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〔摘要〕 进入新的世纪以来,我国许多地方经常面临政府信任危机,学术界对这一问题逐渐展开了一系列的研究。在当前现实情况下,对中国地方政府信任问题研究的基本情况、研究兴起的背景、研究的主要问题及存在的问题进行认真的梳理和检视,具有重要意义。在今后关于这一问题的研究中,应加强本土性、战略性、针对性和应用性,提高理论研究成果对现实政府信任问题的分析力、解释力和预测力。
〔关键词〕 政府信任;政府信用;政府诚信
〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2010)05-0041-06
政府信任——公众对政府的信任的衰落是当今时代世界范围内许多政府面临的最大考验。近几年来,伴随着陕西虎照门事件、贵州翁安事件等一系列影响广泛的公共事件的不断发生,对地方政府信任问题的研究逐渐成为国内政治学、公共管理学、社会学等的一个热点。在当前我国许多地方政府不断面临公众信任挑战的现实背景下,对学术界有关的研究进行认真的梳理和检视,不仅有助于推进这一问题研究的进一步发展,也有助于促进地方政府信任的重构。
一、中国地方政府信任问题研究兴起的背景
国内学术界对于地方政府信任问题研究的兴起原因和背景,可以从如下两个层面进行分析。
1.新世纪以来的许多社会矛盾涉及政府信任问题
进入新世纪以来,我国人均GDP正在向人均3000美元的新台阶跨越,经济结构加速变动,社会结构加速转型。这一时期的社会转型出现了一些与地方政府密切相关的新特征:(1)社会转型在广度上已涉及经济、政治、文化等所有领域,在深度上已触及人们具体的经济利益。中国开始进入“社会矛盾凸显期”,不同群体(如劳动与资本、业主与房地产开发商)之间的利益矛盾和冲突大量衍生;另外,由于社会自身的冲突化解机制不健全,矛盾解决的诉求大量指向政府,地方政府越来越多地成为矛盾冲突中的一方当事人,成为社会矛盾的交汇点。(2)随着社会经济的发展,一方面,私人产品需求与供给之间的矛盾基本解决;另一方面公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全等“公共需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的矛盾日益突出”〔2〕。而如何满足公共需求正是政府的基本责任。(3)在社会贫富悬殊日益扩大趋势下,政府自身的腐败现象蔓延却没有得到有效遏制,行政成本居高不下,政府工作人员行为失范现象大量发生。在网络时代,这些失范现象又不断被聚焦和放大,与人们的期望形成强烈的反差。这三个方面的特征相互叠加在一起,便形成这样的一个新趋势:人们对地方政府合理期待的“需求”不断增长,而地方政府回应并满足期待的“供给”却有相当差距。这一“供求矛盾”的具体表现就是:民众对地方政府及其工作人员的信任度不断下降。在2006年的《小康》调查中,75.36%网民认为政府官员是信用最差的群体,2007年,这一比例达已80.3%,官员群体的“信用危机已经严重影响到了政府政务信用”〔3〕。有人甚至指出,地方政府正面临着日益严重的信任危机,后果严重。〔4〕
这些涉及到政府要素的社会转型的新问题,无疑需要政治学、行政学等学科进行理论上的归纳、分析、解释和预测,回答“为什么”、“怎么办”等问题。这正是近年来中国地方政府信任问题研究兴起的基本社会背景。
2.国外类似问题和相关研究提供了参照和借鉴
20世纪70年代以来,世界范围内的政府信任关系每况愈下,包括美国、加拿大、英国和日本在内的西方国家频发“政府信任危机”。“政府中的信任正在衰落”成为西方国家政治生活中的一个突出问题。面对这一政治现象,西方学者陆续把公众的“信心”、“信任”、“支持”等词汇与政治或政府联系起来,对公众和政府关系的变化进行分析。“水门事件”以后,政府信任问题更受到了学界广泛的关注,研究者众多,研究成果数量颇丰。代表性的学者如保罗•艾布拉姆森、道尔顿•阿尔伯特、凯利•斯坦利、詹姆斯•科尔曼、杰克•席汀、阿瑟•米勒、马克•亨廷顿、李普塞特等。代表性的成果有:保罗•艾布拉姆森的《美国人的政治态度》(1983年由美国夫尔曼公司出版)、约瑟夫•奈、菲利普•泽立克、戴维•金编著的《为何人民不信任政府》(1997年由哈佛大学出版社出版)、约翰•希宾、伊丽莎白•谢斯•摩斯的《美国人不喜欢政府的什么》(2001年由剑桥大学出版社出版)。西方学者对公众和政府的信任关系作了深入探讨,对公众态度的变化作了多学科多角度的分析。例如,在《美国人不喜欢政府的什么》一书中,作者对二战后公众对政府的态度变化作了回顾,指出公众对政府的态度是趋向于不满意的,无论对政府机构的领导人还是国会都是如此。作者认为“公众对政府的广泛的不信任倾向是被政治精英阶层强化和发展起来的”。〔5〕
20世纪70年代以来西方国家在政府信任方面所出现的问题,与新世纪以来中国地方政府所面临的信任问题虽在本质上可能有所不同,但在形式上具有一定的相似性。这样,西方学者从不同侧面和学科视角对政府信任及其相关问题比较系统深入的研究成果,就为中国学者研究本土的政府信任问题提供了外部参照和借鉴样本。这是中国地方政府信任问题研究兴起的国际背景。
二、国内学术界对地方政府信任研究的主要内容
从现有文献看,国内学术界关于地方政府信任问题的讨论主要集中在以下几个方面:
(一)政府信任的概念
几乎所有研究有关政府信任问题的学者都要涉及概念及其内涵的界定,但不同学科背景的学者有不同的理解。总的来说,主要有以下几个学科化视野:
第一,心理学视野。申自力等学者就是从心理学或社会心理学的角度来研究政府信任问题的,认为政府信任是一种复杂的社会心理现象, 表现为对他人“适当”行为的预期,即主体在一定的环境条件下对符合自己利益的客体(个人、团体、组织等)的相信并有所托付的心理趋向。政府信任说到底是一种心理预期或心理期待。如申自力认为,政府信任是指公众对政府及其权力运作过程各构成因素、环节及界限的合理预期。〔6〕史红民认为政府信任是指公众期待政府行事时能代表公共利益,并同时能对公众的期望做出反应。〔7〕
第二,社会学视野。徐晓清等学者就是从社会学的角度来研究政府信任问题的,认为政府信任说到底就是一个社会关系问题或社会问题。他们认为,“信任(其中自然包括政府信任)是一种人际间社会关系中的复杂现象,所表现的是一种社会关系,是相信某人的行为或周围的秩序符合自己的愿望。〔8〕例如,张成福认为公众对政府的信任就是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系。〔9〕
第三,政治学视野。有的学者认为政府信任说到底就是一个政府合法性或政治合法性的问题。例如李砚忠认为,政府信任涉及的是民众与政府间的互动关系,从政治学的角度看,政府信任能够增强执政者的合法性,可以实现有机的社会整合,提高政府的施政绩效。他认为一个统治者或者一个政府要建立或维持其在政治体系中的核心地位必须要证明自身统治的合法性。〔10〕
第四,结构化视野。在西方国家,政府信任问题研究在理路上有客观主义和结构主义之分。客观主义认为政府信任是建立在公众对政府理性的预期的基础之上,而结构主义者认为政府信任是政府和公众之间的一种互动关系。中国学者程倩认为在结构化视角中,信任既是一种系统性的关系结构,又是一般性的社会交往实践。
比较以上对政府信任内涵的界定,相对而言,认为“政府信任是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系”的观点影响较大,被广泛引用。同时其他视角的分析也具有重要价值,例如心理学对于政府信任的研究,有助于我们认识到政府信任建立在公众对符合自己利益的政府的合理期待基础上,具有强烈的主观性,再如政治学对政府信任与政治合法性关系的分析有助于对政府信任价值(政府合法性)的理解。
(二)政府信任价值与功能
国外学者对社会信任的积极意义有非常深入的研究。〔11〕虽然国内学术界很少有人对政府信任的功能与价值进行专门研究,但还是有学者在相关研究中直接或间接地论及这一问题,从不同的侧面关注政府信任的功能与意义。
第一,复杂性的简化机制。受德国社会学家卢曼“信任是复杂社会的一种简化机制”的启发,程倩认为良好政府信任关系作为一种降低复杂性的机制可以促进合作,提高行政权力的效力和行政运作的绩效。
第二,政府合法性的基础。例如,余世喜认为,从政治的层面上看,公民对政府的信任是政府获得统治合法性的基础。现代民主国家政府的合法性最重要的基础在于公民的认同,公民对政府的信任无疑可以确证或增加政府的合法性。〔12〕李砚忠也认为,政府信任的“功效”在于它能够增强执政者的合法性,可以实现有机的社会整合,提高政府的施政绩效。他认为当政府失去了公众的信任时,势必用强制力量去推行它的公共政策,“而这往往是社会解体和政治衰败的征兆”。〔13〕
第三,政治发展的重要动能。王强和韩志明在《论政治文明视野下的政府信任建构》一文中认为,政府信任来源于政治文明的成果,也是衡量政治文明程度的重要标志。和谐的政府信任关系为政治文明的发展和进步注入了生机,具体表现在四个方面:政府信任是政府合法性的表现和根基,可以促进法治国家的进程,可以降低行政成本,可以增强国家凝聚力。〔14〕
第四,社会合作的重要资本或资源。有学者指出,政府信任关系是一种重要社会资本,具有了累积性与增值性的资本特性。累积性体现在政府信任的主客体之间的信任感受的不断增加,而参与和合作的实现则正是政府信任关系的增值性的表现。张康之教授则认为,后工业社会是一个合作的社会,在合作社会中,信任成了物质资源、知识资源等等传统资源库中的一种新的资源。〔15〕
(三)政府信任来源及形成机理
政府信任与哪些因素有关?换言之,政府信任的来源是什么?政府如何才能赢得公众信任?这一问题是许多学者论及政府信任问题时分析的重点。
1.政府信任的来源(影响因素)分析
由于政府信任是公众(主体)与政府(客体)之间的一种社会关系,因此,学术界对这一问题的研究有主体分析和客体分析两个基本路径。
主体分析路径的学者认为年龄、性别、职业、受教育程度、收入等主体(“托信者”、公众)特征的变量会影响到其对政府的评价与信任。例如,李砚忠通过构建模型来说明政府信任产生与影响因素之间的关系,他认为,影响政府信任形成直接因素有两点,一是公众对于政府的公共政策和公共服务的期望;二是公众对政府整体角色与运作的认知。因此,影响政府信任度高低的“深层次的最根本原因”是这两个因素之间的落差大小,即:“政府信任度=对政府的认知/公共期望”〔16〕。陈成文、彭国胜也通过实证研究结果发现,农民(公众)对政府的信任程度受农民的主观体验的显著影响,在所考察的一系列主观体验因素中,对制度的认知、公平意识和对冲突应对方式的选择与农民对政府的信任程度正相关,权利意识则与农民对政府的信任程度负相关。〔17〕余敏江、梁莹以南京市为个案,通过交互分析、方差分析、多元回归分析等统计分析方法,对政府的信任状况与公民参与意识状况进行了实证分析。研究发现,公民对政府的信任度与公民参与意识之间有密切关联且呈正相关关系,在各背景变量中,年龄、收入、文化程度、职业与政治面貌对政府与公民之间的信任关系有显著影响。〔18〕
