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摘要：随着我国经济社会发展，人们对公用事业产品质量和服务水平的要求越来越高，其中就包含对公用事业价格科学性、合理性和公平性的要求。本文拟就公用事业价格监管问题做一些粗浅的探讨，以期对价格工作实践、政策制定工作起一点参考作用。
关键词：公用事业 价格监管 公共产品
一、公共产品和公用事业产品
公共产品，是指为绝大多数人消费或享用的产品或服务。公共产品包括纯公共产品和准公共产品。公用事业产品属于准公共产品。
准公共产品的范围较宽。如教育、文化、广播、电视、医院、应用科学研究、体育、公路、农林技术等部门和行业向社会提供的产品。实行企业化核算的自来水、供电、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等经营者提供的产品，也属于准公共产品范围。
公用事业产品具有准公共产品的所有属性，但我们所讲的公用事业产品并不是指所有的准公共产品，而是指那些与国家经济社会发展和人民群众生活关系密切的产品。其生产经营具有很强的自然垄断性和明显的外部性特征。
公用事业产品的自然垄断性，具有以下特点：一是经营成本弱增性。即平均成本和边际成本总是随着产量的增加而降低，生产经营规模越大，成本越低；二是网络化经营。依赖一定的网络向社会提供产品或服务；三是连续性提供产品。公用事业经营者所提供的产品一般都是人们日常生活必需品，必须连续不断地提供。
公用事业产品的外部性。是指公用事业经营者由于提供公用事业产品活动而给无辜的第三方造成的损失或者受益。分为正外部性和负外部性。正外部性是指公用事业经营者提供公用事业产品活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价；负外部性是指公用事业经营者提供经营活动使他人或社会受损，而公用事业经营者不用为此付出经济代价。
二、公用事业价格管制的基本思路
（一）价格管制的基本目标与原则。基本职责：一是为了保证消费者享受最低价格而保护公用事业经营的垄断地位；二是防止公用事业经营者利用垄断地位制定垄断价格，获取垄断利润及其他负外部性行为的发生，从而保证人民群众的价格利益和其他合法权益不受损失；三是满足社会需求，保障生产生活按正常秩序进行。
基本原则：1.补偿成本，保证效益原则。2.社会效益和消费者利益最大化原则。公用事业的特点决定了其经营活动带有明显的社会福利性质。3.优化资源配置，保护环境原则。价格作为经济杠杆，能够有效调节需求。对公用事业价格进行管制，必须综合考虑公用事业产品与资源、环境和人们生产生活关系的密切程度，并根据这个"程度"来确定最终价格。
（二）价格管制的形式。主要采取三种形式，即市场调价、政府指导价和政府定价。《价格法》第十八条规定："对重要的公用事业价格"，"政府在必要时可以实行政府指导价或政府定价"。这一规定说明，我国对公用事业价格管制主要采取政府指导价和政府定价两种形式。
（三）价格管制的内容。价格管制的内容应包括价格管制的目的、方法和监督政策执行。
管制的目的。政府对公用事业价格管制都有其特定的目的，并且这个目的是随着经济社会发展的进程和技术条件的进步而不断进行调整的。
管制的方法。按照公用事业产品的不同特点、用途以及对于国计民生关系的重要程度不同，应采取不同的价格管制方法。
1、最高限价。对那些消费弹性大，或者有可替代产品，或者市场竞争发展到一定程度，但还不很充分的公用事业产品可制定最高限价。这种方法一般来说能够较好地发挥政府价格管制与市场形成价格的优势。它既能防止形成垄断价格，又能在较大程度上鼓励市场竞争，有利于促进经营者技术创新，改进管理，降低成本。
2、中准价格。对于那些初步形成竞争态势，但仍容易形成垄断价格的行业或产品，政府可根据经营成本和社会平均利润制定中准价格，赋予经营者一定的定价自主权，允许经营者围绕中准价格，按照一定的幅度和供求情况灵活确定销售价格。这样既可以确保不形成垄断价格，又可防止竞相降价扰乱市场价格秩序。暨有利于经营者发展，又有利于社会稳定。如集中供热价格中的非居民用热价格。
3、固定价格水平。与人们基本生活关系十分密切，基本没有形成市场竞争的行业或产品，适宜于实行固定价格水平。使用这种方法，要根据管制目的、供求关系和消费特点采取不同的具体方法。对于一般目的（满足基本需要，下同），供求弹性比较小的产品，可以实行单一的价格水平管制。
