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文章编号：1001-2397（2013）03-0065-08
收稿日期：2013-03-20
基金项目：2012年国家社会科学基金重点项目“公共财政监督法律制度研究”（12AFX013）
作者简介：刘剑文（ 1959- ） ，男，湖北武汉人，北京大学法学院教授，博士生导师，北京大学财经法研究中心主任，中国财税法学研究会会长，世界税法协会（ITLA） 主席，法学博士。
摘 要：环顾经济、政治现代化的时代背景，财税法治建设是新时期改革进路中的重要环节，也是开创新局面的有效关口。面对着此群体利益与彼群体利益、稳定性与变革性、代议制民主与行政高效率等多重矛盾，难免使我们对前路进行再度审思。要突破僵局，亟需从摆正财税法的性质定位、调整立法主体的结构、加快立法或修法的进度、理顺立法与改革的关系等角度切入，通过整体、全面的路径构建，强化全国人大的税收同意权和预算审批权，进而达致财税法律体系完善、法治观念融贯、法权配置协调的“良法善治”目标。
关键词：财税法治；公共财产法；税收同意权；预算审批权
中图分类号：DF43 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.03.06
在现代化建设的新时期，经济、政治、社会等多个领域的改革正在中华大地上蓬勃兴起，构成了一幅整体化制度变迁的画卷。其中，财税体制改革作为一种可操作、较为温和的改革进路，更易于得到各方的认可、接受和顺畅推行；又因其向上紧密承接国家治理、向下深刻影响百姓民生，故应成为盘活改革全局的活跃因素及带动社会发展变革的有效突破口和新的起点。
要推动财税体制改革，一个符合当下时代吁求的选择自然便是加强财税法治建设。随着我国经济总量的上升和社会财富的增长，财税立法在社会主义市场经济法律体系中的重要性尤为凸显。日前，全国人大代表赵冬苓提出“全国人大收回税收立法权”的议案在十二届全国人大一次会议期间，来自山东的全国人大代表赵冬苓在多位学者、律师的指导下，提出了全国人大应收回税收立法权、废除1985年对国务院的税收立法授权的建议，并与其他31位代表联署，提交了相关议案。这一议案引起了社会各界的广泛关注，被网民誉为“2013年全国人大的第一议案”和“最有含金量的议案”。 ，引起社会各界的广泛关注。新任国务院总理李克强在答中外记者问时指出，“要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府”此语出自国务院总理李克强2013年3月17日答中外记者提问时的回答。（参见：佚名.李克强总理等会见采访两会的中外记者并回答提问[N].人民日报，2013-03-18（02）.） ，这一理念层面的转型奠定了法治化的改革路径。具体落实到财税领域，我国应当转变治国理政思维，加快财税立法进程，促进财税法律制度的完善，以建立一个结构良好、规范完整、体系严密、与公共财政目标相契合的社会主义市场经济法律体系。
一、财税法治的难点：困境迷思
当前，我国的经济、政治和社会体制改革已进入“深水区”和攻坚阶段，各种难题呈现出盘根错节、彼此牵制之势，形成了多方面相互咬合的症结性困境。在财税立法的进程中，由于历史的和现实的、客观的和人为的诸多原因，存在着一些尚待认清和逐步破解的难点、难题。
其一，如何协调财税法律关系中各主体的利益，使民主框架下产生的财税立法无论是在实体内容方面抑或是在程序制定方面，都能既符合效率要求又彰显公平，无疑需要找到一个中正平和的稳定点。从法理角度说，任何法律都应当是各方意见达成妥协时的产物，这是民主的要义，也是法治的内在要求。不仅如此，由于财税立法事关千家万户的切身利益，紧密牵动着老百姓的经济“神经”，其受到社会各界的高度关注便可想而知；从每一次财税（如个人所得税、房产税、资源税等）制度变迁所带动的热烈讨论和经济连锁影响就足以看出，一部财税法律的诞生必须综合权衡利益攸关者的意见，并予以良好地调和。反观我国目前的财税立法状况，仍然缺乏一种常态化、规范化的民意吸纳机制，这意味着，财税立法的漫长过程中鲜有各种社会群体广泛、深入参与的身影，而这些未能在法律制定时得到充分抒发的民意很可能演变为法律制定后的怀疑、怨言或者反对之声。进一步说，这般固执、疏远民意的财税立法方式不仅失于科学、合理，而且有悖于人民主权、以人为本的宪政理念，使得财税法律难以获得民众的自觉维护和自愿遵从，也使得日益庞大的现代政府距离广大民众越来越远实际上，为了解决现代政府与民众关系的疏远问题，需要对民主结构进行一定的改革，发扬公民权并鼓励公民在各个管理领域的参与。（参见：乔纳森·卡恩.预算民主：美国的国家建设与公民权（1890-1928）[M].叶娟丽，等，译.上海：格致出版社，上海人民出版社，2008：21.） ，埋下了社会矛盾与社会风险的不稳定因素。因此，如何在财税立法的程序上做足文章，为各方利益主体积极地创造和提供一个自由表达、商谈博弈的开阔平台，以逐步形成立法共识，减少行政执法的风险和成本，保证财税法律兼具效率与公平，诚可谓改进立法机制的一大难题。
现 代 法 学 刘剑文：我国财税法治建设的破局之路——困境与路径之审思其二，如何设计和掌控财税立法的进度或规划，使财税法律在确保一定的稳定性和民众预期的同时，适时跟上经济发展、社会变革的大潮，无疑需要科学地选择明智的法律切入时间。当下，我国正处于社会主义市场经济的快速发展阶段，经济、政治、社会等领域的各项改革也在如火如荼地开展，在这一情境下，财税法律作为上层建筑的一部分，理应及时地适应经济基础的每一步转变，并可起到适当的推进作用，而不宜墨守成规、反应迟缓。比如，为了培育发展第三产业、促进产业结构优化升级，我国对增值税进行了扩围。再如，为了调控房地产市场、平抑较快上涨的房价，国务院随即出台了“国五条”所谓“国五条”，是指2013年2月20日国务院常务会议确定的五项加强房地产市场调控的政策措施，包括完善稳定房价工作责任制、坚决抑制投机投资性购房、增加普通商品住房及用地供应等内容。其中，财税政策的调节作用得到运用，在社会上引发较大的反响和持续效应。 ，使二手房交易市场产生了强力震动。尽管这些财税新举措的实际成效有待后续考察，且在程序正义上并非十全十美，但仍应看到，这正是财税法律作为“回应型法”[1]的体现，即努力让财税法律秩序敏锐地呼应变动之中的社会秩序。不过，我们也应该认识到，在改革财政法律和财税政策之外，还须顾及其稳定性和持续性，即通过合适的过渡性规定、补偿措施等安排，实现新旧法律之间的平稳对接和衔合，以此避免制度改革过于剧烈而造成民众预期落空、纳税人利益受损。惟有这样，方可让财税法律的制定或修改过程既能密切跟随甚至在前引导新时期变革的趋向，又能和缓地关照纳税人的心理预想和愿望，妥善地应对社会财富增量与存量之间的联动性，进而达致民众与政府（即改革决策者）的互信互谅、合作共赢。但至于怎样辨识出在法律的变革与稳定、现在与未来间进行切分的那个最优时点，很难得到一个可以预先计算出的通用答案，仍需在具体语境下进行审慎而不失果断的决断。 其三，如何在财税立法中处理好全国人大与国务院的关系，使财税法律良好地结合人大的民主正当性与政府的专业高效性，无疑需要对立法主体的权力结构、力量配置进行更多的考量。在我国的财税法律体系中，行政机关经授权或者转授权制定的行政法规、规章和规范性文件占据了大半壁江山，相比之下，全国人大及其常委会制定的法律为数不多，其条款往往也较为粗疏、笼统，从而形成了我国“财税法律偏少、财税行政法规偏多”的现状。毋庸置疑，财政部、国家税务总局等财税行政主管部门具有丰富的实践经验和充沛的人才资源，其专业性优势自不待言；而且它们能够迅速、快捷地制定或修改财税规范性文件，有利于抓住转瞬即逝的改革机会。但是，如果过度、不当地使用财税授权立法，难免存在着“部门利益法律化”的色彩，长久以往，容易对纳税人权利产生消极影响，也可能会损及财税法律的正当性在较为封闭的传统管理框架下，行政职能的行使面临着“合法性的困境”甚至某种正当性危机。（参见：王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007：11-12.） 、公正性。出于行政立法的这些局限性，我们迫切需要加强和落实全国人大的财税立法权力，运用其蕴含的民主能量来化解社会治理风险，但无可否认，全国人大及其常委会的会期较短、议程较多，在人员储备、专业能力等方面亦需强化。因此，采取什么样的措施来完善全国人大及其常委会的权力行使机制，并对全国人大立法与行政授权立法进行和谐的配置，从而促进优势互补，是深化财税立法所应慎重考虑的命题。