更多的学者则侧重于客体路径分析,强调政府自身(客体、受信者)某方面或某几个方面的因素特征在政府信任中重要性,强调公务员和政治家的素质和能力、政府提供公共服务的数量和质量、政府政策与公众的距离等政府自身的因素决定政府信任度的高低。有的学者强调客体中某一要素特征的重要性,如谢晶莹强调行政信息公开对建立公民与政府信任关系的关键作用〔19〕,黄炎平认为政府绩效与政府信任成正相关关系,〔20〕陆稻稻则强调行政道德因素对构建政府信任的重要性。因此,能否树立良好的声誉、培养较高的能力对政府部门获得信任与支持具有十分重要的现实意义。〔21〕
2.政府信任形成的机理分析
与上述的因素分析相比,政府信任的机理分析则更前进了一步:它不仅要分析哪些因素影响政府信任,而且要分析这些因素是“如何”影响的。基于这一问题的复杂性与多面性,学者的分析路径与切入点是不同的。
(1)政治心理学的路径分析。李砚忠在强调公众对政府的认知和公共期望两大要素决定政府信任度的基础上,建构了一个包括政治合作/冷漠、社会整合/冲突、政府合法性增强/削弱、体制热爱/疏离等变量在内的模型,用以说明政府信任、民众对政府的期望、民众对于政府整体角色与运作的认知三者之间的内在关系。他指出:公共期望的提高会导致其对于政府满意度的下降,从而产生对政府信任的不利影响;而一旦公共期望确立后,公众对于政府整体角色与运作的认知越趋向正面,则对政府的信任度会随之提升。〔22〕
(2)经济学的“成本-收益”路径分析。例如,谢坚钢认为,契约社会中的信任是一种包含成本与收益评估过程的理性行为,从信任的社会嵌入性来看,政府信任的生成主要基于三种不同的机制:基于行动者(公众)自己过去的互动经验来判断受信人(政府)的可信度(“经验为基的信任”);基于行动者自己、其社会关系网络成员、或正式的社会控制体系对受信人滥用信任动机的控制的信任(“控制为基的信任”);以及同时基于上述经验与控制的信任。〔23〕
(3)统计学的相关性分析路径。徐贵宏以非政府组织和政府部门的关系为例探讨信任形成机制。他根据政府部门声誉、政府能力和信任之间逻辑关系,构建了一个基于政府部门特征的信任形成模型,然后采用统计学的方法进行样本收集和问卷调查,对所采集的数据运用SPSS统计软件进行相关性分析和归纳分析检验研究假设。他的研究结论强调了政府部门特征与政府信任之间的正相关关系,弥补了传统理论对信任机制研究视角的不足。〔24〕
(四)政府信任关系的类型
国内学者中,张康之教授对信任关系的类型进行了卓有成效的研究。他根据农业社会、工业社会和后工业社会的基本历史形态以及熟人社会和陌生人社会的交往和人际历史形态,划分出“习俗型信任”、“契约型信任”和合作型信任三种类型的信任关系。〔25〕徐贵宏借鉴诺斯(Rousseau)等学者的成果,结合中国传统文化背景,依据信任的动机特征,将(政府)信任划分为计算型信任、关系型信任和制度型信任三种。其中计算型信任属于经济学家定义的理性信任,关系型信任属于心理学家和社会学家定义的感性信任,而制度型信任在信任的整个发展过程中都是计算型信任和关系型信任的基础。〔26〕
王华从信任结构的角度认为,民众对于政府的信任主要有三种类型:一是制度信任,指民众对于国家宪法与政治体系的认同,相信制度与程序的公平与正义,相信制度与程序的运作效力;二是政策信任,主要指民众对于政府政策的公益性、科学性、合法性与有效性的认同;三是领导干部信任,通常有两种类型,一是道德信任,二是能力信任。这三种类型的信任相互影响,构成信任结构。〔27〕
在张康之信任关系划分的基础上,一些学者对政府信任关系进行了深化研究。程倩提出,对应以上三种信任类型,存在着三种社会治理模式下的三种政府信任关系:统治型社会治理模式下的习俗型政府信任关系、管理型社会治理模式下的契约型政府信任关系、服务型社会治理模式下的合作型政府信任关系。〔28〕黄建钢等还分析了合作型信任与诚信政府之间的逻辑关系,就后工业社会诚信政府的构建问题提出看法。〔29〕梁莹以南京市的实证调查为例,对现实生活中习俗型信任、契约型信任和合作型信任的发展现状进行考察,并对这三种类型的信任对公民政策参与意识的影响进行实证层面的剖析,探讨了如何培育合作型信任从而促进公民参与政策的积极性与主动性的有效途径。〔30〕
(五)我国地方政府信任的现状及对策
1.我国地方政府信任的现状
相比较政府信任问题的学理研究而言,学术界直接对地方政府信任现状的研究文献比较少。但近年来越来越多的学者开始关注地方政府信任的现状,特别是有一些学者近年来开始对部分地区或部分群体对某一层级地方政府的信任度进行了实证研究。这些研究对我国地方政府信任现状所得出的判断相异。
(1)一些学者对政府信任持肯定性判断。例如,王锐孟、成培在2007年4月有关杭州市民税收意识的问卷调查的分析结果表明,杭州市公众对政府基本信任,并且这种信任度不受年龄、性别、职业和居住时间的影响。〔31〕李强、郝友宾在对陕西关中地区乡镇政府干部、乡镇政府政策、乡镇政府财务、乡镇政府服务、乡镇民主建设、乡镇经济建设六大指标21个因素分析后,得出当前村民对乡镇政府的信任度为0.705,比较高。〔32〕陈明哲运用“广东社会变迁基本调查”项目的数据资料,对政府信任感的现状进行了分析,发现调查对象对政府基本持肯定的评价,但就平均信任度而言,对政府能力的信任度(3.46)最高,其次是对政府行为的信任(3.35),而对政府政策、法规(体制)的信任(3.26)最低。〔33〕仇焕广、黄季、杨军的一项关于“政府信任对消费者行为的影响”研究表明,“我国大部分城市消费者对政府的公共管理能力比较信任,只有13%的人表示不信任。”〔34〕王华从领导学的角度对 “汶川地震”中政府领导人领导行为的分析表明,在危机中,领导人的价值、关怀与激励,对于民众与政府信任关系的构建起了关键的作用。〔35〕