4、两部制价格。即按照基本价格和计量价格两部分收取费用。基本价格适用于满足消费者社会平均需求，一般按照保本微利原则制定；计量价格适用于特别消费，一般带有惩罚性质，按照超额利润原则制定。两部制价格适用于那些需求弹性较大，网络化经营，无论消费者用与不用都应提供供应等待的公用事业产品。如供水、供热等。
另外，还有特许经营投标价格、阶梯式价格、时段价格、季节价格、差别价格等多种方法，不再一一赘述。
价格监督。必要的监督是确保公用事业价格政策得到有效执行的重要措施。在价格监督方面应做好两方面的工作：一是强化专业监督，二是强化社会监督，三是跟踪督查政府制定价格的适用性。
（四）定价依据。《价格法》第十一条规定："制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或服务的社会平均成本和市场供求状况，国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，……。"这一条款对公用事业定价依据作出了非常明确的规定，即主要以社会平均成本，而不是以经营者实际发生的成本作为公用事业价格的定价成本。
（五）定价听证。凡是制定关系群众切身利益的公用事业价格，均必须举行价格听证会。对某些重要的公用事业价格还可以举行多次听证会，充分征求社会各界的意见。
（六）政府制定价格集体审议制度。目前我国已初步建立了政府制定价格集体审议制度，但其运作很不规范。按照目前的做法，价格审议委员会由价格监管部门的有关人员组成，这种组成方式对于市场经济条件下的公用事业价格制定调整来说，是有缺陷的。在市场经济条件下，对价格进行管制是政府为了公共利益对经营者定价权的一种剥夺，同时又是对消费者价格权利的一种强制，政府制定价格的科学合理与否，直接关系到经营者、消费者的利益，关系到社会的稳定。
（七）调价约束。在公用事业价格制定调整方面，目前主要存在三方面的问题：一是由于公用事业垄断经营难以形成社会平均成本，所以定价主要依据经营者实际成本，而不是社会平均成本；二是监管部门与经营者在经营成本信息方面存在不对称现象，导致监管部门很难随时透彻掌握经营者真实的成本信息；三是政策规定不清，经营者往往隐瞒政府投入和政策优惠带来的成本减支因素，以全部实际成本没有得到足够补偿为由，要求政府补偿或提价。
（八）定价程序。科学严密的定价程序是对定价过程的规范，是对定价结果公正性的保证。
消费者、经营者及有关方面建议制定价格的，按照以下程序制定价格：
1、建议人提交制定价格建议。一般商品和服务价格、行政事业性收费和经营性收费标准的制定或调整，建议人可根据相关项目收入、支出情况建议制定价格。经济适用住房价格须在项目开工之前确定，并向社会公布。经认定，确不具备开工前制定价格的，房地产开发经营企业应当在经济适用住房销售前，核算建设成本并提出书面定价建议，报定价机关确定具体价格。
2、初审制定价格建议，作出制定价格决策。对建议人提交的制定价格价建议进行初步审核，并作出是否制定价格的决策。
3、开展制定价格成本监审或进行社会调查。已列入成本监审目录的项目应进行成本监审；未列入成本监审目录，但定价机关确定进行制定价格听证的项目也应进行成本监审。制定专业性较强的商品和服务价格时，还应聘请有关方面的专家进行论证。
4、组织召开制定价格听证会。制定列入价格听证目录及定价机关认为需要进行制定价格听证的商品和服务价格，按照有关规定组织听证。
5、形成制定价格初步方案。初步方案应当载明以下内容：现行价格和拟制定的价格、单位调价幅度；制定价格的依据和理由，包括成本调查资料和相关背景资料；消费者、经营者和有关方面的意见；制定价格后对相关行业和消费者的影响；经过成本监审或社会调查的，附成本监审或社会调查报告；经过专家论证的，附专家论证意见纪要；经过听证的，附听证笔录；制定价格的执行时间和范围。
6、初步审核制定价格方案。审核内容包括：制定价格项目是否符合定价目录规定，是否属定价机关制定价格权限；是否确需制定价格；对制定价格项目进行的市场供求、社会承受能力调查是否全面详实；制定价格对相关行业、消费者影响的分析是否符合实际等等。
7、集体审议制定价格方案。将初审后的制定价格方案提交定价机关价格审议委员会全体会议审议。