二、财税法治的重点：关键切口
面对庞杂的改革格局，我们应当将财税领域作为可以寻求突破口的“火力集中地带”，旨在取得“牵一发而动全身”的全局性效应，这不仅需要勇气和胆识，更需要深远的智慧和现代化的视角。为了解决上述难点，亟需在总结我国改革开放30多年来财税立法的经验教训的基础上，从以下几个方面着重用力，由此更加有效地驶入财税法治的正轨，防止因主攻点选择不当而致“多走路”或者“走弯路”。
（一）财税立法的性质定位要摆正
在理念方面，要坚守和善用法治思维、法治方式，将其作为处理财税问题的习惯性思路，并使财税立法突破宏观调控法的表象，回归公共财产法和纳税人权利保障法的性质定位。
回顾财税法及财税法学的发展历程，财税法在建立之初的很长一段时间内曾被视作行政法的一部分，继而又被视作经济法的一部分[2]。但随着不断壮大和成熟，人们对其定位发生了潜移默化的转变，财税法得以日渐重塑并开始摆脱对行政法或者经济法的依赖，转而获得特别的法律品质、独立的法律地位、作出独特的法律贡献，成了包容丰富而又自成一家的综合性法律体系。也即，宪政、民主、权力制衡、透明化、公众参与等现代法治理念，均从各个角度被引入了财税立法的架构中，并获得了重新解读、运用和发扬。
从法治视角看，财税制度不仅具有调控经济、组织分配的工具性功能，更是借助财政收入、支出和管理等手段，让私人财产与公共财政的边界得以廓清，推动了财产权利与财政权力的协调和均衡，尤其是可以保障处于弱势地位的私权利免受公权力的随意侵扰。在这个意义上，我们不仅需要认识和发挥财税法的宏观调控效能，还需要透视其精神实质和价值内核，展现其作为公共财产法我们将财税法定性为“公共财产法”，从而与私法领域的“私人财产法”相对应和界分，旨在更好地保护公民在公共领域的财产权利，保障国家公款的筹集、支出和管理能够妥善地进行。 及权利保障法的内在特性，毕竟财税立法已经超越了传统的宏观调控法所能容纳的视野范围，在宪政的延展空间中开辟出一片更为广阔的天地。也正是基于此，我们所强调的法治财税、民主财税才能显示出特殊的意义，公共财政目标便呼之欲出了。
因此，我们亟需适当转变当前对财税制度的宏观调控职能进行过度使用的思路，即远远不应局限于财税立法的行政管理功能，不应仅将其视为政府管理经济的便利工具，而应当把它看作社会财富公正分配的利器、纳税人权利保护体系的一个组成部分。只有先实现了观念上的根本转变，从一个更宏大的目标出发，明确自身的法律性质及其在整个法律体系中的位置，才能树立起妥适的财税立法思维，理顺讨论财税问题的话语逻辑，进而以财税立法为介质，经由纳税人对政府的法治监督，最终传导为权利与权力和睦互动、衡平相处的局面。
（二）财税立法的主体结构要调整
在主体方面，要强化和落实全国人大的财税立法职能，且积极鼓励社会民众的立法参与，从而让“开门立法、科学立法、民主立法”的宗旨转化为切实的实践。
根据我国《宪法》第62条的规定，全国人大行使“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的职权；《立法法》则进一步界分了法律保留与授权立法的范围，该法第8-11条明确表示，对于财政、税收等领域的特定事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，先制定行政法规，待正式制定法律的条件成熟时，再由全国人大及其常委会及时制定法律。其实，立法主体究竟是全国人大及其常委会还是国务院，立法层级究竟是法律还是行政规范，在一定程度上反映了不同的民意代表性和综合高度。以更为透彻的财税法治为目标，我们应当着力通过多种方式来增强全国人大及其常委会的立法权力，将其真正建设成为一个民意代表机关和法律工作机关新任全国人大常委会委员长张德江曾特别提出人大要建成“三个机关”的概念，即各级人大及其常委会要努力建设成为名副其实的地方国家权力机关、全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关、同人民群众保持密切联系的代表机关。（参见：佚名.张德江特稿：不可把权力游离于人民监督制约之外[EB/OL].（2013-03-17）[2013-03-21].http：//news.sohu.com/20130317/n369102416.shtml？pvid=04ad29061032e092.） ；即便是立法授权，也应采用明确、具体、有限制的授权方法，并在时机成熟时跟进制定相应的财税法律。 与此同时，面对日益兴盛的公众参与图景，财税立法的进程中也需主动引入和吸纳各方民意。通过“开门立法”，不仅有助于集思广益、博采众长地搜集各种分散的资源和信息，更好地反映民情、集中民智、汇聚民心，达成效果上的“科学立法”，而且能够升华财税立法内在的正义性和平等性，为其得到民众的信赖、认可与遵从打下必备的基础，从而实现过程上的“民主立法”。
（三）财税立法的双向进度要提速
在内容方面，要针对现行的财税立法状况进行查缺补漏，并加快在财税新领域制定法律的步伐，将“补课”与“上课”以合适的比例相配合。
一方面，现行有效的财税法律体系存在着一系列问题，要加以清理、整治，这即为“补课”。具体地说，包括以下要求：填补法律漏洞甚至立法空白，修改滞后于经济现状的法律，调整下位法里与上位法相矛盾的规定，逐步提高现有财税法律的效力层级，等等。在此过程中，既能对当前的财税立法逐一加以梳理，保证法律规范的内在统一性和体系性，又能将最新的财税思想、制度、技术增补进去，使财税法律更好地服务于当下的社会发展现实。
另一方面，财税领域的一些事项仍处于理论研究或者有待商榷的阶段，但一旦尘埃落定，也应贯彻财税立法理念与方针，这即为“上课”。例如，我国的环境税、遗产税是否开征尚不明朗，若增值税、房产税在扩围完成之时也需重新制定法律，要求我们在准备较为充足的条件下，可以以全国人大或其常委会立法的形式对此予以确定，而不宜再走滥用授权立法的老路。否则，将可能再一次导致财税行政法规名为“暂行”，实却延续过长时间以致于延缓财税法治进程的现象。
（四）财税立法与财税改革的关系要理顺
立法与改革的关系并非矛盾和对立，而是相辅相成、相互促进。在当前的财税改革过程中，诸如“营改增”扩围、房产税扩围等财税制度变革，往往均以行政政策的外形出现，这表明改革者对财税法律的重要性认识不足，亦未习惯于运用法治这种治理方式。在历史上，我国曾长期处于封建社会，后来又经历了较长时间的计划经济时代。行政命令和指令型的管理方式给我国带来了深刻的影响，造就了管理者与被管理者法治观念薄弱的状况，这一历史惯性至今仍未根本消退。实际上，财税立法如果运用得当，并不会产生阻碍、干扰财税改革的影响，相反，创新的财税改革思路与民主的财税立法形式将可能产生“1+1>2”的制度结合效益。
