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摘 要：农村信用合作银行作为我国目前银行体制下的基层金融机构，对农村经济的发展有着不可估量的作用，在有效的解决三农问题上也有着非常积极的效果。但现有体制下的很多问题加大了农村合作银行的信贷风险。因此，应当从合作银行内部和国家政策、法律外部两个方面去规制信贷风险，实现农村经济的稳定持续发展。
关键词：农村合作银行 信贷风险 成因 法律规制
一、农村合作银行信贷概述
农村合作银行信贷是从属于商品货币关系的一种经济范畴，是体现农村信用社和农民之间借贷关系、并以偿还和收取利息为条件的价值运动的特殊形式，具有有偿性、周转性、通融性的特点。我国通过对农村信贷的运作与管理主要目的是为顺利解决"三农"问题，实现农村经济的持续稳定发展。所以，农村合作银行的信贷活动有着以下几方面的重要作用。
其一，筹集和运用信贷资金。农村合作银行通过吸收存款，把社会上的闲置货币资金集中起来，再通过贷款业务，把资金主要投向我国农村地区，用于基础设施建设、乡镇企业发展以及农户小额贷款等项目，从而实现我国农村地区资金余缺的融通。通过信贷管理，在不改变资金所有权的前提下，通过改变资金的使用权，把小额的、短期的、闲置的资金，变成大额的、长期的、可用的资金，发挥融通资金、促进农村地区经济发展的作用。
其二，调节经济和积累资金。农村合作银行信贷调节经济的任务表现在两个方面，一是在信贷资金的配置上，通过贷与不贷、贷多贷少、利率高低、期限长短等经济手段，对信贷资金供求进行调节。优化信贷结构，调节行业结构、企业结构和产业结构，从而调节整个国民经济的结构。二是表现在调节货币流通上。信贷渠道投放货币是我国货币发行的主要渠道。通过贷款规模的扩张或收缩，就可以放松或抽紧银根，调节货币流通。积累资金的任务，主要表现为农村合作银行通过在我国农村地区从事信贷业务经营，扩大存款业务量，讲求核算，降低成本，增加盈利，为国家上缴利税，为自身发展壮大资本。①
其三，反映和监督经济活动。银行是我国金融体系的主体，是国民经济资金活动的中心和枢纽，各企业、事业单位以及居民个人都与银行发生信用关系，整个国民经济活动，都必将在银行的收、支、存、贷上反映出来。农村合作银行在我国农村金融体系中处于举足轻重的地位，任何农户和中小型企业都可能与其发生信贷业务，反映出农村地区的经济发展状况。信贷管理的这种反映功能，为国家有关部门提供了制定或修改经济政策的依据，实现决策的科学化，促进经济的发展。在信贷中反映的问题的基础上，农村合作银行在法律的授权下对相关客户进行监督，监督其遵守财经纪律和金融法规，促进企业、农户等改善经营管理，提高经济效益。
二、农村合作信贷风险的成因
第一，不良贷款清收乏力。改革开放以来，随着社会经济的迅猛发展农村合作银行存款总额逐年增长，贷款规模不断扩大，而部分信贷员风险意识淡薄，存在着只收取贷款利息，本金不收也可的思想；不采取有力措施积极清收老欠贷款。更为严重的是有的银行为完成收息任务，采取纸上作业的方式以贷收息，致使借款户借款余额逐年累增，潜在风险逐年加大。
第二，商业性银行经营固有市场风险的存在。市场风险是信贷资金面临的一种重要风险之一。像农村合作信贷这种小额信用贷款只是实现了贷款对象的分散。但同一地区生产经营品种具有相似性，客观上造成了贷款集中于某一项目、某一农户的事实。由于市场容量有限，这些项目、产品的生产量过多会引起市场行情变化，加上农产品的鲜活性，极易造成价格波动或产品变质，甚至出现亏损这些足以影响贷款的归还。在"公司+农户"的模式中，由公司负责产品的产前、产中、产后服务，但如果公司的选项不准、技术落后、市场变化或出现天灾人祸，公司的经营风险照样会转变为农户的风险，甚至会形成大面积的信贷风险。②
