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摘要：水资源稀缺已经构成中国可持续发展的严重挑战，在市场转型条件下，市场机制可以有效解决水资源稀缺问题。基于对水资源稀缺性的深刻认识，试图重新界定水资源的价值内涵，从水权、水市场的制度层面来揭示水价机制及其运行障碍，从而形成中国水价改革的基本思路，并在此基础上提出中国水价改革的制度设计。
关键词：水稀缺；水资源价值；水价机制；水权；水市场
中图分类号：F062.1文献标识码：A
文章编号：1001-148X（2007）03-0111-04
20世纪中叶以来，全球水资源稀缺问题日益突出。根据世界权威机构研究，中国水资源量在世界排第110位，已经被联合国列为13个贫水国之一。中国还存在用水效率低下和水质不断恶化的严峻问题。在这种背景下，人们开始认识到水资源的稀缺和价值问题。实践表明，加强水资源管理是缓解水资源稀缺的最有效手段，其中运用经济手段（价格）又是不可或缺的一个方面。但多年来受传统资源价值观念的影响和计划经济的束缚，中国在水资源管理中忽视经济手段的应用，水资源无价，供水低价的情况十分普遍，造成水资源的严重浪费，加剧了水资源供需形势，加重了水资源利用中的诸多经济、社会矛盾。因此，开展水资源价值与水价改革研究已成为解决中国水资源问题的关键。
一、水资源价值内涵的界定
（一）水资源内涵
根据中国《水法》的规定，水资源只包括地表水和地下水。这一内涵界定是狭隘的，没能充分反映水资源的全貌，因此有必要对水资源的内涵进行重新诠释。笔者极力推崇ZouJi与ZhouJingbo（1999）提出扩大水资源概念的思想，他们认为至少有三种水资源：原水体，城市供水，可回收利用的废水。但笔者不同意他们关于水资源有三种的提法。笔者认为，水资源的循环可划分为三种形式即自然水（地表水与地下水）、可供利用的水（水利工程水、供水、井水）以及已利用过的水（包括城市废水和灌溉用过的水以及人体、牲畜的废水），这三种形式的水的有机循环构成了可持续发展意义上的水资源。
对水资源的重新诠释至少有这样几个好处：其一，可以方便地解释水资源价值：自然水的禀赋特征对应着级差地租（目前征收的水资源费），可供利用的水附加了人类劳动因而有价值（目前征收的水利工程水价和城市供水价），废水的排放具有负的外部性因而需要补偿外部成本（从产权的角度来说，废水排放具有产权价值）；其二，便于水稀缺概念的扩充，既然水是稀缺的战略性的经济资源，那么水稀缺应该从单纯的自然特性意义上的水量、水质稀缺扩充到社会特性意义上的人文需求、社会适应能力的差异（水贫困程度）从而体现社会福利的增进与公平。
(二)水资源价值
基于上文对水资源内涵的诠释，笔者认为水资源价值应该通过如下几个方面来界定其内涵：
第一，自然水价值。自然水具有时间、空间上的差异，因此，特定时间、特定区域面临着水稀缺问题。从这个角度来讲，自然水具有价值。这可以通过级差地租的形式来反映。水资源丰富的地区，由于面临着较好的水资源条件从而能够创造较高的经济效益，并带动社会经济的发展，因而水资源带来的直接效益和潜在价值较高，因此水资源丰富的地区应该征收较高的水资源费；水资源缺乏的地区，由于水资源的短缺而制约了当地经济的发展，因而水资源带来的直接效益和潜在价值较低，所以缺水地区应该征收较少的水资源费。
第二，可供利用的水的价值。这是因为在水资源的勘察、评价、开发和输送等这些环节中凝结了人类劳动。而且由于社会经济发展水平的差异，各区域在水资源的开发利用过程中技术水平和经济承受能力存在差异，也就是各区域在应对水资源稀缺问题中的社会适应能力各不相同，从这个角度来看，可供利用的水也存在着稀缺性问题。
