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摘要 本文结合贵州省两项制度实施现状分析了衔接过程中存在的问题，提出了相关对策思考。
关键词 农村扶贫开发 农村最低生活保障制度
中图分类号：F327.9 文献标识码：A
农村扶贫开发与农村最低生活保障制度是缓解我国农村贫困两种手段，二者既相互区别又相互促进，农村最低生活保障制度是“输血式”救济，更多关注人的生存权；农村扶贫开发是“造血式”扶贫，更多关注人的发展权，二者的衔接实质上是生存与发展的衔接。贵州省目前有50个国家扶贫重点县，是全国扶贫攻坚的主战场。 实现两项制度的有效衔接不仅能使贵州省贫困人数和返贫人数绝对减少，促进国家扶贫开发与农村低保工作迈上新台阶，而且对贵州省两项制度实施及解决存在的问题，进一步缩小贫富差距，实现和谐社会意义重大。
一、制度实施的现状
2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》颁布，新阶段扶贫开发启动。贵州省作出《关于切实做好新阶段扶贫开发工作的决定》，对象包括农村未解决温饱贫困人口和低收入贫困人口。2007年7月，贵州省率先建立农村最低生活保障制度，将全省现有纯收入700元的255万绝对贫困人口全部纳入低保范围，从制度上开创了扶贫开发新格局。2008年，贵州省对农村低收入以下贫困人口全面实施扶贫政策，标志着扶贫工作进入开发扶贫和救助扶贫“两轮驱动”的新阶段。2009年，国家实施1196元的新扶贫标准后，贵州省贫困人口增加到585.38万人，贫困人数剧增，占全国贫困人口的14.6%，按照新扶贫标准，贵州省开展了农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作，2010年4月起，贵州省逐步在50个国家扶贫重点县乃至有扶贫任务的87个县（区、市、特区）推开。
试点过程中，部分因素导致两项制度衔接不能有效施行。一是对象识别机制不够完善。贵州省农村贫困人口中的扶贫对象、低保对象、残疾人口相当程度上是交叉的，而当前享受两项制度的贫困人口的区分标准，即单纯的扶贫对象、单纯的低保对象以及享受低保和扶贫政策的对象并未完全建立。二是政策衔接的权威性不足。目前，国务院各部委、贵州省政府及有关部门都已经陆续的颁布了农村扶贫开发和农村最低生活保障的有关政策，而相关政策都是以“决定”、“通知”、“意见”的形式出现，缺乏足够的权威性和强制性，有关两者衔接的政策显得十分欠缺。三是缺乏有效的退出机制。贫困现象本身是一个动态的发展过程，而动态管理机制的缺失、退出机制的不完善导致已脱贫的农村居民不能及时退出帮扶政策的覆盖范围，而应保者却未保。当前贵州省一些地区不愿摘下贫困帽的奇怪现象与退出机制不完善有极大的关系。
二、对建立两项制度衔接机制的思考
1、建立科学有效的对象识别机制。第一，确定合理的识别标准。低保对象和扶贫对象的评定标准是以人均纯收入这个经济指标为核心，同时考虑其他的一些因素。当前应将物价上涨等因素加以考虑，保障识别标准科学合理。第二，确定规范性的识别指标。政府部门如统计部门、民政部门和扶贫部门要采用统一的统计口径，进行联合调查，开展贫困人口认定统计工作。第三，建立公开、公正的识别程序。贫困人口的识别工作必须做到公开、公正、公平，严格落实民主听证制和民主评议制等，保证群众的知情权、参与权。具体操作时，基层工作人员要将入户调查和走访了解的详细情况包括贫困家庭人口、贫困类别、家庭收入情况及拟救助的方式等进行全村公示，如有异议应再次调查核实。通过科学设置识别标准和指标、规范识别程序，准确定位低保对象和扶贫对象。
2、完善分类扶助，积极落实有针对性的帮扶政策。对单纯的低保对象，要根据其收入状况分别确定享受低保的标准，同时可将其土地流转等作为股份，参加到产业化扶贫中，依托产业化发展脱贫；对具有开发能力的扶贫对象，要制定扶持到户的规划，明确扶持方式和资金；对赡养负担较重，以及因病、因学、因灾等情况处于低保线临界状态的家庭，应结合具体实际，采取灵活多样的低保和扶贫方式，可通过扶贫“雨露计划”、民政救灾资金及社会力量的联合投入使其脱贫，如贵州省扶贫办于2010年8月起在“雨露计划”实施过程中加入了“圆梦行动”方案，这一方案共投入 800 万元资金，专门针对农村户口的家庭中有考入一本院校的学生。
3、建立低保对象和扶贫对象追踪管理机制和退出机制。追踪管理主要是根据贫困人口的档案记录对其家庭收入等基本情况进行跟踪，根据家庭收入情况的变化对其领取低保金或享受扶贫开发政策进行动态化管理。 建议设计合理的贫困人口动态管理卡。根据对贫困人口家庭收入情况的掌握，在动态管理卡上详细记载贫困人口开始享受低保或获取帮扶的时间、家庭收入情况发生变化的时间和原因，并确定跟踪回访的时间。最后根据追踪调查的情况，对贫困人口实施动态管理。
此外应建立科学合理的退出机制。即对于脱贫的贫困人口要及时退出，对具有一定劳动能力的低保对象要及时调整对其的帮扶政策，对新出现的贫困人口要按照一定的识别程序将其纳入到贫困帮扶的对象中。
（作者：贵州大学经济学院社会保障专业2010级研究生，研究方向：社会保障政策与法律研究）
注释：
http：//www.gog.com.cn.
牟秋菊.贵州农村扶贫开发与低保制度衔接现状调查研究.科技經济市场，2011（8）.