第三，基层政府行为的不当介入。行社脱钩后，农村信用社虽然自立门户，但其经营仍未完全摆脱政府干预。在国有银行日益商业化和信贷管理日趋严格的情况下，一些地方对农村信用社的行政干预有增加的趋势，要求信用社为一些效益不佳的乡镇企业贷款。当部分农村合作基金会等"两非"机构被关停后，地方上为了确保当地社会秩序的稳定，采取各种办法向信用社转嫁风险。也有一些地方党政领导由于缺乏金融知识和风险意识，加之为了在任期内政绩显著，大搞短期行为，盲目地搞一些市场风险大的发展项目和超过承受能力的基本建设，而强令银行发放贷款，因而不可避免地存在那种"政府点菜、银行买单"的现象，导致农村合作银行资产的流失。
第四，农业生产的风险性大。农村合作银行的主要服务对象为"三农"，而农业生产易受自然灾害影响。每一次大的自然灾害都造成大批借款户因业生产遭受破坏而难以按期归还贷款，由此造成大量的信贷资金沉淀。另外，农村合作银行贷款的抵押物多为房产和设备，而这些房产设备绝大多数位处乡镇或农村，由于地理位置并不好，这些资产实际变现时难度较大，或只能以远低于尚未归还的贷款余额价值变现。③这样反复形成贷款难以偿付的恶性循环，给信用社贷款业务的经营造成了非常大的困境。
第五，贷款"三查"制度执行不严。目前农村合作银行信贷资产的管理尚处于粗放经营的管理层次，缺乏一套与现代市场经济体制相适应的贷款决策、约束机制。且信贷管理手段落后，跟不上信贷业务快速发展的要求，在实际工作中只注重贷款的调查和审查，疏忽贷后跟踪检查。
第六，农村合作金融组织的法律地位没有明确。在我国农村信用社几十年的发展中，除了政策方面的一些文件规定外，一直缺乏法律的保障，农村信用社的组织原则、宗旨、经营等始终没有得到法律的认可，使得信用社的发展缺乏稳定性。这种法律地位的不明确以及发展的不稳定性，本身就意味着农村信用社具有较高的风险性。④
第七，缺乏公平竞争的经营环境。信用社与商业银行在结算渠道、服务手段、管理体制等方面有着较大的差距，同时还承担着支持农村经济发展的任务，具有一定政策性和服务性的经营活动。但中央银行近几年来对信用社和商业银行实施统一管理，存款准备金率与备付金率一样，信贷资金管理办法一样。此外，在税收政策上未实现区别对待，信用社的营业税、所得税都与商业银行一个标准，造成信用社负担过重。
三、规制农村合作银行信贷风险的法律手段
（一）宏观上
第一，完善保险立法，加快对农业保险的专项立法进程，以法从今农业保险险种的推广。法律是抵御风险的理性和有效的手段。比如在养殖过程中面临动物发生传染性疫情的风险，一旦爆发疫情则将损失惨重，严重影响其偿贷能力。再者发展农业保险，能极大降低农村合作银行的农业贷款损失在财力可承受的范围内。扩大地方政府的农业保险补贴政策和税收优惠政策来支持农业保险的发展，由财政结合农村地方实际，提取部分资金，投入到投保农户的保费补贴；因地制宜的制定符合地方特色的保险项目，加强农民的风险抵抗能力，根据各个地方农业生产周期，农作物产品特色和气候环境条件以及农村企业的资源产品的不同，制定适合地方的保险项目，以此吸引更多的农户加入到投保行列当中。