第三，已利用过的水的价值。这里主要指城市污水。污水排放会影响到周围的环境，因而具有明显的消极外部效应，从保护环境、可持续发展的角度来说，污水需要处理因而会发生成本支出（也凝聚了人类劳动），这种成本开支应该在水资源价值中得到体现。
通过以上分析，真正的水资源价格（水价），应为使用水资源本身而进行的支付。主要因为，一方面反映了人类的劳动，另一方面与水资源的日益稀缺有着密切的联系。但水价最根本的是所有权的实现，而稀缺与所有权是水资源形成商品的必要条件，也是水资源具有价格的重要条件。
在中国，伴随着以市场经济为导向的体制转型，人们对水资源价值的认识也经历了一个深刻的变化。在计划经济时代，水价基本上处于无价或低价的状态，这与人们片面认为水资源本身没有价值，因而开发水资源根本没有考虑水资源的生态补偿问题有直接的关系。自改革开放特别是近10年以来，随着市场化改革进程的不断深化，工业化和城市化进程的进一步加快，社会经济对水资源的需求不断膨胀，水稀缺问题日益暴露出来，水资源对社会经济发展的瓶颈约束越来越明显，人们已经开始认识到水资源并不是“取之不竭，用之不尽”的，而是一种稀缺性的战略资源。
水资源稀缺凸现出界定水权问题的迫切性。按照新制度经济学的观点，在一个为使用稀缺资源而竞争的社会里，必须通过对这种稀缺资源制定一定的竞争规则或标准来解决这一冲突，这些规则或标准通常称作产权。这一观点也蕴涵着必须存在一个比较完整的市场，才能进行产权的流转与交易，从而实现产权的价值和收益。从中国目前情况来看，水权主体虚置，水权无法流转，水市场发育不充分，严重地制约了水价机制的有效运行和水资源的优化配置，因此，中国要成功应对水资源日益稀缺的挑战，建立节水型社会，促进水资源利用价值的最大化，从而实现社会经济实现可持续发展，就必须建立一种既能反映市场经济规律，又符合可持续发展要求的水价机制。
二、水价机制的运行机理及其障碍分析
（一）水价机制运行机理分析
根据上文分析，水价机制运行的前提是要有可流转的水权、可交易的水市场和具有相当市场调节能力的水价。从这一理论视角来看，水价机制蕴涵着这样一个前提条件，即水权得到明确界定，并能够进入产权交易市场自由流转。在计划经济条件下，不存在水价问题，更谈不上水价机制问题，水资源的分配与使用完全通过政府划拨、配额、补贴等行政手段来调节。而在市场经济条件下，水价能够灵敏地反映水资源的相对稀缺性和供求关系，因而通过市场机制可以有效调节水资源供需并实现优化配置。同时水是一种特殊商品，具有公共产品的某些特性，因此水价机制也就必须考虑到水价对社会经济发展的影响和社会对水价的承受能力。这将直接关系到社会经济的可持续发展以及代际代内公平。所以，由于市场失灵效应的客观存在，以及国家基于水安全问题的战略考虑，水价机制不仅要反映市场经济规律要求，而且还必须要受到国家宏观调控的指导和约束。
基于水具有混合经济特性，即既有私人物品的属性，又有公共物品的属性，笔者对水价机制运行机理作如下剖析：一方面由于水的私人物品属性，随着经济的不断发展，水资源稀缺程度不断提高，用水户对水资源的需求不断上升，以及其排污量的不断增加，因而水价必然会随之不断提高；另一方面，水具有公共物品的属性，居民对水价的经济承受能力和心理承受能力是有限的，企业用水成本所占生产总值的比重也需合理，因此水价的制定必须考虑用水户的承受能力。同时，由于政府不仅要行使水资源的所有权，而且需要统筹整个社会经济发展的大局，解决水资源的可持续利用和代际代内公平问题。因此，水价需要在政府的宏观调控指导下，由供水企业和水用户通过民主协商制度来决定，并得到政府提供的政策扶持和法律保障。水价机制运行机理参见图1。
图1水价机制运行机理
（二）水价机制运行障碍分析
1.水价偏低，结构不合理
现行水价的制定仍处于政府的严厉管制之下，其出发点仅仅是用来补偿供水成本的，而没有体现水资源本身价值和污水排放对环境造成损失的补偿。
