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摘要：本文结合工作案例对审计依据和标准在固定资产投资审计中的执行实效性缺陷与对策做一些探讨。
关键词：审计依据固定资产投资 绩效审计
一、审计依据和标准的基本内容
审计依据包含审计准则，审计准则是审计依据的重要组成部分。
1、审计依据
审计依据是指查明审计客体的行为规范，是据以做出审计结论、提出处理意见和建议的客观尺度，具有权威性、层次性、地域性、时效性、相关性特点，运用过程中遵循从实际出发、把握实质问题、准确可靠原则。它按其来源渠道分为外部与内部制定的审计依据；按性质内容分为法律法规、规章制度、预算、计划、合同、业务规范、技术经济标准；按衡量对象分为财务审计依据与绩效审计依据。
2、审计标准
审计标准，又称为审计准则，是审计工作应遵循的规范和尺度，是评价审计工作质量的权威性规则。它规定了审计工作的规范，便于审计人员遵照执行，是一个仲裁标准、执业标准，既可以维护公众的利益，又可以保护审计人员免受过份的指责。审计准则的制定和公布，促使审计人员谨慎工作，提高审计工作的质量和审计结果的可信程度。它包括审计基本准则、审计通用准则、审计专业准则和审计指南等。
二、各种依据和标准在固定资产投资审计中的运用
1、基本审计依据
特别是2010年5月1日颁布实施的《中华人民共和国审计法实施条例》第二十一条对政府投资项目审计的具体内容及范围进行了科学全面的阐述，为我们投资审计工作的顺利实施提供了又一有力的审计依据。
2、固定资产项目建设前期
（1）投资决策阶段
项目的决策阶段是对拟建工程项目在技术上是否可行、经济上是否合理有利、环境上是否允许等方面进行全面系统的分析、论证，项目立项审批涉及发改、规划、国土、环保、水利等部门，提供审批所需技术经济文件的工程咨询单位必须按照《工程咨询单位资格认定办法》（发改委第29号令）规定的执业范围依法开展业务。
（2）设计阶段
在项目的设计阶段主要是对拟建工程项目进行方案设计、初步设计、施工图设计等工作，设计阶段对整个工程质量、投资、进度都有很大影响，设计阶段的质量控制、设计单位的选择至关重要。所以国务院在2000年就颁布了《建设工程勘察设计管理条例》（第293号令），对勘察设计单位的资质管理、承发包、文件的编制和实施以及监督管理、处理处罚进行了明确规定。
（3）招投标和合同签订阶段
对拟建项目的勘察、设计、施工、监理、招标代理、工程代建、咨询以及与工程相关的设备、材料等的采购均应依据各项法律、法规、意见及通知等确定招标方式进行招投标活动。比如《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（发改委令第3号）规定“项目总投资额在3000万元人民币以上的项目必须进行招标”，“依法必须进行招标的项目，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的，应当公开招标。”
合同签订阶段涉及合同的审查、合同的订立以及合同的备案，这些行为同样要在《招投投标法》、《合同法》的约束下，按照相关合同示范文本进行合同签订。
3、固定资产项目建设中期
（1）资金管理
项目建设单位首先建立基建帐户，如果是使用国债资金的建设项目应按照《关于国债专项资金实行“专户管理，部门直接拨付资金”的通知》（财基字〔1999〕530号）文件规定单独建账并建专户，在资金使用过程中建设单位还应按照《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）的规定进行资金管理，并制定相应的资金审批、签字、拨付制度来确保管理行为的规范性。
（2）施工过程管理