第二，健全金融法律体系。首先，加快农村信用社合作金融立法进程，建立农村信用社健康发展的保障机制。农村信用社通过立法行政，建立一系列相关的制度，明确信用社的法律地位，依法保护自身的合法权益，不断完善贷款审批委员会，审贷分离，授权授信等制度。加强分析、评估、抑制并实行风险责任追究制，堵住风险源头，盘活不良贷款，依法经营。其次，建立健全法人代表及经营者的经济责任和法律责任，全面提高其依法经营的意识，增强信用社信贷工作人员的法律意识。最后，通过对信用社享有的债权诉诸法院，通过法院判决执行，以减少债务人借分立、合并之机搞金蝉脱壳，借破产之名行废债之实，以最大限度地保全农信社信贷资产。⑤
第三，弱化农村合作银行信贷的行政干预，严格依法信贷。政府在大的范围内制定农村经济发展的总体方略，但不可全方位的干涉农村经济在遵循市场价值规律基础上的健康发展。政府更多的应承担守夜人的角色，而不是具体农村信贷的指挥官和操盘手。政策指向不应该被具体化。行政指导不可被无限的扩大为干预农村信贷的贷与不贷、贷多或贷少。农村信贷必须按照相关信贷的法律进行，摆脱官本位思想和信贷中的"人情风"。
（二）微观上
第一，严格贷款担保所需法律手续。为避免信贷资金被长期不合理占用，农村合作银行对新发放的贷款要全面推行保证、抵押、质押贷款，尽可能减少发放信用贷款，对原有的不良贷款，要逐步补办担保手续。在方式上，应优先采用抵 （质）押方式，对保证贷款要严格审查保证人的资信状况，防止因保证人多头担保或无力担保等造成"担"而不"保"的现象。
第二，通过法律问责手段大力清收不良贷款。明确岗位职责，促使客户经理定期审查自己的贷款，及时了解借款人的业务，密切注视借款人的财务数据及相关担保情况，确定有问题的贷款，并向信贷管理部门提出风险分析报告，以便有关部门及时采取防范措施。查出并汇报贷款存在问题是客户经理的重要责任，并在客户经理业绩考核中明确承担责任。同时，本着"权力与责任对等、风险与收入挂钩"的原则，对信贷操作进行责任规范，建立风险防范责任制，对形成的风险贷款要全面清理，划分责任人,责任贷款由责任人负责清收。对造成风险损失的责任人实行个人赔偿制度；对造成重大风险和损失的责任人应追究其法律责任。总之，农村合作银行要坚决执行贷款谁发放、谁收回的制度，联社要在划分责任的基础上全面落实清收不良贷款的任务，并与职工个人劳动报酬挂钩，要实行信贷责任追究制度。在清收过程中，要针对不良贷款的风险程度，制定不同的清收计划，要采取岗位清收、责任清收、委托清收、依法清收等方式打好清收不良贷款攻坚战。⑥
第三，法律强行规定农村合作银行设立专项基金为信贷提供保障。对我农村信用社而言，要有效地防范风险还必须建立风险保障制度-设立存款保险基金。如美国在全国设立存款保险基金，根据《联邦信用社法》规定，所有在联邦注册的信用社必须参加该基金，在州注册的信用社也可自愿参加。存款保险基金的来源是参加保险的信用社按其存款的 1%缴纳，保险基金不足时，经美国信用社监管局董事会的决定可以按存款总额的 0.08%加收保险基金，目 前其保险基金总额已达 2.2亿美元。存款保险基金的用途主要是为信用社的会员提供存款保险和对困难信用社提供资助。保费营运收入的 25%用作监管局的经费，4%返还给信用社。存款保险基金由独立的会计师事务所审计，并由联邦政府信用保证，不缴纳任何税赋。总之，设立存款保险基金对我国农村信用社的发展将起到重要的风险保障和损失补偿作用。
注释：
①郭田勇、郭修瑞：《农村合作银行信贷风险管理》，中国金融出版社，第71页。
②张洁：《农村小额信贷的风险防范与管理》，《价格月刊》2007年第11期。
③迟雪：《农村合作银行信贷风险的成因及对策》，《北方经贸》2010年第3期。
④李哲：《农村信用社金融风险防范政策建议》，《西安金融》2002年第3期。
⑤戴李荣：《浅析农村信用社信贷风险的成因与对策》，《金融视点》2007年第7期。