（1）水资源费、污水处理费征收标准不合理且偏低。以城市水价为例，现行水价中包含水资源费和污水处理费。水资源费是由水行政主管部门向该行政区域内，凡利用水工程或者机械提水设施，直接从江河、湖泊(含水库)和地下取水的单位和个人征收的水资源费。污水处理费是市政排水管理部门向城市居民、企事业单位征收的污水处理费。
征收水资源费、污水处理费都是为了发挥价格杠杆的调节作用，治理水污染，改善水环境，促进节约用水，规范人们的水资源有偿使用行为，科学合理地利用和保护水资源。但是现行的征收标准普遍偏低。各地依法征收的水资源费，仅仅为寻找、勘察、恢复、保护和管理水资源所进行的人、财、物的投入费用，即基于人类劳动投入所生产的价值，并非真正意义上的水资源费。水资源费偏低导致了一系列问题的产生。如水资源费过低，与水价脱节；有的企业不去治理污水，而是用天然清洁的水去稀释高浓度污水，以达到排放标准，逃避交纳超标排污费；再如在同一地区，水资源费过低，自备水源用户使用水资源的代价，比使用供水工程的用户低，出现自备水源数量和取水量增加。总之，水资源费和污水处理费征收标准偏低，不利于调动人们节约用水的积极性，水价的调节作用无法得到有效发挥，生态环境价值得不到合理补偿。
（2）供水价格偏低，无法弥补供水成本。以城市供水为例。由于受福利观念和计划经济体制的影响，我国城市的水价长期以来都处于较低水平，许多城市在长达30年的时间内，水价维持不变。随着国家水价改革的推进，一些城市逐步提高了水价。最近10年平均上调了6次，全国城市水价平均增长了363%，年均增长率高达16.5%，但是城市售水成本上升的更快，10年内增加了6倍，年均增长20%，超过了水价上涨的幅度，供水企业的亏损状况不但没好转，反而还有逐年加剧的趋势。1/3的供水企业因制水成本上升而亏损，其亏损额几乎与盈利的供水公司的净收益相抵销。许多城市的政府也因此背上沉重的财政包袱，既缺乏资金改造供水管网和扩大供水设施建设，更没有足够的资金用于排水管网和污水处理厂的建设，城市供排水行业举步维艰。以水资源最为短缺的南水北调受水区（京津冀鲁豫）31个地级以上建制市为例，1997-1999年，水价平均每年上涨13%，而成本却上升了15%。
2.水权制度不合理
主要表现在以下两个方面：
（1）水权主体虚置。尽管中国《水法》第三条规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”，但是目前实际行使水资源行使管理权利的代表是各级政府的水行政主管部门。由于主管部门归口不同，管理权限分散，造成政出多门，许多水务矛盾和问题难以协调和解决，不利于水资源的统一管理和调配。因此，中国现行的水权主体（国家）实际上是虚置的。
（2）水权无法流转。目前中国明令禁止水权转让。《取水许可制度实施办法》第二十六条规定:取水许可证不得转让。取水期满，取水许可证自行失效；第三十条规定:转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证、没收非法所得。但是，浙江省东阳——义乌水权交易的成功实践说明了这种制度规定已无法适应水权制度变迁的需要。
产权主体与要素流动构成了市场经济赖以存在和运行的基本条件，因此水权主体虚置与水权不可流转，是中国至今没有形成有效的水市场的根本原因，严重地制约了水价机制的有效发挥，水资源配置效率始终难以提高。
3.政府角色定位不明确
尽管我国市场化指数已经接近80%，绝大部分资源已经基于市场机制进行配置，政府指令已经基本上从竞争性市场领域退出，而我国水资源至今仍然是依靠政府的指令配置，政府对水资源管理的职能没有从计划经济思维中完全转变过来，政府的角色定位模糊。