一方面，财税立法能够确定和巩固财税改革的成果，使之更加规范化、稳定化。源自专业性思考和精密计算之下的财税改革创见固然不可或缺，但仅仅如此尚且不够，尤其是在法治国家、法治社会中，需要将法学思维与经济学思维、法学艺术与经济学技术相结合，与公民切身利益密切相关的财税政策经过法律的正当性检验和论证，才能适应于内在及外在的双重要求，这也是大国变革的稳妥、审慎之选。在这个意义上，财税改革为财税立法提供了丰富的素材、资料和经验，财税立法经由对改革历程及成果的回顾性总结，又反过来起到了总结、确立和巩固改革的效果，并使得财税改革更富有稳定性与秩序性，使得改革者与被改革者的心中都能充盈着踏实感。
另一方面，财税立法能够促进和推动财税改革的成效，且在一定程度上发挥引领作用。诚然，法律作为一种表达方式，可以显现改革的内容，但实际上，财税立法远不是单调的复制或者静态的记录。在立法的漫长过程中，不同群体的意见得以畅快抒发、利益得以充分博弈，各方面的民间智慧借助这个机会集中和汇聚在一起，可以有效地弥补学术专家或行政专业人士的知识欠缺，使财税政策不再只是民众眼中故作深沉的术语壁垒和人情味不足的行政命令。生机勃勃、自由跃动的立法讨论氛围有利于激发新颖的观点，给财税改革的进展提供有益的新启发。另外，让财税法律成为“前瞻者”、“引航者”，使其适度领先于财税改革的运行现状，也有利于为改革现实指引前行的方向和目标，给先进的财税观念和技术手段更快地被未来实践所采用带来法律的支持。可以说，财税立法对财税改革的这种正向、积极的助推力量，正是法律的生命力和创造力所在，在当前的改革进程中迫切需要加强。
因此，在深化财税体制改革的进程中，应当不遗余力地加快财税立法，正确理解并处理好改革与立法的关系：在改革的同时，通过立法来引领、推动和保障改革的良性、有序运作。
三、财税法治的路径：整体建构
在集中精力攻坚克难的同时，要想全方位地探索财税法治的路径，还应立足现实、展望未来，进行整体的制度建构，并循序渐进、按部就班地稳步推进。
（一）加强全国人大的税收同意权并规范授权立法
肇始于资产阶级革命时期，代议制机关对征税相关事项的同意权伴随着宪政制度的建立而牢固确立，成为现代民主国家和税收社会的典型特征，也使税收法定主义成为财税领域的基本原则。税收法定主义大致包括税收要件法定原则和税务合法性原则，前者要求有关纳税主体、课税对象、归属关系、课税标准、缴纳程序等税收基本要素应当尽可能在法律中作明确详细的规定；后者则要求税务机关严格依法征税，不允许随意减征、停征、免征或者加征[3]。税收法定主义有利于约束征税机关的公权力、维护纳税人的基本权利，可以说是税法领域的“帝王原则”。
在我国财税法制建设的过程中，由于立法条件不成熟等原因，立法机关时常采取赋予最高行政机关有限立法权的方式进行授权立法。上世纪80年代，在特定的政治、经济状况下，全国人大及其常委会曾两次对国务院进行授权立法，其中，1985年的授权至今仍有效。应予注意的是，全国人大曾于1984年、1985年两次授权国务院在税收、改革开放、经济改革等方面制定行政法规。其中，1984年的授权决定已在2009年6月十一届全国人大常委会第九次会议上被废止，但是，授权范围更为广泛的1985年授权至今仍然有效。 这在客观上推进了我国的财经体制改革，具有一定的必要性。但是，因为对授权立法使用不当，缺乏有效的制约监督机制，过度的授权立法导致行政权力难受制约，带来了诸多弊端。因此，很有必要依照法治精神和《立法法》的规定，对授权立法从实体到程序加以规范，保证人大税收同意权的行使。 规范税收授权立法的建议具体包括：第一，遵循《立法法》的规定，以税收法定主义为核心，由全国人大择机废止1985年给国务院的授权决定，并将条件成熟的各种行政法规制定为法律。第二，如果确需授权立法，应按照一事一权原则重新授权，在实体上明确授权的目的、条件、范围和期限，严禁进行笼统授权或者概括授权。第三，完善授权立法程序，促进立法公开和立法参与，这样可以在程序上保证授权立法的民主性和规范性。第四，加强授权立法监督机制，增强授权主体对授权立法的审查监督，建立健全备案制度、撤销制度等。只有通过规范和限制授权立法，才能避免行政权力的不当扩张和对立法权力的侵蚀。
同时，在财税法律草案的起草过程中，应发挥全国人大有关部门的牵头作用，避免国务院甚至国务院下放给行政部门起草的现象。部门立法的弊端主要体现在：其一，部门立法难免会涉及到本部门的利益和立场，这将造成法律的部门利益化，且法律草案的公正性往往会受到公众的质疑。其二，部门与部门之间缺乏有效的利益协调和统一平台，容易引发部门之间的争执，导致法律难以顺利、高效地通过。因此，应当由全国人大有关部门牵头财税法律草案的起草，这样才能保证立法的独立性和公正性。当然，在全国人大发挥统率、主导作用的前提下，充分吸纳财政部、国家税务总局、海关总署等行政部门的专业人士参加法律起草工作，有助于充分发挥相关行政部门在人才、经验等方面的资源优势；还可以由相关领域的专家学者负责或者参与草案的起草，以提高立法的科学性和专业性。要构建科学、完善的财税法律体系，具体的立法工作仍需脚踏实地、一步一个脚印地进行。
一方面，促进财政法律体系的完善。面对我国在财政收入、财政支出和财政管理等领域中的诸多立法空白，应当在立法条件成熟之时陆续制定相关的法律，并逐步将已有的行政法规上升为财政法律。完善我国的财政法律体系，应当形成一个以财政基本法为统领、以财政实体法和财政程序法为骨干，包括财政收入法、财政支出法、财政管理法、财政监督法等内容，各组成部分层次分明、结构完整、有机联系的统一整体。
另一方面，加快各税种的法律化进程。我国目前仅针对个人所得税、企业所得税、车船税这三个税种制定了专门的法律，而对于其他税种，仍然只是通过行政法规甚至部门规章的形式进行了规定。比如，对于增值税、消费税等重要税种，仅由《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》作出规定。这种法律体系效力层级整体低下的现象，不仅损害了法律的稳定性和权威性，而且违背了税收法定主义的基本理念以及《立法法》的规定。因此，应当全面提升财税法律的效力层级，加快对各个税种的立法，将尚未制定为法律的税种立法尽快全部上升为法律，争取早日实现“一税一法”。与此同时，由于立法的人力、物力、财力有限，从客观上说，要将所有的税种都上升为法律是一项规模庞大的工程，在短期内全部完成是不现实的，所以，我国税种立法的策略应当突出重点、先后次序应有所区分，《增值税法》、《资源税法》、《环境税法》、《房产税法》等税种法因其在全体税收中所占据的较大比重及其在国民经济中所扮演的重要角色，理应成为抓紧、优先立法的对象。
（二）实现全国人大工作重点向预算监督及审批权的适度转移
公共预算是现代财政运作的基本框架，是财政活动的核心，既根本性地关系到“国计”，又深刻地影响着“民生”。正是在这个意义上，预算紧密维系着百姓的生老病死、衣食住行，与每个人的利益都息息相关；同时，它关涉干部清正、政府清廉、政治清明，是反腐倡廉的重要抓手。中国共产党的十八大报告提出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告——《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，2012年11月8日。 这正体现并指明了今后人大工作的着力点和总方向。在社会主义法律体系已经建成的背景下，全国人大不仅应当加快制定和完善法律，还应当充分行使《宪法》赋予的监督权，尤以预算审批权为重。
立法权和监督权是《宪法》赋予全国人大的双重职能，只有将这两项职能相互衔接、良好配合，才能完整地履行全国人大的固有职权，也才能让全体人民满意、放心。“徒法不足以自行”，所以，全国人大在推动完善我国法律体系的同时，还应当通过对“一府两院”的全面监督，尤其是对财政收支进行预算监督，让“条文中的法律”真正变成影响国家治理的“行动中的法律”。