吴维玮.重庆市农村扶贫开发与农村最低生活保障制度衔接研究.2011，4.
关键词 农村扶贫开发 农村最低生活保障制度
中图分类号：F327.9 文献标识码：A
农村扶贫开发与农村最低生活保障制度是缓解我国农村贫困两种手段，二者既相互区别又相互促进，农村最低生活保障制度是“输血式”救济，更多关注人的生存权；农村扶贫开发是“造血式”扶贫，更多关注人的发展权，二者的衔接实质上是生存与发展的衔接。贵州省目前有50个国家扶贫重点县，是全国扶贫攻坚的主战场。 实现两项制度的有效衔接不仅能使贵州省贫困人数和返贫人数绝对减少，促进国家扶贫开发与农村低保工作迈上新台阶，而且对贵州省两项制度实施及解决存在的问题，进一步缩小贫富差距，实现和谐社会意义重大。
一、制度实施的现状
2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》颁布，新阶段扶贫开发启动。贵州省作出《关于切实做好新阶段扶贫开发工作的决定》，对象包括农村未解决温饱贫困人口和低收入贫困人口。2007年7月，贵州省率先建立农村最低生活保障制度，将全省现有纯收入700元的255万绝对贫困人口全部纳入低保范围，从制度上开创了扶贫开发新格局。2008年，贵州省对农村低收入以下贫困人口全面实施扶贫政策，标志着扶贫工作进入开发扶贫和救助扶贫“两轮驱动”的新阶段。2009年，国家实施1196元的新扶贫标准后，贵州省贫困人口增加到585.38万人，贫困人数剧增，占全国贫困人口的14.6%，按照新扶贫标准，贵州省开展了农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作，2010年4月起，贵州省逐步在50个国家扶贫重点县乃至有扶贫任务的87个县（区、市、特区）推开。
试点过程中，部分因素导致两项制度衔接不能有效施行。一是对象识别机制不够完善。贵州省农村贫困人口中的扶贫对象、低保对象、残疾人口相当程度上是交叉的，而当前享受两项制度的贫困人口的区分标准，即单纯的扶贫对象、单纯的低保对象以及享受低保和扶贫政策的对象并未完全建立。二是政策衔接的权威性不足。目前，国务院各部委、贵州省政府及有关部门都已经陆续的颁布了农村扶贫开发和农村最低生活保障的有关政策，而相关政策都是以“决定”、“通知”、“意见”的形式出现，缺乏足够的权威性和强制性，有关两者衔接的政策显得十分欠缺。三是缺乏有效的退出机制。贫困现象本身是一个动态的发展过程，而动态管理机制的缺失、退出机制的不完善导致已脱贫的农村居民不能及时退出帮扶政策的覆盖范围，而应保者却未保。当前贵州省一些地区不愿摘下贫困帽的奇怪现象与退出机制不完善有极大的关系。
二、对建立两项制度衔接机制的思考
1、建立科学有效的对象识别机制。第一，确定合理的识别标准。低保对象和扶贫对象的评定标准是以人均纯收入这个经济指标为核心，同时考虑其他的一些因素。当前应将物价上涨等因素加以考虑，保障识别标准科学合理。第二，确定规范性的识别指标。政府部门如统计部门、民政部门和扶贫部门要采用统一的统计口径，进行联合调查，开展贫困人口认定统计工作。第三，建立公开、公正的识别程序。贫困人口的识别工作必须做到公开、公正、公平，严格落实民主听证制和民主评议制等，保证群众的知情权、参与权。具体操作时，基层工作人员要将入户调查和走访了解的详细情况包括贫困家庭人口、贫困类别、家庭收入情况及拟救助的方式等进行全村公示，如有异议应再次调查核实。通过科学设置识别标准和指标、规范识别程序，准确定位低保对象和扶贫对象。
2、完善分类扶助，积极落实有针对性的帮扶政策。对单纯的低保对象，要根据其收入状况分别确定享受低保的标准，同时可将其土地流转等作为股份，参加到产业化扶贫中，依托产业化发展脱贫；对具有开发能力的扶贫对象，要制定扶持到户的规划，明确扶持方式和资金；对赡养负担较重，以及因病、因学、因灾等情况处于低保线临界状态的家庭，应结合具体实际，采取灵活多样的低保和扶贫方式，可通过扶贫“雨露计划”、民政救灾资金及社会力量的联合投入使其脱贫，如贵州省扶贫办于2010年8月起在“雨露计划”实施过程中加入了“圆梦行动”方案，这一方案共投入 800 万元资金，专门针对农村户口的家庭中有考入一本院校的学生。
3、建立低保对象和扶贫对象追踪管理机制和退出机制。追踪管理主要是根据贫困人口的档案记录对其家庭收入等基本情况进行跟踪，根据家庭收入情况的变化对其领取低保金或享受扶贫开发政策进行动态化管理。 建议设计合理的贫困人口动态管理卡。根据对贫困人口家庭收入情况的掌握，在动态管理卡上详细记载贫困人口开始享受低保或获取帮扶的时间、家庭收入情况发生变化的时间和原因，并确定跟踪回访的时间。最后根据追踪调查的情况，对贫困人口实施动态管理。
此外应建立科学合理的退出机制。即对于脱贫的贫困人口要及时退出，对具有一定劳动能力的低保对象要及时调整对其的帮扶政策，对新出现的贫困人口要按照一定的识别程序将其纳入到贫困帮扶的对象中。
（作者：贵州大学经济学院社会保障专业2010级研究生，研究方向：社会保障政策与法律研究）
注释：
http：//www.gog.com.cn.
牟秋菊.贵州农村扶贫开发与低保制度衔接现状调查研究.科技經济市场，2011（8）.
吴维玮.重庆市农村扶贫开发与农村最低生活保障制度衔接研究.2011，4.