本。②为职业学校减轻压力和负担，保护职业学校依法办学的积极性，促进职业教育健康发展，实现国家资助政策的最终目的。
3.3 制定实施细则。教育部门要制定与国家资助政策相适应的中职学校管理办法，财政部门要制定与国家资助政策相适应的财务管理办法，便于基层和学校具体操作，避免无所适从，走弯路，出差错。
3.4 建立资助资金保障体制。新的体制必须保障资助资金足额筹措、及时到位。按照“年初预算，列入计划；学期初到位，按月使用；期末决算，多退少补”的模式，解决资金滞后的问题，把资助政策执行好，落实好。
3.5 适时修订，与时俱进。国家资助政策必须适应中等职业教育的改革、创新和发展。要随着职业教育体制机制的不断创新，对资助办法及时进行调整和修正。要让资助政策成为职业教育改革创新动力，而不能成为改革创新的“拌脚石”。
4 结语
中职生国家资助政策改革的方向应当是“一基一主一辅”。“基”就是以全部免缴学费为基础，保持普惠制的特征，让所有上职业学校的学生受益。把原来用作助学金的财政资金以公用经费的形式拨给学校使用，保证职业学校正常办学和发展。“主”就是国家划拨一定的资金，设立奖学金，严格考评，动态管理，以激励学生积极向上，完成学业。“辅”就是学校拿出一定的经费设立助学金，用于对少数特困学生的资助。
为使资助政策充分发挥作用，一方面要从财政体制上保证资金及时到位，另一方面要理顺管理体制，保护职业学校改革和发展的积极性。
【关键词】 职业教育 助学金 免学费 改革
“十一五”期间，国家为落实科学发展观，把大力发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，对职业教育予以高度重视和大力支持，出台了一系列职业教育发展的政策措施。自2007年开始，实施了中职生国家资助政策，为中职生发放国家助学金，为贫困生和涉农专业的学生免除学费。这项政策实施之初，在社会上引起了很大反响，对中等职业教育起到了很大的推动作用。
但是，随着时间的推移，这项政策暴露出来的问题越来越突出，作用在逐渐减弱，中职教育并没有继续保持强势发展，回落之势已悄然显现。职业教育工作者要求改进国家资助政策的呼声越来越高，必须尽快对国家资助政策进行总结、反思和改革。
1 国家资助政策自身存在的问题
1.1 普惠制助学金的“大锅饭”特征。财政部、教育部制订的《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》规定，国家助学金的资助对象是具有中等职业学校全日制正式学籍的在校一二年级所有农村户籍的学生和县镇非农户口的学生以及城市家庭经济困难学生。根据此规定，中职学校的学生绝大多数符合享受助学金的条件，也就是说，国家助学金是普惠制的。农村户口和县镇非农户口的学生，不论其家庭是否困难，都可以享受资助，而且助学金的数额也是同等的。这种人人有份，数额均等的资助办法，具有“大锅饭”特征，致使国家资金的使用效果不理想。具体表现在两个方面：
1.1.1 无激励性。无论学生在校表现如何，品学兼优的“三好学生”和不努力学习、不遵守纪律的“双差生”，得到资助的数额都一样。所以，助学金对学生没有激励作用。
1.1.2 学生不珍惜。学生感到只要进了职业学校就能够享受资助，就像天上往下掉陷饼，得来全不费工夫。所以学生就不珍惜国家的资助，辍学、退学现象较多，学生巩固率低。
1.2 助学金数额较少，作用有限。《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》规定，国家助学金“资助标准每生每年1500元”。按学生每学年在校学习时间10个月计算，平均每月150元。这个标准是2007年制定的，五年来一直未变。在当时的物价水平下，这个标准并不算低。当时像郑州这样的城市，中专生每月的生活费开支在400元左右，农村学校（县城）学生的生活费开支在300元以下，助学金基本上解决了学生二分之一的生活费，其作用还是明显的。五年来随着物价不断升高，学生的生活费开支显著上涨，城市达到每月600～700元，农村达到400～500元，现在国家助学金仅能解决学生生活费的四分之一左右，起到的作用已经很小。现在一个初中生到南方打工，一个月能挣2000～3000元，相当于两年的助学金。所以，家长和学生的重视程度大大降低，资助政策的吸引力也大大减弱。