从我国的实际情况来看，以2011年1月中国特色社会主义法律体系形成的时间为界线，在此之前，全国人大的工作以立法为主、监督（包括预算监督）为辅。笔者认为，新阶段在大规模立法任务初步完成的时代背景下，法治国家之建设非但不应“裹足不前”，反而更应该“两翼齐飞”。一翼乃是在法治实践中“用法”、“释法”以及（必要时的）“修法”，另一翼则为强化各级人大及其常委会在预算权配置中的核心地位，通过强有力的预算审批，有效地监督、制约政府的权力运作。中国特色社会主义法律体系已经形成，标志着我国大规模的立法任务基本完成。因此，全国人大应积极配合党在新阶段的工作重点，不仅应当继续跟进和完善相关的法律，及时进行法律的制定或者修改；更重要的是要转变工作的重点，强化监督职能，尤其是加强对政府预算、决算的审批，并使之常态化、机制化。
国外议会的经验告诉我们，议会立法任务完成后的主要工作就是加强对政府预决算的审批。长期以来，我国的预算权配置不够科学、合理，也即预算决策权、执行权和监督权在各权力主体间的横向配置失之均衡。具体来说，由于行政机关在预算活动中的权力仍旧过大，许多本应属于立法机关的权力被虚置和架空，又因为全国人大及其常委会缺乏对预算的否定权、修正权和调整权，预算审批权的行使很容易流于形式、疏于实质约束。因此，在我国新阶段，一个迫切的任务是加强并落实立法机关的预算权，合理分配、平衡处理立法机关与行政机关之间的预算权力关系。全国人大亟需转变观念，要充分认识到，越是加强对政府工作的监督和规范政府权力的行使，越是在激励和帮助政府依法行政，并有利于巩固执政党的执政根基。只有这样，才能富有成效地保证各国家机关各司其职、各尽其能、相互制衡，保证国家的健康发展和良性运转；也惟有如此，才能切实发挥《宪法》对人大的赋权，才能不辜负全国人民对人大的殷切期望。曾有专家认为，如果给全国人大常委会预算工委增加200个编制，每年就能至少节省500亿的开支，这是值得的。因此，全国人大及其常委会应当通过加大和充实预算审批的人员编制、提高工作队伍的专业素质和技能等措施，提升自身的预算监督及审批能力。 此前，全国人大常委会已进入《预算法》修改的二审阶段，并于2012年7月将《预算法修正案（草案）》二次审议稿置于官方网站上向全社会公开，在近一个月内就征得30余万条修改意见。考虑到汇总、梳理各方意见需要较长时间，全国人大与有关部门仍要再度协调，所以，《预算法》修改的重任落在了新一届全国人大的肩上。笔者在此呼吁，在修订《预算法》时，应将全国人大预算审批权的强化和落实作为重中之重。
从更为深远的治国视角观之，在我国当前加速推进政治、经济和社会体制改革的背景下，可以尝试将财税法治作为构建法治社会的“排头兵”。应当转变国家治理理念，树立法治视野下“理财”即为“治国”的新理念。通过“理财治国”“理财治国”强调通过“理财”更好地实现“治国”的目标，意即民主理财、科学理财、法治理财。这种治国理念的提出体现了国家治理模式的创新，为化解我国新时期的社会矛盾和社会问题提供了具有启示性的思路。 理念的宣扬和落实，对政府财政权和经济活动进行有效约束，促进政府依法理财、民主理财、绩效理财，从而为我国探索国家治理方式转型的进程疏通瓶颈，这可谓是一种全新的思路和视野。
要想通过“理财”达致“治国”的目标，就要从“财税法制”阶段逐步发展到“财税法治”阶段。可以说，法制主要指向的是具体的法律制度，属于制度的范畴；法治则主张执政者应当严格守法，强调良法之治，是一种治国的理念、原则和方法。具体到财经领域，我们在加强财经立法、完善财经法律体系的同时，更应当重视全国人大充分行使《宪法》赋予的监督权，加强对包括财政行为在内的政府权力行使行为的监督，保证各级政府严格地在法律框架内活动，这样才能从法制上升到法治的高度，为依法行政和依法治国提供保障，进而真正实现理财和治国的规范化。总之，只有全国人大实现工作重点的适度转移，治国理念和治国方式实现向“理财治国”和公共预算国家转型，执政党的执政方式实现向民主化、法治化迈进，才能建设一个愈加强大和美丽的现代中国。
四、结语
财税法治的实现是一项系统工程，纵然只是制定或者修改一部财税法律，欲使之契合于民主理念、顺应于发展现实，也非简单草率之举。在未来的财税立法征途中，尚存在着诸多难点和重点问题，可谓任重而道远，尽管如此，作为时代改革推进者的我们不能欺软怕硬、避重就轻，而应攻坚克难、为改革进程注入联动性的正能量。要从“法制”走向“法治”，进而达致“良法善治”和治国理政模式的转型，这样的雄伟城堡远非短时间内就能建成，仍然有待于在财税法治的观念、制度、规则、方式等方面作出相应的改进，拿出充分的诚意和决心，从而向日渐法治化的未来迈出有力的脚步。ML
参考文献：
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[2]刘剑文.重塑半壁财产法：财税法的新思维[M].北京：法律出版社，2009：50.
[3]刘剑文，熊伟.税法基础理论[M].北京：北京大学出版社，2004：105.
On the Ways to Crack China’s Fiscal and Tax Law Plight：
Focusing on the Problems and Breakthroughs
LIU Jianwen
（Law School of Peking University， Beijing 1000871， China）
Abstract：In the era of economic and political modernization， the construction of fiscal and tax system under the rule of law plays an important part in the progress of reform， and is also an effective method in creating a new situation. We face the conflicts between one interest and another. Similar conflicts exist between stability and transformation， and between representative democracy and administrative efficiency. Therefore， the prospects need to be studied. In order to make a breakthrough， we ought to set fiscal and tax law in the right position， adjust the structure of legislative bodies， accelerate the making and amending of laws， and straighten out the relationship between legislation and reform. During the integral construction， the power of revenue raising and budget approval of the National People’s Congress should be particularly strengthened. Therefore， we can create a better fiscal and tax legal system， uphold the idea of the rule of law， make power allocation more harmoniously， and ultimately achieve the goal of good governance under the rule of law.