(2)部分学者对地方政府信任的现状表示担忧。例如,郑永年从中国社会信任的宏观格局中分析了政府信任。他认为,中国社会信任“正处于一种解体状态”,社会不信任已经盛行多年,并且表现和深入到社会关系的各个方面,包括人与人之间、家庭成员之间、民与官之间、官员之间、政府上下级之间等等。〔36〕在这样的宏观格局中,政府信任的现状自然不容乐观。有学者认为,目前部分公众对“政府的不信任感较之以往有了相当程度的增长”,〔37〕有学者甚至得出“转型期的政府信任关系衰落”、地方政府正面临着日益严重的信任危机等判断。〔38〕
2.我国地方政府信任存在问题的原因与对策
一些学者在分析了这一现象产生的原因并提出了对策:例如邓聿文认为,“地方政府尤其是基层政府及其官员之所以被民众普遍不信任,很大程度上与这些年来地方政府的所作所为表现出赤裸裸的以逐利为目的的公司化倾向高度相关。”〔39〕为此,必须约束政府的权力,彻底扭转逐利性、公司化的政府行为,重建被政府和市场摧毁的社会共同体,具体途径是通过基层民主,使基层政府的运转被置于民众监督和问责之下,将其运行机制转变为以公共服务为核心;〔40〕余敏江、梁莹以其对公民对政府的信任状况与公民参与意识状况的实证分析认为,提高公民对政府的信任度从而提高公民参与积极性的有效途径;〔41〕吴建南则认为,要提高公众对政府的信任首要的是提高政府部门的工作绩效,通过公众参与也可以直接改善公众信任。〔42〕
三、对国内学术界地方政府信任研究现状与发展方向评估
新世纪以来,特别是2004年以来,学术界关于中国地方政府信任问题的研究逐渐兴起并保持快速发展的势头,在概念阐释、类型划分、来源构成等全面取得了重要成果。但是,需要指出的是,相关的研究还存在一些明显不足。举例来说,在谷歌(GOOGLE)中,“政府信任”的中文词条近1300万个,“虎照门”、“躲猫猫”、“俯卧撑”等网络热点话语层出不穷,“华南虎照事件”、“瓮安事件”、“邓玉娇案”、“周森锋论文事件”、“逯军替谁说话事件”等涉及政府信任的话题甚至可用“民议沸腾”形容。这些都说明,政府信任已经成为当前中国社会一个严重而广泛的社会热点。与这种 “社会热度”相比,学术界关于政府信任的研究成果不仅数量少(以“政府信任”为“题名”的学术文献还不到160篇,尚没有一本专著公开出版),而且这些成果对许多重要问题和热点现象的解释力、分析力、预测力和引导干预力都显得苍白无力,专业学者的成果影响力尚不如一些业余博文和网络帖子,在一些重大事件面前学术界甚至表现出“集体失语”尴尬现象。
以上情况表明,学术界应该对当前中国地方政府信任面临的挑战和问题给予更多的关注,在现有研究的基础上,继续推进政府信任问题研究持续健康发展,为社会和谐和政治稳定发挥应有的作用。为此,需要注意以下几点:
1.应注意研究的本土性
国内关于政府信任问题研究的一个重要特点是深受到西方政府信任理论的影响。不仅许多西方理论成果被翻译和介绍进来,大多数学者热衷于用西方理论来分析中国的现实问题,有的人甚至完全用西方理论来剪裁中国现实,开出药方。政府信任问题研究的本土性不够,不仅使许多研究成果缺乏独创性,更不能解释和解决中国的实际政府信任问题。因此,政府信任作为一个典型的西方概念,只有实现与我国的独特的政治-社会-文化背景相结合,才能真正实现其中国化和本土化,在中国的现实土壤中找到其生长和发展空间。这意味着,今后需要在研究前提、研究内容、价值取向、研究路径方面,充分注意中国政府信任问题的特殊性。当然,强调本土性并不意味着拒绝吸收借鉴西方的研究成果,恰好相反,本土化的研究更需要国际学术视野。
2.应强化研究的战略性
目前,我们学术界在政府信任问题的研究中,涉及到现实问题的成果相当薄弱,而且这些成果只是对个别地方政府或个别因素的分析,一些有影响的研究成果采用了定量分析等实证研究方法。在中国政治学目前研究方法占主导地位的情况下,这些成果是难能可贵的。但也需要注意的是,这些关于政府信任与影响变量之间的关系分析,有的看起来很“科学”,也很“精致”,但往往陷入琐碎具体,不能对当前这一突出现实问题的解释和解决提供多少有价值的知识和见解。
当前的中国地方政府,正处于在中国现代化建设、社会转型这一“千年未有”历史变局中,处在市场化、信息化、民主化和全球化等全新的时空背景下。同时,地方政府信任涉及到复杂的经济、社会、文化、历史等复杂因素。因此,因此,今后的研究应在继续鼓励具体问题实证研究的基础上,强调宏观性和战略性,应该(专门有学者)在对中国地方政府信任的现状、结构、特点进行宏观把握的基础上,就强化或重建政府信任的方向、路径和措施进行战略研究。
3.应不断拓展研究内容并注意针对性
目前国内学术界对我国政府信任的研究内容主要还围绕在政府信任概念的诠释、政府信任的分类、影响因素的实证分析等领域,相对比较狭窄。学术界应进一步拓宽政府信任问题研究的内容。例如:中国地方政府信任与政府职能的关系研究、政府信任与公共服务、公共产品供给的关系研究、政府信任与信息公开的关系研究、政府信任与官员选拔和考核制度的相关性研究、政府信任与公民参与、民主化、历史文化传统等的关系研究、网络时代对政府信任的影响研究、政府信任与政治制度化的相关性研究、政府信任的测度指标体系与方法研究等等。在拓展研究内容的过程中,要有针对性,回答和解释一些关键现实问题:当前影响中国地方政府信任关键因素有哪些?政府信任关系的形成与强化机理是什么?如何修复和重建被削弱的政府信任关系?
