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【内容提要】 传统观点认为，《蒙巴顿方案》导致克什米尔问题的产生。本文通过对英国撤离印度时期的土邦政策进行细致考证，认为《蒙巴顿方案》只是一项计划而已，并不具有法律效力；《印度独立法》才是印巴分治的法律基础，但它并没有明确规定印度土邦的归属。笔者在此基础上明确指出，独立之初的印度和巴基斯坦在克什米尔的行动都缺乏法律依据。
克什米尔是查谟和克什米尔邦的简称，克什米尔问题是印巴对克什米尔的争夺及其衍生出来的各种矛盾的总称。有学者认为，在1947年印巴分治时，英国鉴于克什米尔的重要战略地位，力图利用它作为军事基地，并以此制造印巴纠纷，以从中渔利，因而在《蒙巴顿方案》（Mountbatten Plan）中，对克什米尔的归宿问题没有明确规定，致使克什米尔问题长期争执不下，成为影响两国关系的最大障碍。(注：付小强：《克什米尔问题起源和发展初探》，载中国现代国际关系研究所民族与宗教研究中心著：《全球民族问题大聚焦》，时事出版社2001年版，第421页。印度学者维杰·库玛对这种观点有更为详细的阐述，认为英美两国企图以克什米尔作为反对苏联和干涉印巴事务的基地，但他并没有说克什米尔问题是由《蒙巴顿方案》导致的。参见维杰·库玛著，谢思通译，《英美侵略克什米尔的阴谋》，世界知识出版社1955年版。)这种看法并不鲜见。
《蒙巴顿方案》虽然与克什米尔问题有重要关系，却只是一份计划而已，并不是印巴分治和印度土邦归属的法律依据。克什米尔问题中的许多争论都涉及法律根据，比如印巴出兵克什米尔是否合法，克什米尔土邦主签署的加入印度文件是否有效等。以往对这方面的研究较为薄弱。由于英国在结束对印度殖民统治的过程中，并没有针对克什米尔制定单独的政策，只是把它放在560多个土邦的大框架中加以解决，因此本文将分析英国在结束对印度殖民统治过程中围绕土邦问题而制定的相关文件和法律，以此来阐明克什米尔问题产生的法律背景。
一、英国在印度所建殖民体系的结构
克什米尔问题是印巴分治的一项副产品，没有印巴分治就没有克什米尔问题。印巴分治又是英国结束对印度殖民统治的一个后果。但必须明确的一点是，印巴分治只是在英属印度的范围内进行，而不涉及印度土邦。
英国在印度建立的殖民体系叫作英属印度帝国（简称英印帝国），它是英国最大最重要的海外非移民殖民地，大致包括现在的印度、巴基斯坦和孟加拉国。这一体系分作英属印度和印度土邦两部分，两者虽然都以英国国王为最高元首，却是不同的政治实体。根据《1935年印度政府法》（Government of India Act of 1935，在印巴分治之前起印度宪法的作用）的规定，英属印度和印度土邦在法律上结成了一种松散的联邦关系。英属印度的各省必须参加联邦，各土邦则是自愿加入，不加入也可以。土邦即使加入联邦，也享有与英属印度不同的地位：各土邦享有主权，有自己的政府，只是外交、国防等事务受英国政府控制，处于半独立地位；英属印度的各省则不享有主权，通过英国驻印度总督受英国政府直接统治，是完全的殖民地。各土邦在立法会中的代表由其政府指派任命，英属印度各省则由选举产生。因此，从法律角度讲，各印度土邦与英属印度同为英印帝国内自成体系的享有主权的行政单位，是地位平等的成员。了解英属印度和印度土邦之间的关系之后，就可以确定克什米尔不是英属印度的一部分。或许，把这两者混为一谈，正是人们认为《蒙巴顿方案》是导致克什米尔问题产生的重要原因。