1.3 资助办法制约中职教育的改革和创新。近几年来，中等职业教育的改革不断深化，体制机制不断创新。以河南省为例，省政府与教育部共建职业教育改革试验区，实施职业教育攻坚计划，改革和创新取得了累累硕果。中等职业学校的办学模式、课程设置、教学管理等方面发生了深刻变革，集团办学、校企合作、工学交替、半工半读、弹性学制、学分制等已经广泛推广应用，可是，现行的资助办法却与之不相适应。
按照《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》的规定，国家助学金的资助对象是全日制的在校一二年级学生。这显然是按照“前两年全日制学习、第三年顶岗实习”的传统模式设计的，与新的办学模式不能相容。例如，某技工学校根据自身特点，实行工学交替模式，第一、三、五學期在校全日制学习，二、四、六学期顶岗实习，效果非常好，但在助学金发放时遇到了政策“鸿沟”。实行弹性学制、学分制的学校，同样无法破解政策难题。如果机械地按照现有的资助政策条文执行，职业学校只有“削足适履”，墨守成规，不敢越雷池一步。事实上，现行的资助办法已经阻碍了职业学校的改革和创新。
2 政策执行中遇到的问题
2.1 财政体制的问题。《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》规定：“国家助学金由中央和地方共同出资设立。”也就是说，是由各级政府财政部门按比例分担的。省属学校的助学金由中央财政和省财政分担，市属学校的助学金由中央、省、市三级财政分担，农村学校（县属学校）由中央、省、市、县四级财政分担。这种由各级财政分担的出资体制，最突出的问题是速度慢、效率低、资金到位晚，致使助学金不能按文件的要求及时发放到学生手中。
《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》明确规定：“学校应于学生入学一个月内将国家助学金发放到受助学生手中。”可是，由于财政体制的制约，资助资金迟迟不能划拨到学校，学校就不可能及时发放到学生手中。农村的中职学校，资助资金都是在学期结束、学生放假之后才能到位，所以文件中“按月发放”的规定成了一纸空文。助学金不能按规定及时发放，造成了不良的社会影响。学生和家长不了解体制的原因，往往迁怒于学校，误认为学校截留、挪用、贪污国家助学金，造成很多误会，使学校背了“黑锅”，损害了职业学校的声誉，影响了职业学校的发展。同时，国家政策在执行中大打折扣，也严重影响了政府的形象。
2.2 管理体制的问题。中职生国家资助政策是一件新生事物，管理体制不健全，不理顺，存在一些突出的问题：
2.2.1 多头管理，混乱无序。《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》是财政部、教育部联合发布的文件，各级财政部门和教育部门就顺理成章地成了资助工作的管理部门。再加上各地技工学校的主管部门——劳动部门，资助工作的管理唱的是一出“三国演义”。实践证明，这些平等的部门之间缺乏协调和合作，他们各自为政。虽然文件是两部门联合制定的，但在管理中却是各行其是，都在利用职权发号施令，政出多门，混乱无序，使基层和学校无所适从。再加上纪检、审计等部门纷纷插手，使中职学校疲于应对，消耗了大量的人力物力。
2.2.2 权责错位，监管失偏。财政部门、教育部门、劳动部门都有权对资助工作进行管理，但都不承担责任。职业学校分别按照各部门的要求报送资助的数据和材料，各部门也不断地到学校进行检查。但是，如果出了问题，一切责任都要由学校来承担。管理部门不但不担责任，还要利用手中权力对学校进行经济处罚和行政处理。学校惟命是从却备受责难，承担着巨大的压力，苦不堪言。
另一方面，社会上一些不具备学历教育资质的培训机构，以联合办学的名义和异地的职业学校联手骗取国家资助资金，管理部门却监管不力，致使这种现象屡禁不止。每到招生季节，各种培训机构纷纷向社会宣传“发中专毕业证、发国家助学金”，足以证明骗取国家资助资金的现象相当普遍，行为相当猖獗。不仅使国家财政资金大量流失，而且对有资质的正规职业学校的招生造成巨大冲击。职业学校多次向有关部门反映和举报，都没有明显的效果。