（1）政企不分的水资源管理体制制约了市场经济条件下水价机制的形成与运行。目前，在中国的大多数城市，对供水企业的市场准入、企业经营等进行管理的行政主管部门仍是城市公用事业局，并且供水企业与城市公用事业局之间的关系仍然延续着传统的政企高度合一的管制体制。在这种体制下，公用事业局拥有双重的身份:面对企业，公用事业局代表政府的利益；面对政府，公用事业局代表企业的利益。公用事业局角色不明晰，供水企业无法真正成为市场竞争的主体。
（2）管制机构的管制职能分散，导致管制效率低下。从现有自来水产业的管制体制来看，计划体制下的部门分割的痕迹仍然明显，管制职能被分散在不同的政府机构。城市公用事业局虽然有对自来水企业行政管理的权力，却没有对其供水价格管制的权力，自来水价格的变动归物价部门审批，而物价部门由于对企业的经营业务不可能掌握完全的信息，必然导致对其价格管制的形式化。政府对企业的管制如同虚设。管制体制的不合理必然导致政府管制不规范，从而造成协调难度大、管制成本高、管制效率低。由于政府管制过度，使得供水企业无法作为市场主体而存在，水资源无法作为要素进入市场流动，从而水权的价值难以实现，水市场难以形成与发展。
三、水价改革方向与制度设计
（一）改革方向
基于以上分析，笔者认为在市场经济转型条件下，为了应对水资源稀缺的严峻形势，水价改革应该着眼于建立和完善水价机制，市场机制下的水价是反映水资源稀缺性的指示器，是调节水资源供需关系的经济杠杆，因而可以有效促进水资源优化配置和提高用水效率；而水权和水市场是水价机制赖以存在和有效发挥作用的基础，因此水价改革还必须明确界定水权和培育水市场，从而为水价机制充分发挥作用创造一个良好的体制环境。这就是水价改革的基本方向和思路。
（二）水价改革的制度设计
在上述思路的指导下，水价改革问题应从以下几个方面进行制度设计：
1．建立健全与市场经济体制相适应的水价机制
根据上文对水资源价值的分析，合理的水价应该从自然水价值、可供利用的水的价值和已利用过的水的价值这三方面来决定。也就是说自然水价值决定水资源费，可供利用的水的价值决定供水成本，已利用过的水的价值决定污水处理费，这三者共同构成了能够充分反映水资源稀缺性的水价。其中，水资源费体现水资源的稀缺性，它是为防止水资源的滥用而使水资源使用者付出代价的货币表现；供水成本是通过具体的或抽象的物化劳动把资源水变成产品水，进人市场成为商品水所花费的代价，包括建设工程费(勘测、设计和施工等)管理运行费(包括运行、经营、管理、维护和修理等)和其他费用(利息、税金等)的代价；污水处理费是指经使用的水体排出用户范围后污染了他人或公共的水环境，为污染治理和水环境保护所需要的代价，也是为达到某种水质标准而付出的水环境经济补偿。
2．建立民主协商制度，为水价形成机制进行必要的制度约束
合理的水价不仅应当反映水资源的稀缺性和供需关系，而且应该体现公共利益（这是由水商品的公共特性决定的）。因此，这要求在制定水价的决策过程中，供水企业和用水户进行民主协商，增加水价制定的透明度，充分考虑用水户的承受能力，防止供水企业利用水的自然垄断性损害消费者的利益，确保水价制定决策的科学性、合理性和公平性。
3．明确界定水权，建立和完善水市场
笔者所指的水权特指水资源的使用权和经营权。国家不宜直接行使对水资源的经营管理权全，应该将其下放给供水企业，赋予供水企业真正独立的市场主体地位，从而调动供水企业的积极性，实现政企分开。水权得到明确界定后，还必须进入市场并流转以实现其价值，因此国家应该允许和鼓励水权可以适当流转，积极促进水权交易市场和水商品市场的建立和完善。
4．完善政府调控机制
水商品具有公共物品的特性，水行业带有较强的自然垄断性，同时水又是关系国计民生的战略性资源，难以避免“市场失灵”。因此，政府应该发挥宏观调控作用，促进水资源管理体制改革，打破垄断，引入竞争，提高效率，建立健全水价机制，构建政府监管下的公平竞争、开放有序、健康发展的水资源产权市场体系。同时建立水价调整的预警制度，制定中长期水价规划，提高各类用水户的承受能力。