项目建设施工阶段涉及规划许可、施工许可、施工质量、施工进度、施工安全、工程变更造价控制等六个方面，主要的主管部门为规划和建设，相应法律法规有《建筑法》、《安全生产法》、《建设工程质量管理条例》、《浙江省建设工程监理管理条例》等；综合性规章和规范性文件有《实施工程建设强制性标准监督规定》、《建筑工程施工质量验收统一标准》、《建筑工程工程量清单计价规范》等；相关单位内部管理制度有建设单位、监理单位、施工单位为保证施工质量、进度、安全、造价控制的各项内部管理制度。
4、固定资产项目建设后期
（1）工程结算及决算
项目完工后必须进行工程价款结算的审核及竣工决算的审计，对使用国有资金的政府投资项目主要有审计部门和财政部门负责监督并确定资金的最终支付。相应法律法规有《中华人民共和国审计法实施条例》；综合性规章和规范性文件有《关于印发<建设工程价款结算暂行办法>的通知》（财建[2004]369号）、《关于加强建设工程人工、材料要素价格风险控制的指导意见》（建建发[2008]163号）、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号）等。
（2）竣工验收
竣工验收是项目建设全过程的一个必要程序，是项目从建设实施转入生产或交付使用，办理固定资产移交的必要手续，是全面考核项目建设工作，检查项目是否达到设计要求、能否投入正常运行并生产符合设计要求的产品或提供合格服务的重要环节。主管部门為发展与改革委员会，综合性规章和规范性文件有《国家计委建设项目（工程）竣工验收办法》、《浙江省建设项目竣工验收管理办法》、《公路工程竣（交）工验收办法实施细则》等。
三、固定资产投资审计过程与结果分析依据和标准执行实效性的缺陷分析
在固定资产投资审计过程中，导致审计依据和标准执行出现偏差的原因很多，但在实际工作中主要表现为以下几个方面。
1、各种依据与标准未执行或执行不到位
国家、省、市、县各级各部门出台的法律、法规、规章、规范性文件非常多，许多依据和标准出现了未得到执行或执行不到位现象。
2、各种依据与标准之间产生冲突与矛盾
由于主管部门多，不同部门出台的文件在执行过程中产生了冲突和矛盾。比如合同签订，依据《招投投标法》第四十六条“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”但在实际工程审计中发现许多施工合同的工程价款结算方法的约定与原招标文件相关内容不符，但依据《合同法》，如合同双方都无异议的情况下，合同还是必须执行的，作为维护国家资金的审计一方则无法对有损国家利益的合同条款进行调整。
3、行业管理部门多，各自为政
建设工程整个过程涉及的行业主管部门有发改部门、规划部门、环保部门、国土部门、招标部门、水利部门、交通部门、建设部门、财政部门等。因为一般建设项目周期长，这些部门各自介入的时期不同，主管的领域不同，造成只注重行政审批，不注重审批后的执行情况。比如浙江省人民政府于2009年发布的《关于严格规范国有投资工程建设项目招标投标活动的意见》第十八条“严格执行设计变更管理的有关规定。由于设计变更导致突破原批准的初步设计概算工程造价10%的，或超过金额在500万元以上的，必须报原项目审批部门重新审批。”项目审批是在项目前期由发改部门主管，但设计变更管理却是在项目实施过程中发生，因该项职能不属于建设部门，这就造成了无人监管的状态。
4、项目建设单位管理存在不足
项目建设单位往往对政府投资项目建设缺乏经验，临时组建的基建领导小组人员基本从办公室等部门抽调，这些人员对项目建设了解甚少，大部分都是在项目建设过程中边做边学，由于基本建设项目本身的复杂性，许多项目等到完工了“建设单位的学费也交了不少”。
5、审计人员的专业还不够全面
目前审计机关的审计人员大部分都是财务专业，对财务收支方面的审计依据运用熟练，但对整个工程建设从投资决策、建设管理、工程造价等各方面的审计依据和标准的掌握还待进一步的学习。这样的审计人员现状对我们审计工程的进一步转型升级是不利的。
四、有效执行审计依据和标准的对策
根据以上的分析我们已经看出，审计依据和标准执行的实效性不佳的原因很大程度上是由于我国法制与管理机制建设不能完全跟上社会发展的需要，也就是说我国尚未形成一个相对完善的法律体系和管理机制。为此，笔者认为在固定资产投资审计中需要从以下四个方面着手提高审计依据和标准执行的实效性。