Key Words： fiscal and tax system under the rule of law； public property law； the revenue raising power； the budget approval power
本文责任编辑：邵 海
收稿日期：2013-03-20
基金项目：2012年国家社会科学基金重点项目“公共财政监督法律制度研究”（12AFX013）
作者简介：刘剑文（ 1959- ） ，男，湖北武汉人，北京大学法学院教授，博士生导师，北京大学财经法研究中心主任，中国财税法学研究会会长，世界税法协会（ITLA） 主席，法学博士。
摘 要：环顾经济、政治现代化的时代背景，财税法治建设是新时期改革进路中的重要环节，也是开创新局面的有效关口。面对着此群体利益与彼群体利益、稳定性与变革性、代议制民主与行政高效率等多重矛盾，难免使我们对前路进行再度审思。要突破僵局，亟需从摆正财税法的性质定位、调整立法主体的结构、加快立法或修法的进度、理顺立法与改革的关系等角度切入，通过整体、全面的路径构建，强化全国人大的税收同意权和预算审批权，进而达致财税法律体系完善、法治观念融贯、法权配置协调的“良法善治”目标。
关键词：财税法治；公共财产法；税收同意权；预算审批权
中图分类号：DF43 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.03.06
在现代化建设的新时期，经济、政治、社会等多个领域的改革正在中华大地上蓬勃兴起，构成了一幅整体化制度变迁的画卷。其中，财税体制改革作为一种可操作、较为温和的改革进路，更易于得到各方的认可、接受和顺畅推行；又因其向上紧密承接国家治理、向下深刻影响百姓民生，故应成为盘活改革全局的活跃因素及带动社会发展变革的有效突破口和新的起点。
要推动财税体制改革，一个符合当下时代吁求的选择自然便是加强财税法治建设。随着我国经济总量的上升和社会财富的增长，财税立法在社会主义市场经济法律体系中的重要性尤为凸显。日前，全国人大代表赵冬苓提出“全国人大收回税收立法权”的议案在十二届全国人大一次会议期间，来自山东的全国人大代表赵冬苓在多位学者、律师的指导下，提出了全国人大应收回税收立法权、废除1985年对国务院的税收立法授权的建议，并与其他31位代表联署，提交了相关议案。这一议案引起了社会各界的广泛关注，被网民誉为“2013年全国人大的第一议案”和“最有含金量的议案”。 ，引起社会各界的广泛关注。新任国务院总理李克强在答中外记者问时指出，“要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府”此语出自国务院总理李克强2013年3月17日答中外记者提问时的回答。（参见：佚名.李克强总理等会见采访两会的中外记者并回答提问[N].人民日报，2013-03-18（02）.） ，这一理念层面的转型奠定了法治化的改革路径。具体落实到财税领域，我国应当转变治国理政思维，加快财税立法进程，促进财税法律制度的完善，以建立一个结构良好、规范完整、体系严密、与公共财政目标相契合的社会主义市场经济法律体系。
一、财税法治的难点：困境迷思
当前，我国的经济、政治和社会体制改革已进入“深水区”和攻坚阶段，各种难题呈现出盘根错节、彼此牵制之势，形成了多方面相互咬合的症结性困境。在财税立法的进程中，由于历史的和现实的、客观的和人为的诸多原因，存在着一些尚待认清和逐步破解的难点、难题。
其一，如何协调财税法律关系中各主体的利益，使民主框架下产生的财税立法无论是在实体内容方面抑或是在程序制定方面，都能既符合效率要求又彰显公平，无疑需要找到一个中正平和的稳定点。从法理角度说，任何法律都应当是各方意见达成妥协时的产物，这是民主的要义，也是法治的内在要求。不仅如此，由于财税立法事关千家万户的切身利益，紧密牵动着老百姓的经济“神经”，其受到社会各界的高度关注便可想而知；从每一次财税（如个人所得税、房产税、资源税等）制度变迁所带动的热烈讨论和经济连锁影响就足以看出，一部财税法律的诞生必须综合权衡利益攸关者的意见，并予以良好地调和。反观我国目前的财税立法状况，仍然缺乏一种常态化、规范化的民意吸纳机制，这意味着，财税立法的漫长过程中鲜有各种社会群体广泛、深入参与的身影，而这些未能在法律制定时得到充分抒发的民意很可能演变为法律制定后的怀疑、怨言或者反对之声。进一步说，这般固执、疏远民意的财税立法方式不仅失于科学、合理，而且有悖于人民主权、以人为本的宪政理念，使得财税法律难以获得民众的自觉维护和自愿遵从，也使得日益庞大的现代政府距离广大民众越来越远实际上，为了解决现代政府与民众关系的疏远问题，需要对民主结构进行一定的改革，发扬公民权并鼓励公民在各个管理领域的参与。（参见：乔纳森·卡恩.预算民主：美国的国家建设与公民权（1890-1928）[M].叶娟丽，等，译.上海：格致出版社，上海人民出版社，2008：21.） ，埋下了社会矛盾与社会风险的不稳定因素。因此，如何在财税立法的程序上做足文章，为各方利益主体积极地创造和提供一个自由表达、商谈博弈的开阔平台，以逐步形成立法共识，减少行政执法的风险和成本，保证财税法律兼具效率与公平，诚可谓改进立法机制的一大难题。
现 代 法 学 刘剑文：我国财税法治建设的破局之路——困境与路径之审思其二，如何设计和掌控财税立法的进度或规划，使财税法律在确保一定的稳定性和民众预期的同时，适时跟上经济发展、社会变革的大潮，无疑需要科学地选择明智的法律切入时间。当下，我国正处于社会主义市场经济的快速发展阶段，经济、政治、社会等领域的各项改革也在如火如荼地开展，在这一情境下，财税法律作为上层建筑的一部分，理应及时地适应经济基础的每一步转变，并可起到适当的推进作用，而不宜墨守成规、反应迟缓。比如，为了培育发展第三产业、促进产业结构优化升级，我国对增值税进行了扩围。再如，为了调控房地产市场、平抑较快上涨的房价，国务院随即出台了“国五条”所谓“国五条”，是指2013年2月20日国务院常务会议确定的五项加强房地产市场调控的政策措施，包括完善稳定房价工作责任制、坚决抑制投机投资性购房、增加普通商品住房及用地供应等内容。其中，财税政策的调节作用得到运用，在社会上引发较大的反响和持续效应。 ，使二手房交易市场产生了强力震动。尽管这些财税新举措的实际成效有待后续考察，且在程序正义上并非十全十美，但仍应看到，这正是财税法律作为“回应型法”[1]的体现，即努力让财税法律秩序敏锐地呼应变动之中的社会秩序。不过，我们也应该认识到，在改革财政法律和财税政策之外，还须顾及其稳定性和持续性，即通过合适的过渡性规定、补偿措施等安排，实现新旧法律之间的平稳对接和衔合，以此避免制度改革过于剧烈而造成民众预期落空、纳税人利益受损。惟有这样，方可让财税法律的制定或修改过程既能密切跟随甚至在前引导新时期变革的趋向，又能和缓地关照纳税人的心理预想和愿望，妥善地应对社会财富增量与存量之间的联动性，进而达致民众与政府（即改革决策者）的互信互谅、合作共赢。但至于怎样辨识出在法律的变革与稳定、现在与未来间进行切分的那个最优时点，很难得到一个可以预先计算出的通用答案，仍需在具体语境下进行审慎而不失果断的决断。 其三，如何在财税立法中处理好全国人大与国务院的关系，使财税法律良好地结合人大的民主正当性与政府的专业高效性，无疑需要对立法主体的权力结构、力量配置进行更多的考量。在我国的财税法律体系中，行政机关经授权或者转授权制定的行政法规、规章和规范性文件占据了大半壁江山，相比之下，全国人大及其常委会制定的法律为数不多，其条款往往也较为粗疏、笼统，从而形成了我国“财税法律偏少、财税行政法规偏多”的现状。毋庸置疑，财政部、国家税务总局等财税行政主管部门具有丰富的实践经验和充沛的人才资源，其专业性优势自不待言；而且它们能够迅速、快捷地制定或修改财税规范性文件，有利于抓住转瞬即逝的改革机会。但是，如果过度、不当地使用财税授权立法，难免存在着“部门利益法律化”的色彩，长久以往，容易对纳税人权利产生消极影响，也可能会损及财税法律的正当性在较为封闭的传统管理框架下，行政职能的行使面临着“合法性的困境”甚至某种正当性危机。（参见：王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007：11-12.） 、公正性。出于行政立法的这些局限性，我们迫切需要加强和落实全国人大的财税立法权力，运用其蕴含的民主能量来化解社会治理风险，但无可否认，全国人大及其常委会的会期较短、议程较多，在人员储备、专业能力等方面亦需强化。因此，采取什么样的措施来完善全国人大及其常委会的权力行使机制，并对全国人大立法与行政授权立法进行和谐的配置，从而促进优势互补，是深化财税立法所应慎重考虑的命题。