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关键词：水稀缺；水资源价值；水价机制；水权；水市场
中图分类号：F062.1文献标识码：A
文章编号：1001-148X（2007）03-0111-04
20世纪中叶以来，全球水资源稀缺问题日益突出。根据世界权威机构研究，中国水资源量在世界排第110位，已经被联合国列为13个贫水国之一。中国还存在用水效率低下和水质不断恶化的严峻问题。在这种背景下，人们开始认识到水资源的稀缺和价值问题。实践表明，加强水资源管理是缓解水资源稀缺的最有效手段，其中运用经济手段（价格）又是不可或缺的一个方面。但多年来受传统资源价值观念的影响和计划经济的束缚，中国在水资源管理中忽视经济手段的应用，水资源无价，供水低价的情况十分普遍，造成水资源的严重浪费，加剧了水资源供需形势，加重了水资源利用中的诸多经济、社会矛盾。因此，开展水资源价值与水价改革研究已成为解决中国水资源问题的关键。
一、水资源价值内涵的界定
（一）水资源内涵
根据中国《水法》的规定，水资源只包括地表水和地下水。这一内涵界定是狭隘的，没能充分反映水资源的全貌，因此有必要对水资源的内涵进行重新诠释。笔者极力推崇ZouJi与ZhouJingbo（1999）提出扩大水资源概念的思想，他们认为至少有三种水资源：原水体，城市供水，可回收利用的废水。但笔者不同意他们关于水资源有三种的提法。笔者认为，水资源的循环可划分为三种形式即自然水（地表水与地下水）、可供利用的水（水利工程水、供水、井水）以及已利用过的水（包括城市废水和灌溉用过的水以及人体、牲畜的废水），这三种形式的水的有机循环构成了可持续发展意义上的水资源。
对水资源的重新诠释至少有这样几个好处：其一，可以方便地解释水资源价值：自然水的禀赋特征对应着级差地租（目前征收的水资源费），可供利用的水附加了人类劳动因而有价值（目前征收的水利工程水价和城市供水价），废水的排放具有负的外部性因而需要补偿外部成本（从产权的角度来说，废水排放具有产权价值）；其二，便于水稀缺概念的扩充，既然水是稀缺的战略性的经济资源，那么水稀缺应该从单纯的自然特性意义上的水量、水质稀缺扩充到社会特性意义上的人文需求、社会适应能力的差异（水贫困程度）从而体现社会福利的增进与公平。
(二)水资源价值
基于上文对水资源内涵的诠释，笔者认为水资源价值应该通过如下几个方面来界定其内涵：
第一，自然水价值。自然水具有时间、空间上的差异，因此，特定时间、特定区域面临着水稀缺问题。从这个角度来讲，自然水具有价值。这可以通过级差地租的形式来反映。水资源丰富的地区，由于面临着较好的水资源条件从而能够创造较高的经济效益，并带动社会经济的发展，因而水资源带来的直接效益和潜在价值较高，因此水资源丰富的地区应该征收较高的水资源费；水资源缺乏的地区，由于水资源的短缺而制约了当地经济的发展，因而水资源带来的直接效益和潜在价值较低，所以缺水地区应该征收较少的水资源费。
第二，可供利用的水的价值。这是因为在水资源的勘察、评价、开发和输送等这些环节中凝结了人类劳动。而且由于社会经济发展水平的差异，各区域在水资源的开发利用过程中技术水平和经济承受能力存在差异，也就是各区域在应对水资源稀缺问题中的社会适应能力各不相同，从这个角度来看，可供利用的水也存在着稀缺性问题。
第三，已利用过的水的价值。这里主要指城市污水。污水排放会影响到周围的环境，因而具有明显的消极外部效应，从保护环境、可持续发展的角度来说，污水需要处理因而会发生成本支出（也凝聚了人类劳动），这种成本开支应该在水资源价值中得到体现。