4.应继续拓展研究视角并保持方法的多元性
目前,学术界对政府信任的研究主要有三种理论视角,分别是制度论、理性选择论和道德基础论。基于这一问题本身的复杂性和中国现实的特殊性,应继续拓展研究的学术视角,将经济学、社会心理学等相关学科的复杂性理论、政治传播理论、公共关系理论、社会资本理论、委托-代理理论、信息不对称理论等都纳入视野。
在研究方法上,应在传统方法的基础上,综合运用社会科学和自然科学的研究方法。重点加强以下方法的运用。一是比较研究的方法,应注重国内和国外、常态下和危机状态下政府信任的比较研究,尤其是要借鉴国外经验,探索提升政府信任度的普遍规律和具体措施;二是实证研究和案例研究,要继续加强定量研究,建立数据库、信任指数等,进行趋势分析。应对地方政府不同层次、不同地区以及各级政府不同部门进行针对性的社会调查、案例分析,从中研究政府信任的影响因素。
5.应强化现实导向和研究成果的应用性
要提高国内学术界对政府信任问题的解释力和影响力。一方面,学术界不能进行纯粹的学理研究,而要面对实际,以现实问题为导向;另一方面要将研究成果及时推广应用,发挥对现实问题的解释、解决和预测功能。后者要求学术界与决策部门加强对接,将研究成果及时转化为政府决策,转化为制度。
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(责任编辑:石本惠)
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一、中国地方政府信任问题研究兴起的背景
国内学术界对于地方政府信任问题研究的兴起原因和背景,可以从如下两个层面进行分析。
1.新世纪以来的许多社会矛盾涉及政府信任问题
进入新世纪以来,我国人均GDP正在向人均3000美元的新台阶跨越,经济结构加速变动,社会结构加速转型。这一时期的社会转型出现了一些与地方政府密切相关的新特征:(1)社会转型在广度上已涉及经济、政治、文化等所有领域,在深度上已触及人们具体的经济利益。中国开始进入“社会矛盾凸显期”,不同群体(如劳动与资本、业主与房地产开发商)之间的利益矛盾和冲突大量衍生;另外,由于社会自身的冲突化解机制不健全,矛盾解决的诉求大量指向政府,地方政府越来越多地成为矛盾冲突中的一方当事人,成为社会矛盾的交汇点。(2)随着社会经济的发展,一方面,私人产品需求与供给之间的矛盾基本解决;另一方面公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全等“公共需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的矛盾日益突出”〔2〕。而如何满足公共需求正是政府的基本责任。(3)在社会贫富悬殊日益扩大趋势下,政府自身的腐败现象蔓延却没有得到有效遏制,行政成本居高不下,政府工作人员行为失范现象大量发生。在网络时代,这些失范现象又不断被聚焦和放大,与人们的期望形成强烈的反差。这三个方面的特征相互叠加在一起,便形成这样的一个新趋势:人们对地方政府合理期待的“需求”不断增长,而地方政府回应并满足期待的“供给”却有相当差距。这一“供求矛盾”的具体表现就是:民众对地方政府及其工作人员的信任度不断下降。在2006年的《小康》调查中,75.36%网民认为政府官员是信用最差的群体,2007年,这一比例达已80.3%,官员群体的“信用危机已经严重影响到了政府政务信用”〔3〕。有人甚至指出,地方政府正面临着日益严重的信任危机,后果严重。〔4〕
这些涉及到政府要素的社会转型的新问题,无疑需要政治学、行政学等学科进行理论上的归纳、分析、解释和预测,回答“为什么”、“怎么办”等问题。这正是近年来中国地方政府信任问题研究兴起的基本社会背景。
2.国外类似问题和相关研究提供了参照和借鉴
20世纪70年代以来,世界范围内的政府信任关系每况愈下,包括美国、加拿大、英国和日本在内的西方国家频发“政府信任危机”。“政府中的信任正在衰落”成为西方国家政治生活中的一个突出问题。面对这一政治现象,西方学者陆续把公众的“信心”、“信任”、“支持”等词汇与政治或政府联系起来,对公众和政府关系的变化进行分析。“水门事件”以后,政府信任问题更受到了学界广泛的关注,研究者众多,研究成果数量颇丰。代表性的学者如保罗•艾布拉姆森、道尔顿•阿尔伯特、凯利•斯坦利、詹姆斯•科尔曼、杰克•席汀、阿瑟•米勒、马克•亨廷顿、李普塞特等。代表性的成果有:保罗•艾布拉姆森的《美国人的政治态度》(1983年由美国夫尔曼公司出版)、约瑟夫•奈、菲利普•泽立克、戴维•金编著的《为何人民不信任政府》(1997年由哈佛大学出版社出版)、约翰•希宾、伊丽莎白•谢斯•摩斯的《美国人不喜欢政府的什么》(2001年由剑桥大学出版社出版)。西方学者对公众和政府的信任关系作了深入探讨,对公众态度的变化作了多学科多角度的分析。例如,在《美国人不喜欢政府的什么》一书中,作者对二战后公众对政府的态度变化作了回顾,指出公众对政府的态度是趋向于不满意的,无论对政府机构的领导人还是国会都是如此。作者认为“公众对政府的广泛的不信任倾向是被政治精英阶层强化和发展起来的”。〔5〕
20世纪70年代以来西方国家在政府信任方面所出现的问题,与新世纪以来中国地方政府所面临的信任问题虽在本质上可能有所不同,但在形式上具有一定的相似性。这样,西方学者从不同侧面和学科视角对政府信任及其相关问题比较系统深入的研究成果,就为中国学者研究本土的政府信任问题提供了外部参照和借鉴样本。这是中国地方政府信任问题研究兴起的国际背景。
二、国内学术界对地方政府信任研究的主要内容
从现有文献看,国内学术界关于地方政府信任问题的讨论主要集中在以下几个方面:
(一)政府信任的概念
几乎所有研究有关政府信任问题的学者都要涉及概念及其内涵的界定,但不同学科背景的学者有不同的理解。总的来说,主要有以下几个学科化视野:
第一,心理学视野。申自力等学者就是从心理学或社会心理学的角度来研究政府信任问题的,认为政府信任是一种复杂的社会心理现象, 表现为对他人“适当”行为的预期,即主体在一定的环境条件下对符合自己利益的客体(个人、团体、组织等)的相信并有所托付的心理趋向。政府信任说到底是一种心理预期或心理期待。如申自力认为,政府信任是指公众对政府及其权力运作过程各构成因素、环节及界限的合理预期。〔6〕史红民认为政府信任是指公众期待政府行事时能代表公共利益,并同时能对公众的期望做出反应。〔7〕
第二,社会学视野。徐晓清等学者就是从社会学的角度来研究政府信任问题的,认为政府信任说到底就是一个社会关系问题或社会问题。他们认为,“信任(其中自然包括政府信任)是一种人际间社会关系中的复杂现象,所表现的是一种社会关系,是相信某人的行为或周围的秩序符合自己的愿望。〔8〕例如,张成福认为公众对政府的信任就是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系。〔9〕
第三,政治学视野。有的学者认为政府信任说到底就是一个政府合法性或政治合法性的问题。例如李砚忠认为,政府信任涉及的是民众与政府间的互动关系,从政治学的角度看,政府信任能够增强执政者的合法性,可以实现有机的社会整合,提高政府的施政绩效。他认为一个统治者或者一个政府要建立或维持其在政治体系中的核心地位必须要证明自身统治的合法性。〔10〕
第四,结构化视野。在西方国家,政府信任问题研究在理路上有客观主义和结构主义之分。客观主义认为政府信任是建立在公众对政府理性的预期的基础之上,而结构主义者认为政府信任是政府和公众之间的一种互动关系。中国学者程倩认为在结构化视角中,信任既是一种系统性的关系结构,又是一般性的社会交往实践。
比较以上对政府信任内涵的界定,相对而言,认为“政府信任是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系”的观点影响较大,被广泛引用。同时其他视角的分析也具有重要价值,例如心理学对于政府信任的研究,有助于我们认识到政府信任建立在公众对符合自己利益的政府的合理期待基础上,具有强烈的主观性,再如政治学对政府信任与政治合法性关系的分析有助于对政府信任价值(政府合法性)的理解。
(二)政府信任价值与功能
国外学者对社会信任的积极意义有非常深入的研究。〔11〕虽然国内学术界很少有人对政府信任的功能与价值进行专门研究,但还是有学者在相关研究中直接或间接地论及这一问题,从不同的侧面关注政府信任的功能与意义。
第一,复杂性的简化机制。受德国社会学家卢曼“信任是复杂社会的一种简化机制”的启发,程倩认为良好政府信任关系作为一种降低复杂性的机制可以促进合作,提高行政权力的效力和行政运作的绩效。
第二,政府合法性的基础。例如,余世喜认为,从政治的层面上看,公民对政府的信任是政府获得统治合法性的基础。现代民主国家政府的合法性最重要的基础在于公民的认同,公民对政府的信任无疑可以确证或增加政府的合法性。〔12〕李砚忠也认为,政府信任的“功效”在于它能够增强执政者的合法性,可以实现有机的社会整合,提高政府的施政绩效。他认为当政府失去了公众的信任时,势必用强制力量去推行它的公共政策,“而这往往是社会解体和政治衰败的征兆”。〔13〕
第三,政治发展的重要动能。王强和韩志明在《论政治文明视野下的政府信任建构》一文中认为,政府信任来源于政治文明的成果,也是衡量政治文明程度的重要标志。和谐的政府信任关系为政治文明的发展和进步注入了生机,具体表现在四个方面:政府信任是政府合法性的表现和根基,可以促进法治国家的进程,可以降低行政成本,可以增强国家凝聚力。〔14〕
第四,社会合作的重要资本或资源。有学者指出,政府信任关系是一种重要社会资本,具有了累积性与增值性的资本特性。累积性体现在政府信任的主客体之间的信任感受的不断增加,而参与和合作的实现则正是政府信任关系的增值性的表现。张康之教授则认为,后工业社会是一个合作的社会,在合作社会中,信任成了物质资源、知识资源等等传统资源库中的一种新的资源。〔15〕
(三)政府信任来源及形成机理
政府信任与哪些因素有关?换言之,政府信任的来源是什么?政府如何才能赢得公众信任?这一问题是许多学者论及政府信任问题时分析的重点。
1.政府信任的来源(影响因素)分析
由于政府信任是公众(主体)与政府(客体)之间的一种社会关系,因此,学术界对这一问题的研究有主体分析和客体分析两个基本路径。
主体分析路径的学者认为年龄、性别、职业、受教育程度、收入等主体(“托信者”、公众)特征的变量会影响到其对政府的评价与信任。例如,李砚忠通过构建模型来说明政府信任产生与影响因素之间的关系,他认为,影响政府信任形成直接因素有两点,一是公众对于政府的公共政策和公共服务的期望;二是公众对政府整体角色与运作的认知。因此,影响政府信任度高低的“深层次的最根本原因”是这两个因素之间的落差大小,即:“政府信任度=对政府的认知/公共期望”〔16〕。陈成文、彭国胜也通过实证研究结果发现,农民(公众)对政府的信任程度受农民的主观体验的显著影响,在所考察的一系列主观体验因素中,对制度的认知、公平意识和对冲突应对方式的选择与农民对政府的信任程度正相关,权利意识则与农民对政府的信任程度负相关。〔17〕余敏江、梁莹以南京市为个案,通过交互分析、方差分析、多元回归分析等统计分析方法,对政府的信任状况与公民参与意识状况进行了实证分析。研究发现,公民对政府的信任度与公民参与意识之间有密切关联且呈正相关关系,在各背景变量中,年龄、收入、文化程度、职业与政治面貌对政府与公民之间的信任关系有显著影响。〔18〕
更多的学者则侧重于客体路径分析,强调政府自身(客体、受信者)某方面或某几个方面的因素特征在政府信任中重要性,强调公务员和政治家的素质和能力、政府提供公共服务的数量和质量、政府政策与公众的距离等政府自身的因素决定政府信任度的高低。有的学者强调客体中某一要素特征的重要性,如谢晶莹强调行政信息公开对建立公民与政府信任关系的关键作用〔19〕,黄炎平认为政府绩效与政府信任成正相关关系,〔20〕陆稻稻则强调行政道德因素对构建政府信任的重要性。因此,能否树立良好的声誉、培养较高的能力对政府部门获得信任与支持具有十分重要的现实意义。〔21〕