二、财税法治的重点：关键切口
面对庞杂的改革格局，我们应当将财税领域作为可以寻求突破口的“火力集中地带”，旨在取得“牵一发而动全身”的全局性效应，这不仅需要勇气和胆识，更需要深远的智慧和现代化的视角。为了解决上述难点，亟需在总结我国改革开放30多年来财税立法的经验教训的基础上，从以下几个方面着重用力，由此更加有效地驶入财税法治的正轨，防止因主攻点选择不当而致“多走路”或者“走弯路”。
（一）财税立法的性质定位要摆正
在理念方面，要坚守和善用法治思维、法治方式，将其作为处理财税问题的习惯性思路，并使财税立法突破宏观调控法的表象，回归公共财产法和纳税人权利保障法的性质定位。
回顾财税法及财税法学的发展历程，财税法在建立之初的很长一段时间内曾被视作行政法的一部分，继而又被视作经济法的一部分[2]。但随着不断壮大和成熟，人们对其定位发生了潜移默化的转变，财税法得以日渐重塑并开始摆脱对行政法或者经济法的依赖，转而获得特别的法律品质、独立的法律地位、作出独特的法律贡献，成了包容丰富而又自成一家的综合性法律体系。也即，宪政、民主、权力制衡、透明化、公众参与等现代法治理念，均从各个角度被引入了财税立法的架构中，并获得了重新解读、运用和发扬。
从法治视角看，财税制度不仅具有调控经济、组织分配的工具性功能，更是借助财政收入、支出和管理等手段，让私人财产与公共财政的边界得以廓清，推动了财产权利与财政权力的协调和均衡，尤其是可以保障处于弱势地位的私权利免受公权力的随意侵扰。在这个意义上，我们不仅需要认识和发挥财税法的宏观调控效能，还需要透视其精神实质和价值内核，展现其作为公共财产法我们将财税法定性为“公共财产法”，从而与私法领域的“私人财产法”相对应和界分，旨在更好地保护公民在公共领域的财产权利，保障国家公款的筹集、支出和管理能够妥善地进行。 及权利保障法的内在特性，毕竟财税立法已经超越了传统的宏观调控法所能容纳的视野范围，在宪政的延展空间中开辟出一片更为广阔的天地。也正是基于此，我们所强调的法治财税、民主财税才能显示出特殊的意义，公共财政目标便呼之欲出了。
因此，我们亟需适当转变当前对财税制度的宏观调控职能进行过度使用的思路，即远远不应局限于财税立法的行政管理功能，不应仅将其视为政府管理经济的便利工具，而应当把它看作社会财富公正分配的利器、纳税人权利保护体系的一个组成部分。只有先实现了观念上的根本转变，从一个更宏大的目标出发，明确自身的法律性质及其在整个法律体系中的位置，才能树立起妥适的财税立法思维，理顺讨论财税问题的话语逻辑，进而以财税立法为介质，经由纳税人对政府的法治监督，最终传导为权利与权力和睦互动、衡平相处的局面。
（二）财税立法的主体结构要调整
在主体方面，要强化和落实全国人大的财税立法职能，且积极鼓励社会民众的立法参与，从而让“开门立法、科学立法、民主立法”的宗旨转化为切实的实践。
根据我国《宪法》第62条的规定，全国人大行使“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的职权；《立法法》则进一步界分了法律保留与授权立法的范围，该法第8-11条明确表示，对于财政、税收等领域的特定事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，先制定行政法规，待正式制定法律的条件成熟时，再由全国人大及其常委会及时制定法律。其实，立法主体究竟是全国人大及其常委会还是国务院，立法层级究竟是法律还是行政规范，在一定程度上反映了不同的民意代表性和综合高度。以更为透彻的财税法治为目标，我们应当着力通过多种方式来增强全国人大及其常委会的立法权力，将其真正建设成为一个民意代表机关和法律工作机关新任全国人大常委会委员长张德江曾特别提出人大要建成“三个机关”的概念，即各级人大及其常委会要努力建设成为名副其实的地方国家权力机关、全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关、同人民群众保持密切联系的代表机关。（参见：佚名.张德江特稿：不可把权力游离于人民监督制约之外[EB/OL].（2013-03-17）[2013-03-21].http：//news.sohu.com/20130317/n369102416.shtml？pvid=04ad29061032e092.） ；即便是立法授权，也应采用明确、具体、有限制的授权方法，并在时机成熟时跟进制定相应的财税法律。 与此同时，面对日益兴盛的公众参与图景，财税立法的进程中也需主动引入和吸纳各方民意。通过“开门立法”，不仅有助于集思广益、博采众长地搜集各种分散的资源和信息，更好地反映民情、集中民智、汇聚民心，达成效果上的“科学立法”，而且能够升华财税立法内在的正义性和平等性，为其得到民众的信赖、认可与遵从打下必备的基础，从而实现过程上的“民主立法”。
（三）财税立法的双向进度要提速
在内容方面，要针对现行的财税立法状况进行查缺补漏，并加快在财税新领域制定法律的步伐，将“补课”与“上课”以合适的比例相配合。
一方面，现行有效的财税法律体系存在着一系列问题，要加以清理、整治，这即为“补课”。具体地说，包括以下要求：填补法律漏洞甚至立法空白，修改滞后于经济现状的法律，调整下位法里与上位法相矛盾的规定，逐步提高现有财税法律的效力层级，等等。在此过程中，既能对当前的财税立法逐一加以梳理，保证法律规范的内在统一性和体系性，又能将最新的财税思想、制度、技术增补进去，使财税法律更好地服务于当下的社会发展现实。
另一方面，财税领域的一些事项仍处于理论研究或者有待商榷的阶段，但一旦尘埃落定，也应贯彻财税立法理念与方针，这即为“上课”。例如，我国的环境税、遗产税是否开征尚不明朗，若增值税、房产税在扩围完成之时也需重新制定法律，要求我们在准备较为充足的条件下，可以以全国人大或其常委会立法的形式对此予以确定，而不宜再走滥用授权立法的老路。否则，将可能再一次导致财税行政法规名为“暂行”，实却延续过长时间以致于延缓财税法治进程的现象。
（四）财税立法与财税改革的关系要理顺
立法与改革的关系并非矛盾和对立，而是相辅相成、相互促进。在当前的财税改革过程中，诸如“营改增”扩围、房产税扩围等财税制度变革，往往均以行政政策的外形出现，这表明改革者对财税法律的重要性认识不足，亦未习惯于运用法治这种治理方式。在历史上，我国曾长期处于封建社会，后来又经历了较长时间的计划经济时代。行政命令和指令型的管理方式给我国带来了深刻的影响，造就了管理者与被管理者法治观念薄弱的状况，这一历史惯性至今仍未根本消退。实际上，财税立法如果运用得当，并不会产生阻碍、干扰财税改革的影响，相反，创新的财税改革思路与民主的财税立法形式将可能产生“1+1>2”的制度结合效益。
一方面，财税立法能够确定和巩固财税改革的成果，使之更加规范化、稳定化。源自专业性思考和精密计算之下的财税改革创见固然不可或缺，但仅仅如此尚且不够，尤其是在法治国家、法治社会中，需要将法学思维与经济学思维、法学艺术与经济学技术相结合，与公民切身利益密切相关的财税政策经过法律的正当性检验和论证，才能适应于内在及外在的双重要求，这也是大国变革的稳妥、审慎之选。在这个意义上，财税改革为财税立法提供了丰富的素材、资料和经验，财税立法经由对改革历程及成果的回顾性总结，又反过来起到了总结、确立和巩固改革的效果，并使得财税改革更富有稳定性与秩序性，使得改革者与被改革者的心中都能充盈着踏实感。
