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人民银行履行经理国库职责是《中国人民银行法》、《预算法》赋予的法定职责。近年来，人民银行认真履行经理国库职责，在准确办理预算资金的收纳、划分等基本业务的基础上，注重加强国库内控制度建设，监管组织体系和工作机制不断完善，风险控制及案件防范成效明显。但由于人民银行履职环境的不断变化，国库监管也面临一些挑战。进一步优化国库监管体系，对人民银行全面高效履行经理国库职责具有重要意义。
一、国库监管中存在的矛盾与冲突
(一)法定职责与履职环境之间的冲突
1.《人民银行法》、《预算法》对中央银行国库职能仅简单表述为经理国库，缺乏对“经理”、“国库”内涵的明确法律释义。
2.部分制度缺乏时效性和可操作性。(1)个别制度亟待修订。作为行政法规，《国家金库条例》已制定20多年，其颁布时间远早于《人民银行法》和《预算法》，国库监管定位模糊，处罚依据笼统，甚至在与财政部门的监督关系内容方面有所冲突。个别1990年制定的检查依据仍然沿用，不适应目前国库核算业务发展的需要。(2)部分制度间存在冲突。集中支付代理业务处理中，制度要求采取由代理银行先行垫付资金，后集中清算的“先支付后清算”的业务处理模式，但在《商业银行法》和《人民银行支付结算管理办法》中明确规定商业银行不得垫付资金，制度规定存在不一致性。
3.制度建设滞后于业务发展。一是财政专户的问题。目前财政部门开设在商业银行的财政专户较多，财政资金沉淀在财政专户，既未发挥其应有的作用，与财政国库集中支付改革的“建立国库单一账户”的初衷相悖，也无相应制度约束。二是国库核算问题。国库部门除执行《国库会计管理规定》等具体规范性制度外，办理退库、拨款、税收入库等业务，均执行财税部门的制度，不能涵盖整个国库核算业务的全过程，导致出现无章可循的情形。
法定职责与履职环境之间的冲突加大了国库监督的履职难度。具体表现在：一是监督信息不对称。国库部门与财税部门之间由于行政隶属关系不同、沟通机制欠缺等原因，部门间信息掌握不对称，无法有效监督可能出现的不合规划拨国库资金行为。二是监督有效依据不足。《国家金库条例》规定，国家金库“必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用”，但现行法律法规赋予国库部门实施监管的手段和权限有限。
(二)全面服务与有效监督之间的冲突
一方面打造现代化服务型国库，是顺应社会主义市场经济发展要求、满足公共财政建设提出的服务需求、实现科学持续发展的有效途径。另一方面，履行监督职责是法律对国库服务提出的基本要求。国库资金使用必须严格按照预算执行，管理必须严格按照法律规定执行，国库必须依法履行监督职责。由于核算和监督的对象是预算资金，因此国库部门要经常与财政、税务、海关等征收机关沟通，双方对有关法律法规的理解可能存在不同。另外，对代理支库、集中收付代理行及国库经收处的监管有待进一步加强。受商业银行经营目标和业务竞争日趋激烈的影响，代理支库、代理银行和国库经收处延压非税收入、开立预算收入过渡账户等违规操作屡禁不止，且由于代理银行和办理国库经收业务的商业银行网点分布广，难以对其进行全方位有效监管。
(三)资金安全与提高效率之间的冲突
由于国库业务核算处理方式和风险防范理念尚未有效转变，依靠科技手段进行实时监控和风险防范的应用水平较低，各级国库仍然沿袭静态的、事后的、以手工为主的传统现场监管方式，非现场监管手段相对缺失，难以保证获取监管信息的完整性和准确性，影响了国库资金的风险分析和科学评估，成为制约国库监督、监测、预警机制建设的瓶颈。如在目前国库会计核算系统中，每一笔业务需经明细记账、明细复核、资金记账、资金复核等多人处理，加之事后监督部门的再监督，出现技术性差错的可能性并不大，但这种核算零差错在某种程度上是建立在牺牲效率的前提下，既不利于解放人力资源，也难以集中力量对关键风险点进行监控。
(四)国库业务发展与有效规避风险之间的冲突
国库业务是具有高风险的中央银行基础业务，随着该业务的快速发展，有效防范风险变得尤为重要。一是随着国库业务从手工操作到电子化管理方式的改进，国库部门的电子化、科技化、信息化需要专业人员予以保障。二是基层国库从业人员工作压力大、工作内容重复单调，致使国库业务岗位难以吸引年轻、学历高的人才，也影响了在岗人员的工作热情和积极性。三是需正确全面认识国库工作，注重加强国库调研分析。国库丁作不能仅停留在录入、记账、复核，更要有高层次人才对国库资金进行统计监测，搞好调研，做好分析预测，以适应宏观调控之需。
二、进一步优化国库监管的路径
(一)完善法律法规，明确人民银行经理国库的法定地位