⑥邓炳杰：《农村合作银行信贷风险成因及防范策略》，《商情（教育经济研究）》2007年第3期。
作者简介：张乾坤，男，华中师范大学华政法学院法律系2009级法律硕士。
关键词：农村合作银行 信贷风险 成因 法律规制
一、农村合作银行信贷概述
农村合作银行信贷是从属于商品货币关系的一种经济范畴，是体现农村信用社和农民之间借贷关系、并以偿还和收取利息为条件的价值运动的特殊形式，具有有偿性、周转性、通融性的特点。我国通过对农村信贷的运作与管理主要目的是为顺利解决"三农"问题，实现农村经济的持续稳定发展。所以，农村合作银行的信贷活动有着以下几方面的重要作用。
其一，筹集和运用信贷资金。农村合作银行通过吸收存款，把社会上的闲置货币资金集中起来，再通过贷款业务，把资金主要投向我国农村地区，用于基础设施建设、乡镇企业发展以及农户小额贷款等项目，从而实现我国农村地区资金余缺的融通。通过信贷管理，在不改变资金所有权的前提下，通过改变资金的使用权，把小额的、短期的、闲置的资金，变成大额的、长期的、可用的资金，发挥融通资金、促进农村地区经济发展的作用。
其二，调节经济和积累资金。农村合作银行信贷调节经济的任务表现在两个方面，一是在信贷资金的配置上，通过贷与不贷、贷多贷少、利率高低、期限长短等经济手段，对信贷资金供求进行调节。优化信贷结构，调节行业结构、企业结构和产业结构，从而调节整个国民经济的结构。二是表现在调节货币流通上。信贷渠道投放货币是我国货币发行的主要渠道。通过贷款规模的扩张或收缩，就可以放松或抽紧银根，调节货币流通。积累资金的任务，主要表现为农村合作银行通过在我国农村地区从事信贷业务经营，扩大存款业务量，讲求核算，降低成本，增加盈利，为国家上缴利税，为自身发展壮大资本。①
其三，反映和监督经济活动。银行是我国金融体系的主体，是国民经济资金活动的中心和枢纽，各企业、事业单位以及居民个人都与银行发生信用关系，整个国民经济活动，都必将在银行的收、支、存、贷上反映出来。农村合作银行在我国农村金融体系中处于举足轻重的地位，任何农户和中小型企业都可能与其发生信贷业务，反映出农村地区的经济发展状况。信贷管理的这种反映功能，为国家有关部门提供了制定或修改经济政策的依据，实现决策的科学化，促进经济的发展。在信贷中反映的问题的基础上，农村合作银行在法律的授权下对相关客户进行监督，监督其遵守财经纪律和金融法规，促进企业、农户等改善经营管理，提高经济效益。
二、农村合作信贷风险的成因
第一，不良贷款清收乏力。改革开放以来，随着社会经济的迅猛发展农村合作银行存款总额逐年增长，贷款规模不断扩大，而部分信贷员风险意识淡薄，存在着只收取贷款利息，本金不收也可的思想；不采取有力措施积极清收老欠贷款。更为严重的是有的银行为完成收息任务，采取纸上作业的方式以贷收息，致使借款户借款余额逐年累增，潜在风险逐年加大。
第二，商业性银行经营固有市场风险的存在。市场风险是信贷资金面临的一种重要风险之一。像农村合作信贷这种小额信用贷款只是实现了贷款对象的分散。但同一地区生产经营品种具有相似性，客观上造成了贷款集中于某一项目、某一农户的事实。由于市场容量有限，这些项目、产品的生产量过多会引起市场行情变化，加上农产品的鲜活性，极易造成价格波动或产品变质，甚至出现亏损这些足以影响贷款的归还。在"公司+农户"的模式中，由公司负责产品的产前、产中、产后服务，但如果公司的选项不准、技术落后、市场变化或出现天灾人祸，公司的经营风险照样会转变为农户的风险，甚至会形成大面积的信贷风险。②