二战结束后，印度的民族独立运动蓬勃发展，不可遏制。英国政府认识到不能继续维持在印度的殖民统治，开始着手制定全身而退的撤离政策。在这一过程中，它对英属印度和印度土邦采取了不同的解决办法，下文将对此详加阐述。
鉴于印度独立运动的严峻形势，英国政府派出了以印度事务大臣帕希克·劳伦斯（Pethick Lawrence），贸易局主席斯塔福·克里普斯（Stafford Cripps）和海军大臣A.V.亚历山大（A. V. Alexander）组成的内阁使团访印，协助总督解决英国撤离问题。他们在1946年3月24日到达印度。在与印度主要的政治势力协商之后，他们先后提交了两份解决问题的建议报告，即针对土邦问题的《内阁使团备忘录》（Cabinet Mission Memorandum），和针对整个印度问题的《内阁使团方案》（Cabinet Mission Plan）。
二、《内阁使团备忘录》对土邦政策的阐述
《内阁使团备忘录》的全称是：《内阁使团在1946年5月12日提交给王公议会主席阁下（His Highness the Chancellor of the Chamber of Princes）关于土邦的条约和最高权力的备忘录（Memorandum on States’ Treaties and Paramountcy）》，共有五条内容。这是英国政府在结束对印度殖民统治之前，专门阐述解决印度土邦问题的唯一文件。鉴于这份备忘录与克什米尔问题直接而又重要的关系，我把它的全文照录如下，并对其内容逐一进行分析：
1．在英国首相最近在下院发表声明之前，（英国政府）就已经向各王公们保证，就英国国王而言，他不愿意在没有得到王公们的同意下，就对他们与国王之间得到条约保障的关系和权利以及自己的诺言做任何的改变。它同时还宣称，王公们所同意的任何改变——或许是协商的结果，则不会得到无理的拒绝。王公议会主席此后还证实，众土邦和印度国内其他人一样，都享有要求印度尽快获得自己的完全地位的愿望。陛下政府现在已经宣布，如果英属印度的续任政府要求独立，英国政府将不会为此设置任何障碍。这些宣告的结果是，所有与印度未来有关的土邦，都希望在英联邦之内或之外实现独立。代表团来此就是为了帮助解决横亘在印度实现这一理想之路上的困难。
2．在过渡时期，即在新的宪政机制——英属印度在此结构下取得独立或者完全自治——开始运行之前，最高权力仍将运行。但是，在任何情况下，英国政府都不能也不会把最高权力转变成一个印度政府。
3．同时，在印度的新宪政体系中，印度土邦将具有重要的地位，而且众印度土邦已经告知陛下政府，它们期望为建立这一新体系做出贡献——它们自己的利益和印度整体的利益都迫使它们这样做，并在完成时在其中取得相应的地位。为了促进实现此目的，它们无疑将竭尽所能地加强自己的地位，以确保自己的行政权力符合这一最高标准。如果在国家现有办法之内不能完全实现这些标准，它们将无疑会做出一些相应的安排，以便组织或者加入某些足够大得符合新宪政体系要求的行政单位。在此规划过程中，如果迄今还没有行动的各土邦政府，应该采取积极的步骤，通过代议制的方式，使自己和本邦的公众意见保持亲近而持续的联系，那将会加强土邦的地位。
4．在过渡时期，众土邦有必要与英属印度就如何处理共同关注的未来可能遇到的问题进行协商，尤其是经济和财政领域。无论这些土邦是否愿意加入新的印度宪政体系，这样的协商将是必要的，并将花费相当一段时间。而且，由于某些协商直到新体系开始运行时也不能达成一致，为了避免出现管理上的困难，将有必要在这些土邦与那些可能控制续任政府的机构之间达成谅解，以便在新的协议达成之前，现有的安排能够继续处理共同关注的问题。在这一问题上，只要有需要，英国政府和国王代表就将提供支持。