8、作出制定价格决定。制定价格方案经集体审议后，认为确需制定价格的，适时作出制定价格决定。制定价格决定应当载明以下内容：制定价格的项目和具体价格；制定价格的依据；价格的执行时间和范围；作出决定的定价机关名称和作出决定的日期；加盖本局印章。
9、制定价格公告。除涉及国家秘密外，制定价格决定作出后，应按照政府信息规定在大众媒体上向社会公布。
10、告知制定价格建议人。制定价格有建议人的，应以适当方式将制定价格情况告知建议人。
11、跟踪监测和定期审查。制定价格决定实施后，应对价格决定执行情况进行跟踪监测和定期审查。跟踪监测和定期审查的内容应当包括：制定价格决定的执行情况，执行中存在的问题；原制定价格的依据是否发生了变化等。
（九）信息披露。建立公用事业信息披露制度。披露的内容包括：经营者财务状况、发展规划、行业指导意见等，切实解决价格监管部门、消费者与经营者信息不对称问题。属于经营者个体的信息，由经营者定期公布；属全行业的信息，由行业协会或政府主管部门公布。
（十）利益补偿机制。公用事业的社会福利性决定了当其价格使消费者与经营者利益冲突时，政府必须对消费者或者经营者予以补偿。一是对居民补偿。当政府制定的公用事业价格为满足经营者补偿成本和取得合理利润的要求而超过消费者的承受能力，其社会福利性受到削弱时，政府应给予消费者以补偿。二是对经营者补偿。当政府制定的公用事业价格为满足消费者对社会公共福利的要求，而低于补偿成本和取得合理利润的水平时，政府应给予经营者经济利益补偿，以保障公用事业产品的供给。三是政策优惠。除了上述补偿措施外，政府还可以在税收、收费、特许经营等方面采取政策优惠的办法，对公用事业经营者进行间接的补偿。
参考文献：
[1]刘树杰.垄断性产业价格改革[M].北京:中国计划出版社,1998.
[2]刘树杰.电价管理与电价改革[M].北京:中国物价出版社,1997.
[3]仇保兴,王俊豪等.市政公用事业监管体制与激励性监管政策研究[M].北京:中国社会科学出版,2009.
作者简介：李景平（1962-），男，山东潍坊人，大学学历，山东省安丘市价格认证中心中级经济师、房地产估价师，主要研究价格认定、资产评估等；李传奎（1982-），男，山东潍坊人，大学本科、学士，临沂矿业集团有限责任公司财务处工作，初级会计师、注册税收筹划师，主要从事价格和财税研究、成本核算等。
关键词：公用事业 价格监管 公共产品
一、公共产品和公用事业产品
公共产品，是指为绝大多数人消费或享用的产品或服务。公共产品包括纯公共产品和准公共产品。公用事业产品属于准公共产品。
准公共产品的范围较宽。如教育、文化、广播、电视、医院、应用科学研究、体育、公路、农林技术等部门和行业向社会提供的产品。实行企业化核算的自来水、供电、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等经营者提供的产品，也属于准公共产品范围。
公用事业产品具有准公共产品的所有属性，但我们所讲的公用事业产品并不是指所有的准公共产品，而是指那些与国家经济社会发展和人民群众生活关系密切的产品。其生产经营具有很强的自然垄断性和明显的外部性特征。
公用事业产品的自然垄断性，具有以下特点：一是经营成本弱增性。即平均成本和边际成本总是随着产量的增加而降低，生产经营规模越大，成本越低；二是网络化经营。依赖一定的网络向社会提供产品或服务；三是连续性提供产品。公用事业经营者所提供的产品一般都是人们日常生活必需品，必须连续不断地提供。
公用事业产品的外部性。是指公用事业经营者由于提供公用事业产品活动而给无辜的第三方造成的损失或者受益。分为正外部性和负外部性。正外部性是指公用事业经营者提供公用事业产品活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价；负外部性是指公用事业经营者提供经营活动使他人或社会受损，而公用事业经营者不用为此付出经济代价。
二、公用事业价格管制的基本思路
（一）价格管制的基本目标与原则。基本职责：一是为了保证消费者享受最低价格而保护公用事业经营的垄断地位；二是防止公用事业经营者利用垄断地位制定垄断价格，获取垄断利润及其他负外部性行为的发生，从而保证人民群众的价格利益和其他合法权益不受损失；三是满足社会需求，保障生产生活按正常秩序进行。