一是尽快对《预算法》、《国家金库条例》进行修订。主动推动修订工作，明确人民银行经理国库职责的充分必要性，使人民银行经理国库有法能依、有法必依。二是探索研究出台《国库法》。根据金融财税体制改革和国库工作的实际，在《预算法》、《国家金库条例》及其《实施细则》的基础上，研究出台《国库法》，明确各级国库在预算管理中的职责权限、监管地位、监管范围和处罚依据。从而为各级国库开展服务和监管提供明确的法律依据和支撑。三是优化履职环境。主动加强与地方政府、部门的沟通协调，完善信息共享机制，着力解决人民银行履职过程中存在的利益冲突，优化人民银行经理国库职责的履职环境。
(二)强化制度执行力建设，提升国库工作质量
一是加强内控制度建设。定期对国库业务制度进行梳理和修订，重点解决创新性业务无章可循、传统业务有章难循和有章不循的问题。建议统一国库电算化操作性规定，避免国库核算业务应用信息技术制度盲区；优化集中支付业务代理流程；取消纸质打印电子缴税入库清单，改由电子介质保存，降低人力物力成本，提高效率。二是更新业务处理和风险防范理念。建议借鉴商业银行业务处理模式，探索实行柜员制，建立更为有效的风险防控制度，进一步优化业务处理模式和操作流程。减少各类纸质登记簿的重复设置，提升风险防控的电子化水平。三是进一步规范国库信息化建设。建议在国库系统的开发、推广和利用方面进行统一规划，加强协调配合，充分整合，避免造成资源浪费和重复劳动。对拟推广使用的系统明确推广时间，提出具体要求，避免新旧系统并行时间过长，人为增加风险隐患和工作量。完善灾备系统，畅通系统运行维护渠道，进一步加强信息化保障能力建设。
(三)完善国库监管机制，保障国库资金安全
一是进一步调整监管思路，提升国库监管手段。充实监管人员，解决监管岗位人员缺位的问题，强化非现场监管手段，加强对商业银行零余额账户及代理财政资金支付清算等业务的监管。二是推进国库单一账户改革，加强内部资源共享，实现对财政专户的有效监督。三是健全非税收入等新业务监督检查机制。各级国库部门在预算执行监督全过程中处于事中监督的位置，应及时发现、制止非税收入收缴过程中的各种违法违规行为，维护国家预算执行的严肃性。
(四)加强国库干部队伍建设，推动全面高效履行经理国库职责
一是探索建立岗位正向激励机制，提高从业人员工作积极性，逐步改变国库从业人员的年龄和知识结构，有效解决基层国库特别是县支库人员短缺和岗位设置不合理的问题。二是强化“一岗双责”。探索建立要害岗位人员信息反馈机制。重视对国库要害岗位人员的思想和生活状况的掌握，建立制度性规定，如国库部门负责人定期与要害岗位人员谈话、定期走访要害岗位人员家庭、社区等，从机制上保证及时了解要害岗位人员的工作生活状况，消除风险隐患。
(责任编辑耿欣)
一、国库监管中存在的矛盾与冲突
(一)法定职责与履职环境之间的冲突
1.《人民银行法》、《预算法》对中央银行国库职能仅简单表述为经理国库，缺乏对“经理”、“国库”内涵的明确法律释义。
2.部分制度缺乏时效性和可操作性。(1)个别制度亟待修订。作为行政法规，《国家金库条例》已制定20多年，其颁布时间远早于《人民银行法》和《预算法》，国库监管定位模糊，处罚依据笼统，甚至在与财政部门的监督关系内容方面有所冲突。个别1990年制定的检查依据仍然沿用，不适应目前国库核算业务发展的需要。(2)部分制度间存在冲突。集中支付代理业务处理中，制度要求采取由代理银行先行垫付资金，后集中清算的“先支付后清算”的业务处理模式，但在《商业银行法》和《人民银行支付结算管理办法》中明确规定商业银行不得垫付资金，制度规定存在不一致性。
3.制度建设滞后于业务发展。一是财政专户的问题。目前财政部门开设在商业银行的财政专户较多，财政资金沉淀在财政专户，既未发挥其应有的作用，与财政国库集中支付改革的“建立国库单一账户”的初衷相悖，也无相应制度约束。二是国库核算问题。国库部门除执行《国库会计管理规定》等具体规范性制度外，办理退库、拨款、税收入库等业务，均执行财税部门的制度，不能涵盖整个国库核算业务的全过程，导致出现无章可循的情形。
法定职责与履职环境之间的冲突加大了国库监督的履职难度。具体表现在：一是监督信息不对称。国库部门与财税部门之间由于行政隶属关系不同、沟通机制欠缺等原因，部门间信息掌握不对称，无法有效监督可能出现的不合规划拨国库资金行为。二是监督有效依据不足。《国家金库条例》规定，国家金库“必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用”，但现行法律法规赋予国库部门实施监管的手段和权限有限。
(二)全面服务与有效监督之间的冲突