5．当一个或更多个新的完全自治或者独立的政府在英属印度形成时，陛下政府的权力将不再能使它们履行对最高权力的义务。而且，它们也不能期望英国军队会为此目的而继续留在印度。因此，作为一个合理的结果，和考虑到出于众印度土邦的利益而向他们表述过的意愿，陛下政府将终止行使最高权力的权利。这意味着众土邦源于它们与英国国王之间关系的权利将不再存在，众土邦以前交付最高权力的权利都回归它们自己。众土邦与英国国王之间的政治安排也将结束。此一空缺将由下面方式来填补：土邦与英属印度的继任政府结成联邦关系，如果这也不能实现，就与它或它们缔结特别的政治安排。(注：拉克罕帕尔：《关于克什米尔争端的重要文件和备注》（P. L. Lakhanpal, Essential Documents and Notes on Kashmir Dispute）, Delhi: International Books, 1965, pp.33—34. )
所谓土邦的最高权力指的是，英国国王是印度土邦的最高首脑，英国政府是土邦外交事务的最高仲裁者，土邦的军队可由英国政府调遣，英国为它们提供武装保护。简言之，英国是它们的宗主国。这种关系受到一系列条约的保证，所以该备忘录的正式名称就叫关于土邦的条约和最高权力的备忘录。例如，近代克什米尔的缔造者古拉伯·辛格（Gulab Singh）在1846年3月16日与英国签订的《阿姆利则条约》第十条就明确规定：古拉伯·辛格大王承认英国政府的最高权力，并愿意以年纳贡一匹马、六对夏勒良种山羊和三对克什米尔披肩的方式予以确认。(注：同上书，第32页。)
《内阁使团备忘录》第一条内容的主要意思是，在英属印度准备独立的情况下，英国政府对土邦主们表示，如果没有得到他们的同意，英国政府不会做出对众土邦不利的事情。第二条的主要意思是，在印度独立之前的过渡时期，英国国王仍然保持对众土邦的最高权力。在任何情况下，英国都不会让印度土邦获得独立国家的地位。所谓“英国政府不能也不会把最高权力转变成一个印度政府”，只是一种委婉的说法。第三条的主要意思是，设计印度独立的方案中，会对土邦问题予以重要考虑。各土邦今后可以单独或者通过合并的方式，加入到独立后的印度或巴基斯坦，“以便组织或者加入某些足够大得符合新宪政体系要求的行政单位”，其实就是这个意思。第四条的主要意思是，在过渡时期，众土邦有必要与国大党和全印穆斯林联盟（下面简称穆盟），即条款中所说的“那些可能控制续任政府的机构”进行协商和合作，解决共同面对的困难，以免出现管理上的问题。第五条的主要意思是，当印度和巴基斯坦独立后，英国国王对众土邦的最高权力将会终结，各土邦与英国之间所缔结的条约也将作废，两者之间由法律约束的关系将不再存在。因此，各土邦应该与印度或巴基斯坦建立联邦，或者其他方式的政治关系，也就是条款中所说的“土邦与英属印度的继任政府结成联邦关系，如果这也不能实现，就与它或它们缔结特别的政治安排”。
综合上述的内容就是，在英国结束对英属印度的殖民统治之后，各印度土邦得不到独立国家的地位，必须加入即将独立的印度或巴基斯坦。备忘录虽然规定各土邦不得独立，但没有规定用什么方式来确认土邦加入印度或者巴基斯坦，由土邦主单独决定，还是经过土邦的公民投票。
三、《蒙巴顿方案》重申对土邦问题的立场