2.政府信任形成的机理分析
与上述的因素分析相比,政府信任的机理分析则更前进了一步:它不仅要分析哪些因素影响政府信任,而且要分析这些因素是“如何”影响的。基于这一问题的复杂性与多面性,学者的分析路径与切入点是不同的。
(1)政治心理学的路径分析。李砚忠在强调公众对政府的认知和公共期望两大要素决定政府信任度的基础上,建构了一个包括政治合作/冷漠、社会整合/冲突、政府合法性增强/削弱、体制热爱/疏离等变量在内的模型,用以说明政府信任、民众对政府的期望、民众对于政府整体角色与运作的认知三者之间的内在关系。他指出:公共期望的提高会导致其对于政府满意度的下降,从而产生对政府信任的不利影响;而一旦公共期望确立后,公众对于政府整体角色与运作的认知越趋向正面,则对政府的信任度会随之提升。〔22〕
(2)经济学的“成本-收益”路径分析。例如,谢坚钢认为,契约社会中的信任是一种包含成本与收益评估过程的理性行为,从信任的社会嵌入性来看,政府信任的生成主要基于三种不同的机制:基于行动者(公众)自己过去的互动经验来判断受信人(政府)的可信度(“经验为基的信任”);基于行动者自己、其社会关系网络成员、或正式的社会控制体系对受信人滥用信任动机的控制的信任(“控制为基的信任”);以及同时基于上述经验与控制的信任。〔23〕
(3)统计学的相关性分析路径。徐贵宏以非政府组织和政府部门的关系为例探讨信任形成机制。他根据政府部门声誉、政府能力和信任之间逻辑关系,构建了一个基于政府部门特征的信任形成模型,然后采用统计学的方法进行样本收集和问卷调查,对所采集的数据运用SPSS统计软件进行相关性分析和归纳分析检验研究假设。他的研究结论强调了政府部门特征与政府信任之间的正相关关系,弥补了传统理论对信任机制研究视角的不足。〔24〕
(四)政府信任关系的类型
国内学者中,张康之教授对信任关系的类型进行了卓有成效的研究。他根据农业社会、工业社会和后工业社会的基本历史形态以及熟人社会和陌生人社会的交往和人际历史形态,划分出“习俗型信任”、“契约型信任”和合作型信任三种类型的信任关系。〔25〕徐贵宏借鉴诺斯(Rousseau)等学者的成果,结合中国传统文化背景,依据信任的动机特征,将(政府)信任划分为计算型信任、关系型信任和制度型信任三种。其中计算型信任属于经济学家定义的理性信任,关系型信任属于心理学家和社会学家定义的感性信任,而制度型信任在信任的整个发展过程中都是计算型信任和关系型信任的基础。〔26〕
王华从信任结构的角度认为,民众对于政府的信任主要有三种类型:一是制度信任,指民众对于国家宪法与政治体系的认同,相信制度与程序的公平与正义,相信制度与程序的运作效力;二是政策信任,主要指民众对于政府政策的公益性、科学性、合法性与有效性的认同;三是领导干部信任,通常有两种类型,一是道德信任,二是能力信任。这三种类型的信任相互影响,构成信任结构。〔27〕
在张康之信任关系划分的基础上,一些学者对政府信任关系进行了深化研究。程倩提出,对应以上三种信任类型,存在着三种社会治理模式下的三种政府信任关系:统治型社会治理模式下的习俗型政府信任关系、管理型社会治理模式下的契约型政府信任关系、服务型社会治理模式下的合作型政府信任关系。〔28〕黄建钢等还分析了合作型信任与诚信政府之间的逻辑关系,就后工业社会诚信政府的构建问题提出看法。〔29〕梁莹以南京市的实证调查为例,对现实生活中习俗型信任、契约型信任和合作型信任的发展现状进行考察,并对这三种类型的信任对公民政策参与意识的影响进行实证层面的剖析,探讨了如何培育合作型信任从而促进公民参与政策的积极性与主动性的有效途径。〔30〕
(五)我国地方政府信任的现状及对策
1.我国地方政府信任的现状
相比较政府信任问题的学理研究而言,学术界直接对地方政府信任现状的研究文献比较少。但近年来越来越多的学者开始关注地方政府信任的现状,特别是有一些学者近年来开始对部分地区或部分群体对某一层级地方政府的信任度进行了实证研究。这些研究对我国地方政府信任现状所得出的判断相异。
(1)一些学者对政府信任持肯定性判断。例如,王锐孟、成培在2007年4月有关杭州市民税收意识的问卷调查的分析结果表明,杭州市公众对政府基本信任,并且这种信任度不受年龄、性别、职业和居住时间的影响。〔31〕李强、郝友宾在对陕西关中地区乡镇政府干部、乡镇政府政策、乡镇政府财务、乡镇政府服务、乡镇民主建设、乡镇经济建设六大指标21个因素分析后,得出当前村民对乡镇政府的信任度为0.705,比较高。〔32〕陈明哲运用“广东社会变迁基本调查”项目的数据资料,对政府信任感的现状进行了分析,发现调查对象对政府基本持肯定的评价,但就平均信任度而言,对政府能力的信任度(3.46)最高,其次是对政府行为的信任(3.35),而对政府政策、法规(体制)的信任(3.26)最低。〔33〕仇焕广、黄季、杨军的一项关于“政府信任对消费者行为的影响”研究表明,“我国大部分城市消费者对政府的公共管理能力比较信任,只有13%的人表示不信任。”〔34〕王华从领导学的角度对 “汶川地震”中政府领导人领导行为的分析表明,在危机中,领导人的价值、关怀与激励,对于民众与政府信任关系的构建起了关键的作用。〔35〕
(2)部分学者对地方政府信任的现状表示担忧。例如,郑永年从中国社会信任的宏观格局中分析了政府信任。他认为,中国社会信任“正处于一种解体状态”,社会不信任已经盛行多年,并且表现和深入到社会关系的各个方面,包括人与人之间、家庭成员之间、民与官之间、官员之间、政府上下级之间等等。〔36〕在这样的宏观格局中,政府信任的现状自然不容乐观。有学者认为,目前部分公众对“政府的不信任感较之以往有了相当程度的增长”,〔37〕有学者甚至得出“转型期的政府信任关系衰落”、地方政府正面临着日益严重的信任危机等判断。〔38〕
2.我国地方政府信任存在问题的原因与对策