通过以上分析，真正的水资源价格（水价），应为使用水资源本身而进行的支付。主要因为，一方面反映了人类的劳动，另一方面与水资源的日益稀缺有着密切的联系。但水价最根本的是所有权的实现，而稀缺与所有权是水资源形成商品的必要条件，也是水资源具有价格的重要条件。
在中国，伴随着以市场经济为导向的体制转型，人们对水资源价值的认识也经历了一个深刻的变化。在计划经济时代，水价基本上处于无价或低价的状态，这与人们片面认为水资源本身没有价值，因而开发水资源根本没有考虑水资源的生态补偿问题有直接的关系。自改革开放特别是近10年以来，随着市场化改革进程的不断深化，工业化和城市化进程的进一步加快，社会经济对水资源的需求不断膨胀，水稀缺问题日益暴露出来，水资源对社会经济发展的瓶颈约束越来越明显，人们已经开始认识到水资源并不是“取之不竭，用之不尽”的，而是一种稀缺性的战略资源。
水资源稀缺凸现出界定水权问题的迫切性。按照新制度经济学的观点，在一个为使用稀缺资源而竞争的社会里，必须通过对这种稀缺资源制定一定的竞争规则或标准来解决这一冲突，这些规则或标准通常称作产权。这一观点也蕴涵着必须存在一个比较完整的市场，才能进行产权的流转与交易，从而实现产权的价值和收益。从中国目前情况来看，水权主体虚置，水权无法流转，水市场发育不充分，严重地制约了水价机制的有效运行和水资源的优化配置，因此，中国要成功应对水资源日益稀缺的挑战，建立节水型社会，促进水资源利用价值的最大化，从而实现社会经济实现可持续发展，就必须建立一种既能反映市场经济规律，又符合可持续发展要求的水价机制。
二、水价机制的运行机理及其障碍分析
（一）水价机制运行机理分析
根据上文分析，水价机制运行的前提是要有可流转的水权、可交易的水市场和具有相当市场调节能力的水价。从这一理论视角来看，水价机制蕴涵着这样一个前提条件，即水权得到明确界定，并能够进入产权交易市场自由流转。在计划经济条件下，不存在水价问题，更谈不上水价机制问题，水资源的分配与使用完全通过政府划拨、配额、补贴等行政手段来调节。而在市场经济条件下，水价能够灵敏地反映水资源的相对稀缺性和供求关系，因而通过市场机制可以有效调节水资源供需并实现优化配置。同时水是一种特殊商品，具有公共产品的某些特性，因此水价机制也就必须考虑到水价对社会经济发展的影响和社会对水价的承受能力。这将直接关系到社会经济的可持续发展以及代际代内公平。所以，由于市场失灵效应的客观存在，以及国家基于水安全问题的战略考虑，水价机制不仅要反映市场经济规律要求，而且还必须要受到国家宏观调控的指导和约束。
基于水具有混合经济特性，即既有私人物品的属性，又有公共物品的属性，笔者对水价机制运行机理作如下剖析：一方面由于水的私人物品属性，随着经济的不断发展，水资源稀缺程度不断提高，用水户对水资源的需求不断上升，以及其排污量的不断增加，因而水价必然会随之不断提高；另一方面，水具有公共物品的属性，居民对水价的经济承受能力和心理承受能力是有限的，企业用水成本所占生产总值的比重也需合理，因此水价的制定必须考虑用水户的承受能力。同时，由于政府不仅要行使水资源的所有权，而且需要统筹整个社会经济发展的大局，解决水资源的可持续利用和代际代内公平问题。因此，水价需要在政府的宏观调控指导下，由供水企业和水用户通过民主协商制度来决定，并得到政府提供的政策扶持和法律保障。水价机制运行机理参见图1。
图1水价机制运行机理
（二）水价机制运行障碍分析
1.水价偏低，结构不合理
现行水价的制定仍处于政府的严厉管制之下，其出发点仅仅是用来补偿供水成本的，而没有体现水资源本身价值和污水排放对环境造成损失的补偿。
（1）水资源费、污水处理费征收标准不合理且偏低。以城市水价为例，现行水价中包含水资源费和污水处理费。水资源费是由水行政主管部门向该行政区域内，凡利用水工程或者机械提水设施，直接从江河、湖泊(含水库)和地下取水的单位和个人征收的水资源费。污水处理费是市政排水管理部门向城市居民、企事业单位征收的污水处理费。