在提交了《内阁使团备忘录》之后，内阁使团随后又在5月16日提交了针对整个印度问题的白皮书，即《内阁使团方案》。它的主要内容是，在英国结束对南亚的殖民统治之后，在印度建立一个包括英属印度和印度土邦在内的印度联邦，中央只掌管外交、国防和交通，其余权力统统留给各省和土邦；联邦制宪会议由英属印度的代表和土邦代表组成……在宪法制定前的过渡时期，英属印度成立受各主要政党支持的临时政府，由总督在改组行政会议的基础上组成。(注：林承节：《印度史》，人民出版社2004年版，第380页。)穆盟起初接受了《内阁使团方案》，但在随后组建的临时政府中与国大党的矛盾尖锐得不可调和，最后撤消对它的接受，也不参加制宪会议，诉诸直接行动以求建立巴基斯坦。在这种形势下，印度教徒和穆斯林之间的教派流血冲突和仇杀逐渐蔓延开来，印度的局势处于失控的危险之中。
英国政府意识到事态严重，加快了从印度撤退的步伐，任命前东南亚盟军统帅路易斯·蒙巴顿接替魏菲尔，担当英国驻印末任总督，负责英国的撤离工作。在认识到维持印度统一已不可能之后，蒙巴顿与印度各主要政治势力协商，制定印巴分治政策，在1947年6月3日公布了《关于分治的白皮书》（White Paper on Partition），即俗称的《蒙巴顿方案》。方案总共二十一条，确立了英属印度分治的具体日期和方式。与土邦问题相关的只有第十八条，其内容是：（英王）陛下政府愿意使之明确，上述宣布（关于分治）的决议只适应于英属印度，1946年5月12日的《内阁使团备忘录》所包含的对印度土邦的政策保持不变。(注：拉克罕帕尔前引书，第37页。)它只是重申，《内阁使团备忘录》中的立场依然不变。
方案公布之后，印度两大政党很快做出反应。穆盟的反应是：在对陛下政府1947年6月3日的声明进行充分斟酌和考虑之后，它设计了把权力移交给印度民族的方案，穆盟理事会满意地注意到1946年5月16日的《内阁使团方案》将不再执行，它已经被抛弃了。唯一可行的路线是分裂印度，就像陛下政府1947年6月3日的声明所建议的那样。(注：Madhu Limaye,Mahatma Gandhi and Jawaharlal Nehru: A Historic Partnership(Vol.Ⅳ: 1947-1948)，B.R. Publishing Corporation1991，p356)与穆盟的积极反应相比，国大党的态度颇为勉强，但还是接受了它：考虑到穆盟拒绝接受5月16日的方案，也不参加立宪会议，并且进一步考虑到国大党的政策，即“它不能考虑压迫任何单位领土上的人民违反他们自己既已宣布和确认的意愿而继续留在印度联邦内部”，国大党接受6月3日公告所列出的建议——它设计了确认相关人民意愿的程序。(注：同上书，第357－358页。)
从穆盟和国大党对《蒙巴顿方案》做出正面反应，并接受它这一点来看，也不能说是该方案隐藏了制造克什米尔问题和印度分裂的阴谋。其实，方案本身就是英国政府与印度主要政党协商的结果，而非英国单方面制定并强加给印度。但《蒙巴顿方案》的确给人以克什米尔应该归属于巴基斯坦的印象，因为它所确定的英属印度的分裂原则是，按所在地主体居民的宗教信仰决定归属，不能确定者再由公民投票决定。方案中阐述锡尔赫特归属的解决办法的第十三条就非常鲜明地体现了这一原则：
尽管阿萨姆是一个非穆斯林占压倒多数的省，但与孟加拉毗邻的锡尔赫特县（district of Sylhet）是一个穆斯林占绝大多数的地区。在对孟加拉进行分裂的情况下，有人要求应该将它与孟加拉的穆斯林地区进行合并。因此，如果决定孟加拉应该进行分裂，就应该在总督的保护下举行公民投票，并与阿萨姆省政府进行协商，决定锡尔赫特县是应该继续成为阿萨姆省的一个组成部分，还是与新的东孟加拉省合并，如果那个省同意的话。如果公民投票的结果赞同与东孟加拉合并，那就要成立一个类似于旁遮普和孟加拉所具有的边界委员会，为锡尔赫特穆斯林占多数的地区，以及邻近县中穆斯林占多数地区进行划界，它们将转归东孟加拉。(注：拉克罕帕尔前引书，第36-37页。阿萨姆和孟加拉是英属印度的两个省，锡尔赫特是阿萨姆的一个县，但与孟加拉毗邻。)