另一方面，财税立法能够促进和推动财税改革的成效，且在一定程度上发挥引领作用。诚然，法律作为一种表达方式，可以显现改革的内容，但实际上，财税立法远不是单调的复制或者静态的记录。在立法的漫长过程中，不同群体的意见得以畅快抒发、利益得以充分博弈，各方面的民间智慧借助这个机会集中和汇聚在一起，可以有效地弥补学术专家或行政专业人士的知识欠缺，使财税政策不再只是民众眼中故作深沉的术语壁垒和人情味不足的行政命令。生机勃勃、自由跃动的立法讨论氛围有利于激发新颖的观点，给财税改革的进展提供有益的新启发。另外，让财税法律成为“前瞻者”、“引航者”，使其适度领先于财税改革的运行现状，也有利于为改革现实指引前行的方向和目标，给先进的财税观念和技术手段更快地被未来实践所采用带来法律的支持。可以说，财税立法对财税改革的这种正向、积极的助推力量，正是法律的生命力和创造力所在，在当前的改革进程中迫切需要加强。
因此，在深化财税体制改革的进程中，应当不遗余力地加快财税立法，正确理解并处理好改革与立法的关系：在改革的同时，通过立法来引领、推动和保障改革的良性、有序运作。
三、财税法治的路径：整体建构
在集中精力攻坚克难的同时，要想全方位地探索财税法治的路径，还应立足现实、展望未来，进行整体的制度建构，并循序渐进、按部就班地稳步推进。
（一）加强全国人大的税收同意权并规范授权立法
肇始于资产阶级革命时期，代议制机关对征税相关事项的同意权伴随着宪政制度的建立而牢固确立，成为现代民主国家和税收社会的典型特征，也使税收法定主义成为财税领域的基本原则。税收法定主义大致包括税收要件法定原则和税务合法性原则，前者要求有关纳税主体、课税对象、归属关系、课税标准、缴纳程序等税收基本要素应当尽可能在法律中作明确详细的规定；后者则要求税务机关严格依法征税，不允许随意减征、停征、免征或者加征[3]。税收法定主义有利于约束征税机关的公权力、维护纳税人的基本权利，可以说是税法领域的“帝王原则”。
在我国财税法制建设的过程中，由于立法条件不成熟等原因，立法机关时常采取赋予最高行政机关有限立法权的方式进行授权立法。上世纪80年代，在特定的政治、经济状况下，全国人大及其常委会曾两次对国务院进行授权立法，其中，1985年的授权至今仍有效。应予注意的是，全国人大曾于1984年、1985年两次授权国务院在税收、改革开放、经济改革等方面制定行政法规。其中，1984年的授权决定已在2009年6月十一届全国人大常委会第九次会议上被废止，但是，授权范围更为广泛的1985年授权至今仍然有效。 这在客观上推进了我国的财经体制改革，具有一定的必要性。但是，因为对授权立法使用不当，缺乏有效的制约监督机制，过度的授权立法导致行政权力难受制约，带来了诸多弊端。因此，很有必要依照法治精神和《立法法》的规定，对授权立法从实体到程序加以规范，保证人大税收同意权的行使。 规范税收授权立法的建议具体包括：第一，遵循《立法法》的规定，以税收法定主义为核心，由全国人大择机废止1985年给国务院的授权决定，并将条件成熟的各种行政法规制定为法律。第二，如果确需授权立法，应按照一事一权原则重新授权，在实体上明确授权的目的、条件、范围和期限，严禁进行笼统授权或者概括授权。第三，完善授权立法程序，促进立法公开和立法参与，这样可以在程序上保证授权立法的民主性和规范性。第四，加强授权立法监督机制，增强授权主体对授权立法的审查监督，建立健全备案制度、撤销制度等。只有通过规范和限制授权立法，才能避免行政权力的不当扩张和对立法权力的侵蚀。
同时，在财税法律草案的起草过程中，应发挥全国人大有关部门的牵头作用，避免国务院甚至国务院下放给行政部门起草的现象。部门立法的弊端主要体现在：其一，部门立法难免会涉及到本部门的利益和立场，这将造成法律的部门利益化，且法律草案的公正性往往会受到公众的质疑。其二，部门与部门之间缺乏有效的利益协调和统一平台，容易引发部门之间的争执，导致法律难以顺利、高效地通过。因此，应当由全国人大有关部门牵头财税法律草案的起草，这样才能保证立法的独立性和公正性。当然，在全国人大发挥统率、主导作用的前提下，充分吸纳财政部、国家税务总局、海关总署等行政部门的专业人士参加法律起草工作，有助于充分发挥相关行政部门在人才、经验等方面的资源优势；还可以由相关领域的专家学者负责或者参与草案的起草，以提高立法的科学性和专业性。要构建科学、完善的财税法律体系，具体的立法工作仍需脚踏实地、一步一个脚印地进行。
一方面，促进财政法律体系的完善。面对我国在财政收入、财政支出和财政管理等领域中的诸多立法空白，应当在立法条件成熟之时陆续制定相关的法律，并逐步将已有的行政法规上升为财政法律。完善我国的财政法律体系，应当形成一个以财政基本法为统领、以财政实体法和财政程序法为骨干，包括财政收入法、财政支出法、财政管理法、财政监督法等内容，各组成部分层次分明、结构完整、有机联系的统一整体。
另一方面，加快各税种的法律化进程。我国目前仅针对个人所得税、企业所得税、车船税这三个税种制定了专门的法律，而对于其他税种，仍然只是通过行政法规甚至部门规章的形式进行了规定。比如，对于增值税、消费税等重要税种，仅由《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》作出规定。这种法律体系效力层级整体低下的现象，不仅损害了法律的稳定性和权威性，而且违背了税收法定主义的基本理念以及《立法法》的规定。因此，应当全面提升财税法律的效力层级，加快对各个税种的立法，将尚未制定为法律的税种立法尽快全部上升为法律，争取早日实现“一税一法”。与此同时，由于立法的人力、物力、财力有限，从客观上说，要将所有的税种都上升为法律是一项规模庞大的工程，在短期内全部完成是不现实的，所以，我国税种立法的策略应当突出重点、先后次序应有所区分，《增值税法》、《资源税法》、《环境税法》、《房产税法》等税种法因其在全体税收中所占据的较大比重及其在国民经济中所扮演的重要角色，理应成为抓紧、优先立法的对象。
（二）实现全国人大工作重点向预算监督及审批权的适度转移
公共预算是现代财政运作的基本框架，是财政活动的核心，既根本性地关系到“国计”，又深刻地影响着“民生”。正是在这个意义上，预算紧密维系着百姓的生老病死、衣食住行，与每个人的利益都息息相关；同时，它关涉干部清正、政府清廉、政治清明，是反腐倡廉的重要抓手。中国共产党的十八大报告提出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告——《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，2012年11月8日。 这正体现并指明了今后人大工作的着力点和总方向。在社会主义法律体系已经建成的背景下，全国人大不仅应当加快制定和完善法律，还应当充分行使《宪法》赋予的监督权，尤以预算审批权为重。
立法权和监督权是《宪法》赋予全国人大的双重职能，只有将这两项职能相互衔接、良好配合，才能完整地履行全国人大的固有职权，也才能让全体人民满意、放心。“徒法不足以自行”，所以，全国人大在推动完善我国法律体系的同时，还应当通过对“一府两院”的全面监督，尤其是对财政收支进行预算监督，让“条文中的法律”真正变成影响国家治理的“行动中的法律”。