一方面打造现代化服务型国库，是顺应社会主义市场经济发展要求、满足公共财政建设提出的服务需求、实现科学持续发展的有效途径。另一方面，履行监督职责是法律对国库服务提出的基本要求。国库资金使用必须严格按照预算执行，管理必须严格按照法律规定执行，国库必须依法履行监督职责。由于核算和监督的对象是预算资金，因此国库部门要经常与财政、税务、海关等征收机关沟通，双方对有关法律法规的理解可能存在不同。另外，对代理支库、集中收付代理行及国库经收处的监管有待进一步加强。受商业银行经营目标和业务竞争日趋激烈的影响，代理支库、代理银行和国库经收处延压非税收入、开立预算收入过渡账户等违规操作屡禁不止，且由于代理银行和办理国库经收业务的商业银行网点分布广，难以对其进行全方位有效监管。
(三)资金安全与提高效率之间的冲突
由于国库业务核算处理方式和风险防范理念尚未有效转变，依靠科技手段进行实时监控和风险防范的应用水平较低，各级国库仍然沿袭静态的、事后的、以手工为主的传统现场监管方式，非现场监管手段相对缺失，难以保证获取监管信息的完整性和准确性，影响了国库资金的风险分析和科学评估，成为制约国库监督、监测、预警机制建设的瓶颈。如在目前国库会计核算系统中，每一笔业务需经明细记账、明细复核、资金记账、资金复核等多人处理，加之事后监督部门的再监督，出现技术性差错的可能性并不大，但这种核算零差错在某种程度上是建立在牺牲效率的前提下，既不利于解放人力资源，也难以集中力量对关键风险点进行监控。
(四)国库业务发展与有效规避风险之间的冲突
国库业务是具有高风险的中央银行基础业务，随着该业务的快速发展，有效防范风险变得尤为重要。一是随着国库业务从手工操作到电子化管理方式的改进，国库部门的电子化、科技化、信息化需要专业人员予以保障。二是基层国库从业人员工作压力大、工作内容重复单调，致使国库业务岗位难以吸引年轻、学历高的人才，也影响了在岗人员的工作热情和积极性。三是需正确全面认识国库工作，注重加强国库调研分析。国库丁作不能仅停留在录入、记账、复核，更要有高层次人才对国库资金进行统计监测，搞好调研，做好分析预测，以适应宏观调控之需。
二、进一步优化国库监管的路径
(一)完善法律法规，明确人民银行经理国库的法定地位
一是尽快对《预算法》、《国家金库条例》进行修订。主动推动修订工作，明确人民银行经理国库职责的充分必要性，使人民银行经理国库有法能依、有法必依。二是探索研究出台《国库法》。根据金融财税体制改革和国库工作的实际，在《预算法》、《国家金库条例》及其《实施细则》的基础上，研究出台《国库法》，明确各级国库在预算管理中的职责权限、监管地位、监管范围和处罚依据。从而为各级国库开展服务和监管提供明确的法律依据和支撑。三是优化履职环境。主动加强与地方政府、部门的沟通协调，完善信息共享机制，着力解决人民银行履职过程中存在的利益冲突，优化人民银行经理国库职责的履职环境。
(二)强化制度执行力建设，提升国库工作质量
一是加强内控制度建设。定期对国库业务制度进行梳理和修订，重点解决创新性业务无章可循、传统业务有章难循和有章不循的问题。建议统一国库电算化操作性规定，避免国库核算业务应用信息技术制度盲区；优化集中支付业务代理流程；取消纸质打印电子缴税入库清单，改由电子介质保存，降低人力物力成本，提高效率。二是更新业务处理和风险防范理念。建议借鉴商业银行业务处理模式，探索实行柜员制，建立更为有效的风险防控制度，进一步优化业务处理模式和操作流程。减少各类纸质登记簿的重复设置，提升风险防控的电子化水平。三是进一步规范国库信息化建设。建议在国库系统的开发、推广和利用方面进行统一规划，加强协调配合，充分整合，避免造成资源浪费和重复劳动。对拟推广使用的系统明确推广时间，提出具体要求，避免新旧系统并行时间过长，人为增加风险隐患和工作量。完善灾备系统，畅通系统运行维护渠道，进一步加强信息化保障能力建设。
(三)完善国库监管机制，保障国库资金安全
一是进一步调整监管思路，提升国库监管手段。充实监管人员，解决监管岗位人员缺位的问题，强化非现场监管手段，加强对商业银行零余额账户及代理财政资金支付清算等业务的监管。二是推进国库单一账户改革，加强内部资源共享，实现对财政专户的有效监督。三是健全非税收入等新业务监督检查机制。各级国库部门在预算执行监督全过程中处于事中监督的位置，应及时发现、制止非税收入收缴过程中的各种违法违规行为，维护国家预算执行的严肃性。
(四)加强国库干部队伍建设，推动全面高效履行经理国库职责
一是探索建立岗位正向激励机制，提高从业人员工作积极性，逐步改变国库从业人员的年龄和知识结构，有效解决基层国库特别是县支库人员短缺和岗位设置不合理的问题。二是强化“一岗双责”。探索建立要害岗位人员信息反馈机制。重视对国库要害岗位人员的思想和生活状况的掌握，建立制度性规定，如国库部门负责人定期与要害岗位人员谈话、定期走访要害岗位人员家庭、社区等，从机制上保证及时了解要害岗位人员的工作生活状况，消除风险隐患。
(责任编辑耿欣)