一些学者在分析了这一现象产生的原因并提出了对策:例如邓聿文认为,“地方政府尤其是基层政府及其官员之所以被民众普遍不信任,很大程度上与这些年来地方政府的所作所为表现出赤裸裸的以逐利为目的的公司化倾向高度相关。”〔39〕为此,必须约束政府的权力,彻底扭转逐利性、公司化的政府行为,重建被政府和市场摧毁的社会共同体,具体途径是通过基层民主,使基层政府的运转被置于民众监督和问责之下,将其运行机制转变为以公共服务为核心;〔40〕余敏江、梁莹以其对公民对政府的信任状况与公民参与意识状况的实证分析认为,提高公民对政府的信任度从而提高公民参与积极性的有效途径;〔41〕吴建南则认为,要提高公众对政府的信任首要的是提高政府部门的工作绩效,通过公众参与也可以直接改善公众信任。〔42〕
三、对国内学术界地方政府信任研究现状与发展方向评估
新世纪以来,特别是2004年以来,学术界关于中国地方政府信任问题的研究逐渐兴起并保持快速发展的势头,在概念阐释、类型划分、来源构成等全面取得了重要成果。但是,需要指出的是,相关的研究还存在一些明显不足。举例来说,在谷歌(GOOGLE)中,“政府信任”的中文词条近1300万个,“虎照门”、“躲猫猫”、“俯卧撑”等网络热点话语层出不穷,“华南虎照事件”、“瓮安事件”、“邓玉娇案”、“周森锋论文事件”、“逯军替谁说话事件”等涉及政府信任的话题甚至可用“民议沸腾”形容。这些都说明,政府信任已经成为当前中国社会一个严重而广泛的社会热点。与这种 “社会热度”相比,学术界关于政府信任的研究成果不仅数量少(以“政府信任”为“题名”的学术文献还不到160篇,尚没有一本专著公开出版),而且这些成果对许多重要问题和热点现象的解释力、分析力、预测力和引导干预力都显得苍白无力,专业学者的成果影响力尚不如一些业余博文和网络帖子,在一些重大事件面前学术界甚至表现出“集体失语”尴尬现象。
以上情况表明,学术界应该对当前中国地方政府信任面临的挑战和问题给予更多的关注,在现有研究的基础上,继续推进政府信任问题研究持续健康发展,为社会和谐和政治稳定发挥应有的作用。为此,需要注意以下几点:
1.应注意研究的本土性
国内关于政府信任问题研究的一个重要特点是深受到西方政府信任理论的影响。不仅许多西方理论成果被翻译和介绍进来,大多数学者热衷于用西方理论来分析中国的现实问题,有的人甚至完全用西方理论来剪裁中国现实,开出药方。政府信任问题研究的本土性不够,不仅使许多研究成果缺乏独创性,更不能解释和解决中国的实际政府信任问题。因此,政府信任作为一个典型的西方概念,只有实现与我国的独特的政治-社会-文化背景相结合,才能真正实现其中国化和本土化,在中国的现实土壤中找到其生长和发展空间。这意味着,今后需要在研究前提、研究内容、价值取向、研究路径方面,充分注意中国政府信任问题的特殊性。当然,强调本土性并不意味着拒绝吸收借鉴西方的研究成果,恰好相反,本土化的研究更需要国际学术视野。
2.应强化研究的战略性
目前,我们学术界在政府信任问题的研究中,涉及到现实问题的成果相当薄弱,而且这些成果只是对个别地方政府或个别因素的分析,一些有影响的研究成果采用了定量分析等实证研究方法。在中国政治学目前研究方法占主导地位的情况下,这些成果是难能可贵的。但也需要注意的是,这些关于政府信任与影响变量之间的关系分析,有的看起来很“科学”,也很“精致”,但往往陷入琐碎具体,不能对当前这一突出现实问题的解释和解决提供多少有价值的知识和见解。
当前的中国地方政府,正处于在中国现代化建设、社会转型这一“千年未有”历史变局中,处在市场化、信息化、民主化和全球化等全新的时空背景下。同时,地方政府信任涉及到复杂的经济、社会、文化、历史等复杂因素。因此,因此,今后的研究应在继续鼓励具体问题实证研究的基础上,强调宏观性和战略性,应该(专门有学者)在对中国地方政府信任的现状、结构、特点进行宏观把握的基础上,就强化或重建政府信任的方向、路径和措施进行战略研究。
3.应不断拓展研究内容并注意针对性
目前国内学术界对我国政府信任的研究内容主要还围绕在政府信任概念的诠释、政府信任的分类、影响因素的实证分析等领域,相对比较狭窄。学术界应进一步拓宽政府信任问题研究的内容。例如:中国地方政府信任与政府职能的关系研究、政府信任与公共服务、公共产品供给的关系研究、政府信任与信息公开的关系研究、政府信任与官员选拔和考核制度的相关性研究、政府信任与公民参与、民主化、历史文化传统等的关系研究、网络时代对政府信任的影响研究、政府信任与政治制度化的相关性研究、政府信任的测度指标体系与方法研究等等。在拓展研究内容的过程中,要有针对性,回答和解释一些关键现实问题:当前影响中国地方政府信任关键因素有哪些?政府信任关系的形成与强化机理是什么?如何修复和重建被削弱的政府信任关系?
4.应继续拓展研究视角并保持方法的多元性
目前,学术界对政府信任的研究主要有三种理论视角,分别是制度论、理性选择论和道德基础论。基于这一问题本身的复杂性和中国现实的特殊性,应继续拓展研究的学术视角,将经济学、社会心理学等相关学科的复杂性理论、政治传播理论、公共关系理论、社会资本理论、委托-代理理论、信息不对称理论等都纳入视野。
在研究方法上,应在传统方法的基础上,综合运用社会科学和自然科学的研究方法。重点加强以下方法的运用。一是比较研究的方法,应注重国内和国外、常态下和危机状态下政府信任的比较研究,尤其是要借鉴国外经验,探索提升政府信任度的普遍规律和具体措施;二是实证研究和案例研究,要继续加强定量研究,建立数据库、信任指数等,进行趋势分析。应对地方政府不同层次、不同地区以及各级政府不同部门进行针对性的社会调查、案例分析,从中研究政府信任的影响因素。
5.应强化现实导向和研究成果的应用性
要提高国内学术界对政府信任问题的解释力和影响力。一方面,学术界不能进行纯粹的学理研究,而要面对实际,以现实问题为导向;另一方面要将研究成果及时推广应用,发挥对现实问题的解释、解决和预测功能。后者要求学术界与决策部门加强对接,将研究成果及时转化为政府决策,转化为制度。
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(责任编辑:石本惠)