按照锡尔赫特的这种解决办法，克什米尔的居民多达77％是穆斯林，似乎应当直接归属于巴基斯坦，如遇麻烦则举行公民投票来决定。但土邦毕竟不是英属印度，而是在法律上与它地位平等的邦国，方案关于英属印度分裂的原则并不适用于它，有关归属的解决办法只能援引方案中阐述土邦问题的第十八条，即《内阁使团备忘录》中的办法，土邦通过某种方式加入独立后的印度或巴基斯坦。
《蒙巴顿方案》与克什米尔问题有密切关系，以致有人说克什米尔问题是由它造成的，甚至于印巴分治也是如此。这就倒果为因了，因为《蒙巴顿方案》不过是为即将到来的分裂进程提供建议而已。打个比方说，它只是一个家庭内不能和平相处的两兄弟分家的协议书，而非挑拨他们关系的离间书。
四、《印度独立法》对土邦问题的回避
以《蒙巴顿方案》为基础发展而来的《印度独立法》于1947年7月15日在英国下院通过，16日在上院通过，18日由英王正式批准成为法律。严格地说，《蒙巴顿方案》只是一份建议而已，并不具有法律效力，《印度独立法》才是印巴分治和印度土邦归并的法律依据。《印度独立法》主要阐述的是英属印度的分治，和分治之后印巴国家机构的建立。法律中涉及土邦问题的内容很少，只有第二条和第七条。
第二条的标题是“新自治领的领土”，共有四款内容，第一和第二款规定了英属印度的领土哪些地区分属印度或者巴基斯坦，第三和第四款的内容涉及土邦问题，内容如下：
第三款：本条的所有内容在任何时候都不会阻止任何地区包括在两个新自治领之内，或者被排斥在它们之外，但更明确地说是：
（1）没有自治领的同意，本条第一和第二款中明确界定的领土组成部分之外的任何地区，都不得包括在该自治领的领土范围之中。
（2）没有自治领的同意，本条第一和第二款中明确界定的领土组成部分之中的所有地区，也都不得从该自治领中排斥出去。
第四款：本条内容将不得被解释为阻止众印度土邦加入两个新自治领之一，这并不损害本条第三款的分项内容之通则。(注：H.S. Gururaja Rao, Legal Aspects of the Kashmir Problem，New Delhi：Minerva，2002，p349)
“本条第一和第二款中明确界定的领土组成部分”， 指的就是分治之后的英属印度，也就是土邦归并之前独立的印度和巴基斯坦的领土；“本条第一和第二款中明确界定的领土组成部分之外的任何地区”，指的就是英属印度之外的数百个土邦。所以，这一条款的意思就是，没有独立后的印度或巴基斯坦的同意，各土邦不得加入到它们各自的领土之中；没有它们的同意，第一款和第二款中规定的英属印度中分别属于它们的领土，也不得从中分离出去。
第七条的标题是“新自治领建立的后果”，其中第一款的第二项针对的是土邦问题，其内容如下 ：
从指定日（注：即1947年8月15日）起，陛下政府对印度土邦的宗主权就失效，并且由于此，所有陛下政府和印度土邦统治者之间自签订之日起就生效的条约和协议，所有自那日起陛下政府应该对印度土邦执行的职责，所有陛下政府自那日起对印度土邦或者土邦统治者执行的义务，以及其中所有自那日起陛下政府依据条约、特许权、习惯法、默许或者其他方式而对土邦所执行的权力、权利、权职、和权限全都失效。(注：同上书，第351页。)
上引两条款是《印度独立法》中涉及土邦问题的所有内容。如果我们把它和《内阁使团备忘录》进行比较，就会发现它对于土邦问题的立场，要求的语气发生了某种程度的弱化，只是含糊其词地说，在独立后的印度或者巴基斯坦同意的情况下，各土邦可以加入它们二者之一。从原本就模糊的立场上再弱化要求，也就使得它近乎完全回避了土邦归属的问题。