基本原则：1.补偿成本，保证效益原则。2.社会效益和消费者利益最大化原则。公用事业的特点决定了其经营活动带有明显的社会福利性质。3.优化资源配置，保护环境原则。价格作为经济杠杆，能够有效调节需求。对公用事业价格进行管制，必须综合考虑公用事业产品与资源、环境和人们生产生活关系的密切程度，并根据这个"程度"来确定最终价格。
（二）价格管制的形式。主要采取三种形式，即市场调价、政府指导价和政府定价。《价格法》第十八条规定："对重要的公用事业价格"，"政府在必要时可以实行政府指导价或政府定价"。这一规定说明，我国对公用事业价格管制主要采取政府指导价和政府定价两种形式。
（三）价格管制的内容。价格管制的内容应包括价格管制的目的、方法和监督政策执行。
管制的目的。政府对公用事业价格管制都有其特定的目的，并且这个目的是随着经济社会发展的进程和技术条件的进步而不断进行调整的。
管制的方法。按照公用事业产品的不同特点、用途以及对于国计民生关系的重要程度不同，应采取不同的价格管制方法。
1、最高限价。对那些消费弹性大，或者有可替代产品，或者市场竞争发展到一定程度，但还不很充分的公用事业产品可制定最高限价。这种方法一般来说能够较好地发挥政府价格管制与市场形成价格的优势。它既能防止形成垄断价格，又能在较大程度上鼓励市场竞争，有利于促进经营者技术创新，改进管理，降低成本。
2、中准价格。对于那些初步形成竞争态势，但仍容易形成垄断价格的行业或产品，政府可根据经营成本和社会平均利润制定中准价格，赋予经营者一定的定价自主权，允许经营者围绕中准价格，按照一定的幅度和供求情况灵活确定销售价格。这样既可以确保不形成垄断价格，又可防止竞相降价扰乱市场价格秩序。暨有利于经营者发展，又有利于社会稳定。如集中供热价格中的非居民用热价格。
3、固定价格水平。与人们基本生活关系十分密切，基本没有形成市场竞争的行业或产品，适宜于实行固定价格水平。使用这种方法，要根据管制目的、供求关系和消费特点采取不同的具体方法。对于一般目的（满足基本需要，下同），供求弹性比较小的产品，可以实行单一的价格水平管制。
4、两部制价格。即按照基本价格和计量价格两部分收取费用。基本价格适用于满足消费者社会平均需求，一般按照保本微利原则制定；计量价格适用于特别消费，一般带有惩罚性质，按照超额利润原则制定。两部制价格适用于那些需求弹性较大，网络化经营，无论消费者用与不用都应提供供应等待的公用事业产品。如供水、供热等。
另外，还有特许经营投标价格、阶梯式价格、时段价格、季节价格、差别价格等多种方法，不再一一赘述。
价格监督。必要的监督是确保公用事业价格政策得到有效执行的重要措施。在价格监督方面应做好两方面的工作：一是强化专业监督，二是强化社会监督，三是跟踪督查政府制定价格的适用性。
（四）定价依据。《价格法》第十一条规定："制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或服务的社会平均成本和市场供求状况，国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，……。"这一条款对公用事业定价依据作出了非常明确的规定，即主要以社会平均成本，而不是以经营者实际发生的成本作为公用事业价格的定价成本。
（五）定价听证。凡是制定关系群众切身利益的公用事业价格，均必须举行价格听证会。对某些重要的公用事业价格还可以举行多次听证会，充分征求社会各界的意见。
（六）政府制定价格集体审议制度。目前我国已初步建立了政府制定价格集体审议制度，但其运作很不规范。按照目前的做法，价格审议委员会由价格监管部门的有关人员组成，这种组成方式对于市场经济条件下的公用事业价格制定调整来说，是有缺陷的。在市场经济条件下，对价格进行管制是政府为了公共利益对经营者定价权的一种剥夺，同时又是对消费者价格权利的一种强制，政府制定价格的科学合理与否，直接关系到经营者、消费者的利益，关系到社会的稳定。
（七）调价约束。在公用事业价格制定调整方面，目前主要存在三方面的问题：一是由于公用事业垄断经营难以形成社会平均成本，所以定价主要依据经营者实际成本，而不是社会平均成本；二是监管部门与经营者在经营成本信息方面存在不对称现象，导致监管部门很难随时透彻掌握经营者真实的成本信息；三是政策规定不清，经营者往往隐瞒政府投入和政策优惠带来的成本减支因素，以全部实际成本没有得到足够补偿为由，要求政府补偿或提价。