第三，基层政府行为的不当介入。行社脱钩后，农村信用社虽然自立门户，但其经营仍未完全摆脱政府干预。在国有银行日益商业化和信贷管理日趋严格的情况下，一些地方对农村信用社的行政干预有增加的趋势，要求信用社为一些效益不佳的乡镇企业贷款。当部分农村合作基金会等"两非"机构被关停后，地方上为了确保当地社会秩序的稳定，采取各种办法向信用社转嫁风险。也有一些地方党政领导由于缺乏金融知识和风险意识，加之为了在任期内政绩显著，大搞短期行为，盲目地搞一些市场风险大的发展项目和超过承受能力的基本建设，而强令银行发放贷款，因而不可避免地存在那种"政府点菜、银行买单"的现象，导致农村合作银行资产的流失。
第四，农业生产的风险性大。农村合作银行的主要服务对象为"三农"，而农业生产易受自然灾害影响。每一次大的自然灾害都造成大批借款户因业生产遭受破坏而难以按期归还贷款，由此造成大量的信贷资金沉淀。另外，农村合作银行贷款的抵押物多为房产和设备，而这些房产设备绝大多数位处乡镇或农村，由于地理位置并不好，这些资产实际变现时难度较大，或只能以远低于尚未归还的贷款余额价值变现。③这样反复形成贷款难以偿付的恶性循环，给信用社贷款业务的经营造成了非常大的困境。
第五，贷款"三查"制度执行不严。目前农村合作银行信贷资产的管理尚处于粗放经营的管理层次，缺乏一套与现代市场经济体制相适应的贷款决策、约束机制。且信贷管理手段落后，跟不上信贷业务快速发展的要求，在实际工作中只注重贷款的调查和审查，疏忽贷后跟踪检查。
第六，农村合作金融组织的法律地位没有明确。在我国农村信用社几十年的发展中，除了政策方面的一些文件规定外，一直缺乏法律的保障，农村信用社的组织原则、宗旨、经营等始终没有得到法律的认可，使得信用社的发展缺乏稳定性。这种法律地位的不明确以及发展的不稳定性，本身就意味着农村信用社具有较高的风险性。④
第七，缺乏公平竞争的经营环境。信用社与商业银行在结算渠道、服务手段、管理体制等方面有着较大的差距，同时还承担着支持农村经济发展的任务，具有一定政策性和服务性的经营活动。但中央银行近几年来对信用社和商业银行实施统一管理，存款准备金率与备付金率一样，信贷资金管理办法一样。此外，在税收政策上未实现区别对待，信用社的营业税、所得税都与商业银行一个标准，造成信用社负担过重。
三、规制农村合作银行信贷风险的法律手段
（一）宏观上
第一，完善保险立法，加快对农业保险的专项立法进程，以法从今农业保险险种的推广。法律是抵御风险的理性和有效的手段。比如在养殖过程中面临动物发生传染性疫情的风险，一旦爆发疫情则将损失惨重，严重影响其偿贷能力。再者发展农业保险，能极大降低农村合作银行的农业贷款损失在财力可承受的范围内。扩大地方政府的农业保险补贴政策和税收优惠政策来支持农业保险的发展，由财政结合农村地方实际，提取部分资金，投入到投保农户的保费补贴；因地制宜的制定符合地方特色的保险项目，加强农民的风险抵抗能力，根据各个地方农业生产周期，农作物产品特色和气候环境条件以及农村企业的资源产品的不同，制定适合地方的保险项目，以此吸引更多的农户加入到投保行列当中。
第二，健全金融法律体系。首先，加快农村信用社合作金融立法进程，建立农村信用社健康发展的保障机制。农村信用社通过立法行政，建立一系列相关的制度，明确信用社的法律地位，依法保护自身的合法权益，不断完善贷款审批委员会，审贷分离，授权授信等制度。加强分析、评估、抑制并实行风险责任追究制，堵住风险源头，盘活不良贷款，依法经营。其次，建立健全法人代表及经营者的经济责任和法律责任，全面提高其依法经营的意识，增强信用社信贷工作人员的法律意识。最后，通过对信用社享有的债权诉诸法院，通过法院判决执行，以减少债务人借分立、合并之机搞金蝉脱壳，借破产之名行废债之实，以最大限度地保全农信社信贷资产。⑤