2.2.3 程序繁杂，工作繁重。资助政策实施以来，各职业学校都建立了资助工作领导小组，成立“资助办”，抽调专门人员具体负责这项工作。从招生、注册、申请、验证、审批、公示，到办卡、打卡、结算、报表，平时还要进行动态管理维护数据，每月上报月报表，程序繁杂，工作量很大，投入了大量的人力物力。管理部门各自为政，分别向学校发号施令，更使职业学校付出了大量的重复劳动。
截止到目前，《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》是资助工作唯一的政策依据，各级财政、教育、劳动部门并没有制定实施细则，中职学校只能“摸着石头过河”，免不了走弯路，稍有不慎就可能出差错。学校领导及其资助工作人员，很可能受到责任追究，人人自危。资助工作人员纷纷要求调离岗位，不安心工作，就更不可能集中精力钻研业务。
2.2.4 检查繁多，成本畸高。资助工作使用国库资金，政策性很强，受到政府的重视和社会的关注，所以对这项工作的检查也就特别多。一是组织检查的部门多，财政、教育、劳动、审计、纪检、物价等等，纷纷组织检查。而且是年年检查，如有信访举报，还要专项检查，突击检查。二是检查的层次多，部委的、省厅的、市级、县级的，层层检查。三是重复性检查多，各部门之间不协作，不沟通，各行其事，重复检查。各种检查的共同特点就是把矛头指向职业学校，如有问题就向学校追究，对职业学校大张挞伐，把检查作为管理部门推卸和转嫁责任的手段。
重复的检查带来的后果是：一方面职业学校不堪重负，伤痕累累，失去发展的积极性，甚直对国家资助政策产生反感。近两年中职招生回落的事实就是很好的证明。另一方面加大国家的行政成本，频繁检查造成的庞大开支，使学校和地方政府的沉重负担，群众对此頗有怨言。
3 改革建议
中职生国家资助政策是一项利国利民的好政策，但随着形势的发展已经暴露出不适应、不完善的问题，而且在执行层面存在着严重的问题，很容易将“好经”念歪。所以，必须进行改革和完善，才能使这项政策保持旺盛的生命力，发挥出应有的作用。
3.1 建立免学费为基础，奖学金为主，助学金为辅的资助体系。借鉴义务教育阶段“两免一补”的做法，把普惠制发放助学金改为直接免缴学费，把原来用作助学金的财政资金以公用经费的形式拨给学校使用。这样可以大大简化程序，节省大量的人力物力，同时保持了普惠制的特征，让所有上职业学校的学生受益，使老百姓享受改革和发展的成果。在此基础上，根据国家财力划拨一定的资金，设立奖学金，分级分档，指标控制，考核评定，动态管理，以激励学生积极向上，努力成才。同时职业学校要拿出一定的经费，设立助学金，用于对少数特别困难学生的资助。
3.2 理顺管理体制。①政府牵头，建立资助管理机构。避免多头管理，互相制肘，权力滥用，不负责任，监管不力。减少重复管理，为国家节约行政成本。②为职业学校减轻压力和负担，保护职业学校依法办学的积极性，促进职业教育健康发展，实现国家资助政策的最终目的。
3.3 制定实施细则。教育部门要制定与国家资助政策相适应的中职学校管理办法，财政部门要制定与国家资助政策相适应的财务管理办法，便于基层和学校具体操作，避免无所适从，走弯路，出差错。
3.4 建立资助资金保障体制。新的体制必须保障资助资金足额筹措、及时到位。按照“年初预算，列入计划；学期初到位，按月使用；期末决算，多退少补”的模式，解决资金滞后的问题，把资助政策执行好，落实好。
3.5 适时修订，与时俱进。国家资助政策必须适应中等职业教育的改革、创新和发展。要随着职业教育体制机制的不断创新，对资助办法及时进行调整和修正。要让资助政策成为职业教育改革创新动力，而不能成为改革创新的“拌脚石”。
4 结语
中职生国家资助政策改革的方向应当是“一基一主一辅”。“基”就是以全部免缴学费为基础，保持普惠制的特征，让所有上职业学校的学生受益。把原来用作助学金的财政资金以公用经费的形式拨给学校使用，保证职业学校正常办学和发展。“主”就是国家划拨一定的资金，设立奖学金，严格考评，动态管理，以激励学生积极向上，完成学业。“辅”就是学校拿出一定的经费设立助学金，用于对少数特困学生的资助。
为使资助政策充分发挥作用，一方面要从财政体制上保证资金及时到位，另一方面要理顺管理体制，保护职业学校改革和发展的积极性。