1、完善相关的依据与标准。由于目前许多地方政出多门、法制不完善、管理水平不高，造成了审计依据不统一、不配套，甚至无据可依，如衡量项目效益高低优劣的标准至今也没有统一，在审计过程中审计人员无法准确的判断项目效益的高低。这些问题的有效解决需要相关职能部门进一步学习国外先进经验，并结合我国工程建设的实际情况不断完善相关法律、法规。
2、建立统一的监管平台。针对行业管理部门多，各自为政，项目建设单位管理存在不足的情况，对政府投资项目可在市、县范围内建立统一监管平台，建立招投标中心、建设中心、评审中心等部门进行联合管理，环环相扣。
3、提高建设单位管理水平。对政府投资项目可以引进“代建制”，因为作为项目建设方基建小组成员基本没有项目建設经验，往往是对项目建设刚刚积累了一些经验，又无“用武之地”了。而且这些作为项目建设方的政府部门既是项目的建设者，又是项目的使用者，不利于项目各项管理制度的执行，要提高建设单位管理水平的根本办法就是采用项目代建制，由具有丰富项目建设经验的代建单位对项目的建设全过程进行管理，原本的项目建设方成为真正的项目使用单位。
4、有效借力加大审计力度。审计人员所做的审计判断，所表达的审计意见以及所做出的审计决定是否正确无误，与审计人员所使用的审计依据的相关性及针对性强弱关系很大。审计部门可以聘请专家参与审计，通过有效借力，进一步提高审计质量，顺利完成对建设项目的全方位、全过程绩效审计。
参考文献：
[1] 浙江省审计厅：《固定资产投资审计法规汇编》（上、下册）
[2] 浙江省审计厅：《审计定性和处理处罚依据》，2008
[3] 衢州市审计局：《政府投资项目审计工作指南》，2010
[4] 中国建设造价管理协会：《建设工程造价管理相关文献汇编》，中国计划出版社，2009
[5]《中华人民共和国审计法实施条例》起草小组 ：新《审计法实施条例》解读，法律出版社，2010
[6] 浙江省审计厅绩效审计研究小组：《浙江绩效审计培训教材》，浙江省审计干部培训中心，2008
关键词：审计依据固定资产投资 绩效审计
一、审计依据和标准的基本内容
审计依据包含审计准则，审计准则是审计依据的重要组成部分。
1、审计依据
审计依据是指查明审计客体的行为规范，是据以做出审计结论、提出处理意见和建议的客观尺度，具有权威性、层次性、地域性、时效性、相关性特点，运用过程中遵循从实际出发、把握实质问题、准确可靠原则。它按其来源渠道分为外部与内部制定的审计依据；按性质内容分为法律法规、规章制度、预算、计划、合同、业务规范、技术经济标准；按衡量对象分为财务审计依据与绩效审计依据。
2、审计标准
审计标准，又称为审计准则，是审计工作应遵循的规范和尺度，是评价审计工作质量的权威性规则。它规定了审计工作的规范，便于审计人员遵照执行，是一个仲裁标准、执业标准，既可以维护公众的利益，又可以保护审计人员免受过份的指责。审计准则的制定和公布，促使审计人员谨慎工作，提高审计工作的质量和审计结果的可信程度。它包括审计基本准则、审计通用准则、审计专业准则和审计指南等。
二、各种依据和标准在固定资产投资审计中的运用
1、基本审计依据
特别是2010年5月1日颁布实施的《中华人民共和国审计法实施条例》第二十一条对政府投资项目审计的具体内容及范围进行了科学全面的阐述，为我们投资审计工作的顺利实施提供了又一有力的审计依据。
2、固定资产项目建设前期
（1）投资决策阶段
项目的决策阶段是对拟建工程项目在技术上是否可行、经济上是否合理有利、环境上是否允许等方面进行全面系统的分析、论证，项目立项审批涉及发改、规划、国土、环保、水利等部门，提供审批所需技术经济文件的工程咨询单位必须按照《工程咨询单位资格认定办法》（发改委第29号令）规定的执业范围依法开展业务。
（2）设计阶段