从我国的实际情况来看，以2011年1月中国特色社会主义法律体系形成的时间为界线，在此之前，全国人大的工作以立法为主、监督（包括预算监督）为辅。笔者认为，新阶段在大规模立法任务初步完成的时代背景下，法治国家之建设非但不应“裹足不前”，反而更应该“两翼齐飞”。一翼乃是在法治实践中“用法”、“释法”以及（必要时的）“修法”，另一翼则为强化各级人大及其常委会在预算权配置中的核心地位，通过强有力的预算审批，有效地监督、制约政府的权力运作。中国特色社会主义法律体系已经形成，标志着我国大规模的立法任务基本完成。因此，全国人大应积极配合党在新阶段的工作重点，不仅应当继续跟进和完善相关的法律，及时进行法律的制定或者修改；更重要的是要转变工作的重点，强化监督职能，尤其是加强对政府预算、决算的审批，并使之常态化、机制化。
国外议会的经验告诉我们，议会立法任务完成后的主要工作就是加强对政府预决算的审批。长期以来，我国的预算权配置不够科学、合理，也即预算决策权、执行权和监督权在各权力主体间的横向配置失之均衡。具体来说，由于行政机关在预算活动中的权力仍旧过大，许多本应属于立法机关的权力被虚置和架空，又因为全国人大及其常委会缺乏对预算的否定权、修正权和调整权，预算审批权的行使很容易流于形式、疏于实质约束。因此，在我国新阶段，一个迫切的任务是加强并落实立法机关的预算权，合理分配、平衡处理立法机关与行政机关之间的预算权力关系。全国人大亟需转变观念，要充分认识到，越是加强对政府工作的监督和规范政府权力的行使，越是在激励和帮助政府依法行政，并有利于巩固执政党的执政根基。只有这样，才能富有成效地保证各国家机关各司其职、各尽其能、相互制衡，保证国家的健康发展和良性运转；也惟有如此，才能切实发挥《宪法》对人大的赋权，才能不辜负全国人民对人大的殷切期望。曾有专家认为，如果给全国人大常委会预算工委增加200个编制，每年就能至少节省500亿的开支，这是值得的。因此，全国人大及其常委会应当通过加大和充实预算审批的人员编制、提高工作队伍的专业素质和技能等措施，提升自身的预算监督及审批能力。 此前，全国人大常委会已进入《预算法》修改的二审阶段，并于2012年7月将《预算法修正案（草案）》二次审议稿置于官方网站上向全社会公开，在近一个月内就征得30余万条修改意见。考虑到汇总、梳理各方意见需要较长时间，全国人大与有关部门仍要再度协调，所以，《预算法》修改的重任落在了新一届全国人大的肩上。笔者在此呼吁，在修订《预算法》时，应将全国人大预算审批权的强化和落实作为重中之重。
从更为深远的治国视角观之，在我国当前加速推进政治、经济和社会体制改革的背景下，可以尝试将财税法治作为构建法治社会的“排头兵”。应当转变国家治理理念，树立法治视野下“理财”即为“治国”的新理念。通过“理财治国”“理财治国”强调通过“理财”更好地实现“治国”的目标，意即民主理财、科学理财、法治理财。这种治国理念的提出体现了国家治理模式的创新，为化解我国新时期的社会矛盾和社会问题提供了具有启示性的思路。 理念的宣扬和落实，对政府财政权和经济活动进行有效约束，促进政府依法理财、民主理财、绩效理财，从而为我国探索国家治理方式转型的进程疏通瓶颈，这可谓是一种全新的思路和视野。
要想通过“理财”达致“治国”的目标，就要从“财税法制”阶段逐步发展到“财税法治”阶段。可以说，法制主要指向的是具体的法律制度，属于制度的范畴；法治则主张执政者应当严格守法，强调良法之治，是一种治国的理念、原则和方法。具体到财经领域，我们在加强财经立法、完善财经法律体系的同时，更应当重视全国人大充分行使《宪法》赋予的监督权，加强对包括财政行为在内的政府权力行使行为的监督，保证各级政府严格地在法律框架内活动，这样才能从法制上升到法治的高度，为依法行政和依法治国提供保障，进而真正实现理财和治国的规范化。总之，只有全国人大实现工作重点的适度转移，治国理念和治国方式实现向“理财治国”和公共预算国家转型，执政党的执政方式实现向民主化、法治化迈进，才能建设一个愈加强大和美丽的现代中国。
四、结语
财税法治的实现是一项系统工程，纵然只是制定或者修改一部财税法律，欲使之契合于民主理念、顺应于发展现实，也非简单草率之举。在未来的财税立法征途中，尚存在着诸多难点和重点问题，可谓任重而道远，尽管如此，作为时代改革推进者的我们不能欺软怕硬、避重就轻，而应攻坚克难、为改革进程注入联动性的正能量。要从“法制”走向“法治”，进而达致“良法善治”和治国理政模式的转型，这样的雄伟城堡远非短时间内就能建成，仍然有待于在财税法治的观念、制度、规则、方式等方面作出相应的改进，拿出充分的诚意和决心，从而向日渐法治化的未来迈出有力的脚步。ML
参考文献：
[1] 诺内特，塞尔兹尼克.转变中的法律与社会：迈向回应型法[M].张志铭，译.北京：中国政法大学出版社，1994：81.
[2]刘剑文.重塑半壁财产法：财税法的新思维[M].北京：法律出版社，2009：50.
[3]刘剑文，熊伟.税法基础理论[M].北京：北京大学出版社，2004：105.
On the Ways to Crack China’s Fiscal and Tax Law Plight：
Focusing on the Problems and Breakthroughs
LIU Jianwen
（Law School of Peking University， Beijing 1000871， China）
Abstract：In the era of economic and political modernization， the construction of fiscal and tax system under the rule of law plays an important part in the progress of reform， and is also an effective method in creating a new situation. We face the conflicts between one interest and another. Similar conflicts exist between stability and transformation， and between representative democracy and administrative efficiency. Therefore， the prospects need to be studied. In order to make a breakthrough， we ought to set fiscal and tax law in the right position， adjust the structure of legislative bodies， accelerate the making and amending of laws， and straighten out the relationship between legislation and reform. During the integral construction， the power of revenue raising and budget approval of the National People’s Congress should be particularly strengthened. Therefore， we can create a better fiscal and tax legal system， uphold the idea of the rule of law， make power allocation more harmoniously， and ultimately achieve the goal of good governance under the rule of law.
Key Words： fiscal and tax system under the rule of law； public property law； the revenue raising power； the budget approval power
本文责任编辑：邵 海