征收水资源费、污水处理费都是为了发挥价格杠杆的调节作用，治理水污染，改善水环境，促进节约用水，规范人们的水资源有偿使用行为，科学合理地利用和保护水资源。但是现行的征收标准普遍偏低。各地依法征收的水资源费，仅仅为寻找、勘察、恢复、保护和管理水资源所进行的人、财、物的投入费用，即基于人类劳动投入所生产的价值，并非真正意义上的水资源费。水资源费偏低导致了一系列问题的产生。如水资源费过低，与水价脱节；有的企业不去治理污水，而是用天然清洁的水去稀释高浓度污水，以达到排放标准，逃避交纳超标排污费；再如在同一地区，水资源费过低，自备水源用户使用水资源的代价，比使用供水工程的用户低，出现自备水源数量和取水量增加。总之，水资源费和污水处理费征收标准偏低，不利于调动人们节约用水的积极性，水价的调节作用无法得到有效发挥，生态环境价值得不到合理补偿。
（2）供水价格偏低，无法弥补供水成本。以城市供水为例。由于受福利观念和计划经济体制的影响，我国城市的水价长期以来都处于较低水平，许多城市在长达30年的时间内，水价维持不变。随着国家水价改革的推进，一些城市逐步提高了水价。最近10年平均上调了6次，全国城市水价平均增长了363%，年均增长率高达16.5%，但是城市售水成本上升的更快，10年内增加了6倍，年均增长20%，超过了水价上涨的幅度，供水企业的亏损状况不但没好转，反而还有逐年加剧的趋势。1/3的供水企业因制水成本上升而亏损，其亏损额几乎与盈利的供水公司的净收益相抵销。许多城市的政府也因此背上沉重的财政包袱，既缺乏资金改造供水管网和扩大供水设施建设，更没有足够的资金用于排水管网和污水处理厂的建设，城市供排水行业举步维艰。以水资源最为短缺的南水北调受水区（京津冀鲁豫）31个地级以上建制市为例，1997-1999年，水价平均每年上涨13%，而成本却上升了15%。
2.水权制度不合理
主要表现在以下两个方面：
（1）水权主体虚置。尽管中国《水法》第三条规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”，但是目前实际行使水资源行使管理权利的代表是各级政府的水行政主管部门。由于主管部门归口不同，管理权限分散，造成政出多门，许多水务矛盾和问题难以协调和解决，不利于水资源的统一管理和调配。因此，中国现行的水权主体（国家）实际上是虚置的。
（2）水权无法流转。目前中国明令禁止水权转让。《取水许可制度实施办法》第二十六条规定:取水许可证不得转让。取水期满，取水许可证自行失效；第三十条规定:转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证、没收非法所得。但是，浙江省东阳——义乌水权交易的成功实践说明了这种制度规定已无法适应水权制度变迁的需要。
产权主体与要素流动构成了市场经济赖以存在和运行的基本条件，因此水权主体虚置与水权不可流转，是中国至今没有形成有效的水市场的根本原因，严重地制约了水价机制的有效发挥，水资源配置效率始终难以提高。
3.政府角色定位不明确
尽管我国市场化指数已经接近80%，绝大部分资源已经基于市场机制进行配置，政府指令已经基本上从竞争性市场领域退出，而我国水资源至今仍然是依靠政府的指令配置，政府对水资源管理的职能没有从计划经济思维中完全转变过来，政府的角色定位模糊。
（1）政企不分的水资源管理体制制约了市场经济条件下水价机制的形成与运行。目前，在中国的大多数城市，对供水企业的市场准入、企业经营等进行管理的行政主管部门仍是城市公用事业局，并且供水企业与城市公用事业局之间的关系仍然延续着传统的政企高度合一的管制体制。在这种体制下，公用事业局拥有双重的身份:面对企业，公用事业局代表政府的利益；面对政府，公用事业局代表企业的利益。公用事业局角色不明晰，供水企业无法真正成为市场竞争的主体。