在项目的设计阶段主要是对拟建工程项目进行方案设计、初步设计、施工图设计等工作，设计阶段对整个工程质量、投资、进度都有很大影响，设计阶段的质量控制、设计单位的选择至关重要。所以国务院在2000年就颁布了《建设工程勘察设计管理条例》（第293号令），对勘察设计单位的资质管理、承发包、文件的编制和实施以及监督管理、处理处罚进行了明确规定。
（3）招投标和合同签订阶段
对拟建项目的勘察、设计、施工、监理、招标代理、工程代建、咨询以及与工程相关的设备、材料等的采购均应依据各项法律、法规、意见及通知等确定招标方式进行招投标活动。比如《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（发改委令第3号）规定“项目总投资额在3000万元人民币以上的项目必须进行招标”，“依法必须进行招标的项目，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的，应当公开招标。”
合同签订阶段涉及合同的审查、合同的订立以及合同的备案，这些行为同样要在《招投投标法》、《合同法》的约束下，按照相关合同示范文本进行合同签订。
3、固定资产项目建设中期
（1）资金管理
项目建设单位首先建立基建帐户，如果是使用国债资金的建设项目应按照《关于国债专项资金实行“专户管理，部门直接拨付资金”的通知》（财基字〔1999〕530号）文件规定单独建账并建专户，在资金使用过程中建设单位还应按照《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）的规定进行资金管理，并制定相应的资金审批、签字、拨付制度来确保管理行为的规范性。
（2）施工过程管理
项目建设施工阶段涉及规划许可、施工许可、施工质量、施工进度、施工安全、工程变更造价控制等六个方面，主要的主管部门为规划和建设，相应法律法规有《建筑法》、《安全生产法》、《建设工程质量管理条例》、《浙江省建设工程监理管理条例》等；综合性规章和规范性文件有《实施工程建设强制性标准监督规定》、《建筑工程施工质量验收统一标准》、《建筑工程工程量清单计价规范》等；相关单位内部管理制度有建设单位、监理单位、施工单位为保证施工质量、进度、安全、造价控制的各项内部管理制度。
4、固定资产项目建设后期
（1）工程结算及决算
项目完工后必须进行工程价款结算的审核及竣工决算的审计，对使用国有资金的政府投资项目主要有审计部门和财政部门负责监督并确定资金的最终支付。相应法律法规有《中华人民共和国审计法实施条例》；综合性规章和规范性文件有《关于印发<建设工程价款结算暂行办法>的通知》（财建[2004]369号）、《关于加强建设工程人工、材料要素价格风险控制的指导意见》（建建发[2008]163号）、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号）等。
（2）竣工验收
竣工验收是项目建设全过程的一个必要程序，是项目从建设实施转入生产或交付使用，办理固定资产移交的必要手续，是全面考核项目建设工作，检查项目是否达到设计要求、能否投入正常运行并生产符合设计要求的产品或提供合格服务的重要环节。主管部门為发展与改革委员会，综合性规章和规范性文件有《国家计委建设项目（工程）竣工验收办法》、《浙江省建设项目竣工验收管理办法》、《公路工程竣（交）工验收办法实施细则》等。
三、固定资产投资审计过程与结果分析依据和标准执行实效性的缺陷分析
在固定资产投资审计过程中，导致审计依据和标准执行出现偏差的原因很多，但在实际工作中主要表现为以下几个方面。
1、各种依据与标准未执行或执行不到位
国家、省、市、县各级各部门出台的法律、法规、规章、规范性文件非常多，许多依据和标准出现了未得到执行或执行不到位现象。
2、各种依据与标准之间产生冲突与矛盾
由于主管部门多，不同部门出台的文件在执行过程中产生了冲突和矛盾。比如合同签订，依据《招投投标法》第四十六条“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”但在实际工程审计中发现许多施工合同的工程价款结算方法的约定与原招标文件相关内容不符，但依据《合同法》，如合同双方都无异议的情况下，合同还是必须执行的，作为维护国家资金的审计一方则无法对有损国家利益的合同条款进行调整。