英国政府可以回避土邦归属的问题，但新独立的印度和巴基斯坦马上就得面对它。在克什米尔归属的问题上，它们分别为自己的行动寻找到相关依据。巴基斯坦根据《蒙巴顿方案》和《印度独立法》阐述的关于英属印度分裂的原则，以克什米尔的绝大多数居民是穆斯林为理由，要求获得克什米尔。印度则从《1935年印度政府法》中寻找到对自己有利的条款。在1947年修订后的《1935年印度政府法》第六条第一款规定，倘若自治领的总督签署了某一土邦统治者递交的加入文件，这个土邦即被视为加入了该自治领。(注：拉克罕帕尔前引书，第48页。)印度以出兵保卫克什米尔为由迫使克什米尔土邦主签署了加入文件，当时的克什米尔土邦主哈利·辛格在签署加入印度文件时也明确地说：
鉴于，依据总督令修改过的《1935年印度政府法》规定，通过土邦统治者签署《加入文件》的方式，印度土邦就可以加入印度自治领：
因此，现在，我，哈利·辛格，查谟和克什米尔邦的统治者，正在行使查谟和克什米尔邦的主权，特此签署我的这份加入文件。(注：同上书，第.57－58页。)
五、结 论
通过上述考察和分析可知，英国在结束对印度殖民统治过程中所制定的土邦政策，从《内阁使团备忘录》到《印度独立法》的立场是，在英属印度分裂基础上成立的印度和巴基斯坦独立之后，各印度土邦将脱离英国的控制，英国对它们的宗主权将结束。但对于各土邦未来归属的阐述却是模糊的，语气上还有某种程度的减弱：《内阁使团备忘录》强调各土邦必须加入独立后的印度或巴基斯坦，不得成为独立的国家；《蒙巴顿方案》只是简单地重申了《内阁使团备忘录》的原有立场；《印度独立法》则近乎回避了这一问题，只是笼统地说，在独立后的印度或巴基斯坦同意的情况下，各土邦可加入二者之一。在这种情况下，如果印巴两国对单个土邦自己的选择没有异议，并接受它们归并的后果，那将不会有什么问题。但是，如果它们对某个土邦的选择有异议，就会带来问题。
英国的土邦政策没有明确规定土邦的归并方式，使得独立后的印巴根据各自所需，寻找相关的法律和文件，也就是《1935年印度政府法》和《蒙巴顿方案》，作为自己对克什米尔诉求的合法性依据。《1935年印度政府法》虽然是一部法律，但由于它并不是英属印度分治和印度土邦归并的法律依据，所以它对印度土邦的归并，或者具体到克什米尔问题上的作用，就如同《蒙巴顿方案》一样，并不具有法律效力。印巴两国独立之初在克什米尔的行动，也就因此而缺乏明确的法律依据。它们的行动虽然未必合法，却也难以说违法了，因为根本就没有明确的法律规定。
克什米尔是查谟和克什米尔邦的简称，克什米尔问题是印巴对克什米尔的争夺及其衍生出来的各种矛盾的总称。有学者认为，在1947年印巴分治时，英国鉴于克什米尔的重要战略地位，力图利用它作为军事基地，并以此制造印巴纠纷，以从中渔利，因而在《蒙巴顿方案》（Mountbatten Plan）中，对克什米尔的归宿问题没有明确规定，致使克什米尔问题长期争执不下，成为影响两国关系的最大障碍。(注：付小强：《克什米尔问题起源和发展初探》，载中国现代国际关系研究所民族与宗教研究中心著：《全球民族问题大聚焦》，时事出版社2001年版，第421页。印度学者维杰·库玛对这种观点有更为详细的阐述，认为英美两国企图以克什米尔作为反对苏联和干涉印巴事务的基地，但他并没有说克什米尔问题是由《蒙巴顿方案》导致的。参见维杰·库玛著，谢思通译，《英美侵略克什米尔的阴谋》，世界知识出版社1955年版。)这种看法并不鲜见。