（八）定价程序。科学严密的定价程序是对定价过程的规范，是对定价结果公正性的保证。
消费者、经营者及有关方面建议制定价格的，按照以下程序制定价格：
1、建议人提交制定价格建议。一般商品和服务价格、行政事业性收费和经营性收费标准的制定或调整，建议人可根据相关项目收入、支出情况建议制定价格。经济适用住房价格须在项目开工之前确定，并向社会公布。经认定，确不具备开工前制定价格的，房地产开发经营企业应当在经济适用住房销售前，核算建设成本并提出书面定价建议，报定价机关确定具体价格。
2、初审制定价格建议，作出制定价格决策。对建议人提交的制定价格价建议进行初步审核，并作出是否制定价格的决策。
3、开展制定价格成本监审或进行社会调查。已列入成本监审目录的项目应进行成本监审；未列入成本监审目录，但定价机关确定进行制定价格听证的项目也应进行成本监审。制定专业性较强的商品和服务价格时，还应聘请有关方面的专家进行论证。
4、组织召开制定价格听证会。制定列入价格听证目录及定价机关认为需要进行制定价格听证的商品和服务价格，按照有关规定组织听证。
5、形成制定价格初步方案。初步方案应当载明以下内容：现行价格和拟制定的价格、单位调价幅度；制定价格的依据和理由，包括成本调查资料和相关背景资料；消费者、经营者和有关方面的意见；制定价格后对相关行业和消费者的影响；经过成本监审或社会调查的，附成本监审或社会调查报告；经过专家论证的，附专家论证意见纪要；经过听证的，附听证笔录；制定价格的执行时间和范围。
6、初步审核制定价格方案。审核内容包括：制定价格项目是否符合定价目录规定，是否属定价机关制定价格权限；是否确需制定价格；对制定价格项目进行的市场供求、社会承受能力调查是否全面详实；制定价格对相关行业、消费者影响的分析是否符合实际等等。
7、集体审议制定价格方案。将初审后的制定价格方案提交定价机关价格审议委员会全体会议审议。
8、作出制定价格决定。制定价格方案经集体审议后，认为确需制定价格的，适时作出制定价格决定。制定价格决定应当载明以下内容：制定价格的项目和具体价格；制定价格的依据；价格的执行时间和范围；作出决定的定价机关名称和作出决定的日期；加盖本局印章。
9、制定价格公告。除涉及国家秘密外，制定价格决定作出后，应按照政府信息规定在大众媒体上向社会公布。
10、告知制定价格建议人。制定价格有建议人的，应以适当方式将制定价格情况告知建议人。
11、跟踪监测和定期审查。制定价格决定实施后，应对价格决定执行情况进行跟踪监测和定期审查。跟踪监测和定期审查的内容应当包括：制定价格决定的执行情况，执行中存在的问题；原制定价格的依据是否发生了变化等。
（九）信息披露。建立公用事业信息披露制度。披露的内容包括：经营者财务状况、发展规划、行业指导意见等，切实解决价格监管部门、消费者与经营者信息不对称问题。属于经营者个体的信息，由经营者定期公布；属全行业的信息，由行业协会或政府主管部门公布。
（十）利益补偿机制。公用事业的社会福利性决定了当其价格使消费者与经营者利益冲突时，政府必须对消费者或者经营者予以补偿。一是对居民补偿。当政府制定的公用事业价格为满足经营者补偿成本和取得合理利润的要求而超过消费者的承受能力，其社会福利性受到削弱时，政府应给予消费者以补偿。二是对经营者补偿。当政府制定的公用事业价格为满足消费者对社会公共福利的要求，而低于补偿成本和取得合理利润的水平时，政府应给予经营者经济利益补偿，以保障公用事业产品的供给。三是政策优惠。除了上述补偿措施外，政府还可以在税收、收费、特许经营等方面采取政策优惠的办法，对公用事业经营者进行间接的补偿。
参考文献：
[1]刘树杰.垄断性产业价格改革[M].北京:中国计划出版社,1998.
[2]刘树杰.电价管理与电价改革[M].北京:中国物价出版社,1997.
[3]仇保兴,王俊豪等.市政公用事业监管体制与激励性监管政策研究[M].北京:中国社会科学出版,2009.
作者简介：李景平（1962-），男，山东潍坊人，大学学历，山东省安丘市价格认证中心中级经济师、房地产估价师，主要研究价格认定、资产评估等；李传奎（1982-），男，山东潍坊人，大学本科、学士，临沂矿业集团有限责任公司财务处工作，初级会计师、注册税收筹划师，主要从事价格和财税研究、成本核算等。