（2）管制机构的管制职能分散，导致管制效率低下。从现有自来水产业的管制体制来看，计划体制下的部门分割的痕迹仍然明显，管制职能被分散在不同的政府机构。城市公用事业局虽然有对自来水企业行政管理的权力，却没有对其供水价格管制的权力，自来水价格的变动归物价部门审批，而物价部门由于对企业的经营业务不可能掌握完全的信息，必然导致对其价格管制的形式化。政府对企业的管制如同虚设。管制体制的不合理必然导致政府管制不规范，从而造成协调难度大、管制成本高、管制效率低。由于政府管制过度，使得供水企业无法作为市场主体而存在，水资源无法作为要素进入市场流动，从而水权的价值难以实现，水市场难以形成与发展。
三、水价改革方向与制度设计
（一）改革方向
基于以上分析，笔者认为在市场经济转型条件下，为了应对水资源稀缺的严峻形势，水价改革应该着眼于建立和完善水价机制，市场机制下的水价是反映水资源稀缺性的指示器，是调节水资源供需关系的经济杠杆，因而可以有效促进水资源优化配置和提高用水效率；而水权和水市场是水价机制赖以存在和有效发挥作用的基础，因此水价改革还必须明确界定水权和培育水市场，从而为水价机制充分发挥作用创造一个良好的体制环境。这就是水价改革的基本方向和思路。
（二）水价改革的制度设计
在上述思路的指导下，水价改革问题应从以下几个方面进行制度设计：
1．建立健全与市场经济体制相适应的水价机制
根据上文对水资源价值的分析，合理的水价应该从自然水价值、可供利用的水的价值和已利用过的水的价值这三方面来决定。也就是说自然水价值决定水资源费，可供利用的水的价值决定供水成本，已利用过的水的价值决定污水处理费，这三者共同构成了能够充分反映水资源稀缺性的水价。其中，水资源费体现水资源的稀缺性，它是为防止水资源的滥用而使水资源使用者付出代价的货币表现；供水成本是通过具体的或抽象的物化劳动把资源水变成产品水，进人市场成为商品水所花费的代价，包括建设工程费(勘测、设计和施工等)管理运行费(包括运行、经营、管理、维护和修理等)和其他费用(利息、税金等)的代价；污水处理费是指经使用的水体排出用户范围后污染了他人或公共的水环境，为污染治理和水环境保护所需要的代价，也是为达到某种水质标准而付出的水环境经济补偿。
2．建立民主协商制度，为水价形成机制进行必要的制度约束
合理的水价不仅应当反映水资源的稀缺性和供需关系，而且应该体现公共利益（这是由水商品的公共特性决定的）。因此，这要求在制定水价的决策过程中，供水企业和用水户进行民主协商，增加水价制定的透明度，充分考虑用水户的承受能力，防止供水企业利用水的自然垄断性损害消费者的利益，确保水价制定决策的科学性、合理性和公平性。
3．明确界定水权，建立和完善水市场
笔者所指的水权特指水资源的使用权和经营权。国家不宜直接行使对水资源的经营管理权全，应该将其下放给供水企业，赋予供水企业真正独立的市场主体地位，从而调动供水企业的积极性，实现政企分开。水权得到明确界定后，还必须进入市场并流转以实现其价值，因此国家应该允许和鼓励水权可以适当流转，积极促进水权交易市场和水商品市场的建立和完善。
4．完善政府调控机制
水商品具有公共物品的特性，水行业带有较强的自然垄断性，同时水又是关系国计民生的战略性资源，难以避免“市场失灵”。因此，政府应该发挥宏观调控作用，促进水资源管理体制改革，打破垄断，引入竞争，提高效率，建立健全水价机制，构建政府监管下的公平竞争、开放有序、健康发展的水资源产权市场体系。同时建立水价调整的预警制度，制定中长期水价规划，提高各类用水户的承受能力。
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