3、行业管理部门多，各自为政
建设工程整个过程涉及的行业主管部门有发改部门、规划部门、环保部门、国土部门、招标部门、水利部门、交通部门、建设部门、财政部门等。因为一般建设项目周期长，这些部门各自介入的时期不同，主管的领域不同，造成只注重行政审批，不注重审批后的执行情况。比如浙江省人民政府于2009年发布的《关于严格规范国有投资工程建设项目招标投标活动的意见》第十八条“严格执行设计变更管理的有关规定。由于设计变更导致突破原批准的初步设计概算工程造价10%的，或超过金额在500万元以上的，必须报原项目审批部门重新审批。”项目审批是在项目前期由发改部门主管，但设计变更管理却是在项目实施过程中发生，因该项职能不属于建设部门，这就造成了无人监管的状态。
4、项目建设单位管理存在不足
项目建设单位往往对政府投资项目建设缺乏经验，临时组建的基建领导小组人员基本从办公室等部门抽调，这些人员对项目建设了解甚少，大部分都是在项目建设过程中边做边学，由于基本建设项目本身的复杂性，许多项目等到完工了“建设单位的学费也交了不少”。
5、审计人员的专业还不够全面
目前审计机关的审计人员大部分都是财务专业，对财务收支方面的审计依据运用熟练，但对整个工程建设从投资决策、建设管理、工程造价等各方面的审计依据和标准的掌握还待进一步的学习。这样的审计人员现状对我们审计工程的进一步转型升级是不利的。
四、有效执行审计依据和标准的对策
根据以上的分析我们已经看出，审计依据和标准执行的实效性不佳的原因很大程度上是由于我国法制与管理机制建设不能完全跟上社会发展的需要，也就是说我国尚未形成一个相对完善的法律体系和管理机制。为此，笔者认为在固定资产投资审计中需要从以下四个方面着手提高审计依据和标准执行的实效性。
1、完善相关的依据与标准。由于目前许多地方政出多门、法制不完善、管理水平不高，造成了审计依据不统一、不配套，甚至无据可依，如衡量项目效益高低优劣的标准至今也没有统一，在审计过程中审计人员无法准确的判断项目效益的高低。这些问题的有效解决需要相关职能部门进一步学习国外先进经验，并结合我国工程建设的实际情况不断完善相关法律、法规。
2、建立统一的监管平台。针对行业管理部门多，各自为政，项目建设单位管理存在不足的情况，对政府投资项目可在市、县范围内建立统一监管平台，建立招投标中心、建设中心、评审中心等部门进行联合管理，环环相扣。
3、提高建设单位管理水平。对政府投资项目可以引进“代建制”，因为作为项目建设方基建小组成员基本没有项目建設经验，往往是对项目建设刚刚积累了一些经验，又无“用武之地”了。而且这些作为项目建设方的政府部门既是项目的建设者，又是项目的使用者，不利于项目各项管理制度的执行，要提高建设单位管理水平的根本办法就是采用项目代建制，由具有丰富项目建设经验的代建单位对项目的建设全过程进行管理，原本的项目建设方成为真正的项目使用单位。
4、有效借力加大审计力度。审计人员所做的审计判断，所表达的审计意见以及所做出的审计决定是否正确无误，与审计人员所使用的审计依据的相关性及针对性强弱关系很大。审计部门可以聘请专家参与审计，通过有效借力，进一步提高审计质量，顺利完成对建设项目的全方位、全过程绩效审计。
参考文献：
[1] 浙江省审计厅：《固定资产投资审计法规汇编》（上、下册）
[2] 浙江省审计厅：《审计定性和处理处罚依据》，2008
[3] 衢州市审计局：《政府投资项目审计工作指南》，2010
[4] 中国建设造价管理协会：《建设工程造价管理相关文献汇编》，中国计划出版社，2009
[5]《中华人民共和国审计法实施条例》起草小组 ：新《审计法实施条例》解读，法律出版社，2010
[6] 浙江省审计厅绩效审计研究小组：《浙江绩效审计培训教材》，浙江省审计干部培训中心，2008