第三，弱化农村合作银行信贷的行政干预，严格依法信贷。政府在大的范围内制定农村经济发展的总体方略，但不可全方位的干涉农村经济在遵循市场价值规律基础上的健康发展。政府更多的应承担守夜人的角色，而不是具体农村信贷的指挥官和操盘手。政策指向不应该被具体化。行政指导不可被无限的扩大为干预农村信贷的贷与不贷、贷多或贷少。农村信贷必须按照相关信贷的法律进行，摆脱官本位思想和信贷中的"人情风"。
（二）微观上
第一，严格贷款担保所需法律手续。为避免信贷资金被长期不合理占用，农村合作银行对新发放的贷款要全面推行保证、抵押、质押贷款，尽可能减少发放信用贷款，对原有的不良贷款，要逐步补办担保手续。在方式上，应优先采用抵 （质）押方式，对保证贷款要严格审查保证人的资信状况，防止因保证人多头担保或无力担保等造成"担"而不"保"的现象。
第二，通过法律问责手段大力清收不良贷款。明确岗位职责，促使客户经理定期审查自己的贷款，及时了解借款人的业务，密切注视借款人的财务数据及相关担保情况，确定有问题的贷款，并向信贷管理部门提出风险分析报告，以便有关部门及时采取防范措施。查出并汇报贷款存在问题是客户经理的重要责任，并在客户经理业绩考核中明确承担责任。同时，本着"权力与责任对等、风险与收入挂钩"的原则，对信贷操作进行责任规范，建立风险防范责任制，对形成的风险贷款要全面清理，划分责任人,责任贷款由责任人负责清收。对造成风险损失的责任人实行个人赔偿制度；对造成重大风险和损失的责任人应追究其法律责任。总之，农村合作银行要坚决执行贷款谁发放、谁收回的制度，联社要在划分责任的基础上全面落实清收不良贷款的任务，并与职工个人劳动报酬挂钩，要实行信贷责任追究制度。在清收过程中，要针对不良贷款的风险程度，制定不同的清收计划，要采取岗位清收、责任清收、委托清收、依法清收等方式打好清收不良贷款攻坚战。⑥
第三，法律强行规定农村合作银行设立专项基金为信贷提供保障。对我农村信用社而言，要有效地防范风险还必须建立风险保障制度-设立存款保险基金。如美国在全国设立存款保险基金，根据《联邦信用社法》规定，所有在联邦注册的信用社必须参加该基金，在州注册的信用社也可自愿参加。存款保险基金的来源是参加保险的信用社按其存款的 1%缴纳，保险基金不足时，经美国信用社监管局董事会的决定可以按存款总额的 0.08%加收保险基金，目 前其保险基金总额已达 2.2亿美元。存款保险基金的用途主要是为信用社的会员提供存款保险和对困难信用社提供资助。保费营运收入的 25%用作监管局的经费，4%返还给信用社。存款保险基金由独立的会计师事务所审计，并由联邦政府信用保证，不缴纳任何税赋。总之，设立存款保险基金对我国农村信用社的发展将起到重要的风险保障和损失补偿作用。
注释：
①郭田勇、郭修瑞：《农村合作银行信贷风险管理》，中国金融出版社，第71页。
②张洁：《农村小额信贷的风险防范与管理》，《价格月刊》2007年第11期。
③迟雪：《农村合作银行信贷风险的成因及对策》，《北方经贸》2010年第3期。
④李哲：《农村信用社金融风险防范政策建议》，《西安金融》2002年第3期。
⑤戴李荣：《浅析农村信用社信贷风险的成因与对策》，《金融视点》2007年第7期。
⑥邓炳杰：《农村合作银行信贷风险成因及防范策略》，《商情（教育经济研究）》2007年第3期。
作者简介：张乾坤，男，华中师范大学华政法学院法律系2009级法律硕士。