《蒙巴顿方案》虽然与克什米尔问题有重要关系，却只是一份计划而已，并不是印巴分治和印度土邦归属的法律依据。克什米尔问题中的许多争论都涉及法律根据，比如印巴出兵克什米尔是否合法，克什米尔土邦主签署的加入印度文件是否有效等。以往对这方面的研究较为薄弱。由于英国在结束对印度殖民统治的过程中，并没有针对克什米尔制定单独的政策，只是把它放在560多个土邦的大框架中加以解决，因此本文将分析英国在结束对印度殖民统治过程中围绕土邦问题而制定的相关文件和法律，以此来阐明克什米尔问题产生的法律背景。
一、英国在印度所建殖民体系的结构
克什米尔问题是印巴分治的一项副产品，没有印巴分治就没有克什米尔问题。印巴分治又是英国结束对印度殖民统治的一个后果。但必须明确的一点是，印巴分治只是在英属印度的范围内进行，而不涉及印度土邦。
英国在印度建立的殖民体系叫作英属印度帝国（简称英印帝国），它是英国最大最重要的海外非移民殖民地，大致包括现在的印度、巴基斯坦和孟加拉国。这一体系分作英属印度和印度土邦两部分，两者虽然都以英国国王为最高元首，却是不同的政治实体。根据《1935年印度政府法》（Government of India Act of 1935，在印巴分治之前起印度宪法的作用）的规定，英属印度和印度土邦在法律上结成了一种松散的联邦关系。英属印度的各省必须参加联邦，各土邦则是自愿加入，不加入也可以。土邦即使加入联邦，也享有与英属印度不同的地位：各土邦享有主权，有自己的政府，只是外交、国防等事务受英国政府控制，处于半独立地位；英属印度的各省则不享有主权，通过英国驻印度总督受英国政府直接统治，是完全的殖民地。各土邦在立法会中的代表由其政府指派任命，英属印度各省则由选举产生。因此，从法律角度讲，各印度土邦与英属印度同为英印帝国内自成体系的享有主权的行政单位，是地位平等的成员。了解英属印度和印度土邦之间的关系之后，就可以确定克什米尔不是英属印度的一部分。或许，把这两者混为一谈，正是人们认为《蒙巴顿方案》是导致克什米尔问题产生的重要原因。
二战结束后，印度的民族独立运动蓬勃发展，不可遏制。英国政府认识到不能继续维持在印度的殖民统治，开始着手制定全身而退的撤离政策。在这一过程中，它对英属印度和印度土邦采取了不同的解决办法，下文将对此详加阐述。
鉴于印度独立运动的严峻形势，英国政府派出了以印度事务大臣帕希克·劳伦斯（Pethick Lawrence），贸易局主席斯塔福·克里普斯（Stafford Cripps）和海军大臣A.V.亚历山大（A. V. Alexander）组成的内阁使团访印，协助总督解决英国撤离问题。他们在1946年3月24日到达印度。在与印度主要的政治势力协商之后，他们先后提交了两份解决问题的建议报告，即针对土邦问题的《内阁使团备忘录》（Cabinet Mission Memorandum），和针对整个印度问题的《内阁使团方案》（Cabinet Mission Plan）。
二、《内阁使团备忘录》对土邦政策的阐述
《内阁使团备忘录》的全称是：《内阁使团在1946年5月12日提交给王公议会主席阁下（His Highness the Chancellor of the Chamber of Princes）关于土邦的条约和最高权力的备忘录（Memorandum on States’ Treaties and Paramountcy）》，共有五条内容。这是英国政府在结束对印度殖民统治之前，专门阐述解决印度土邦问题的唯一文件。鉴于这份备忘录与克什米尔问题直接而又重要的关系，我把它的全文照录如下，并对其内容逐一进行分析：
1．在英国首相最近在下院发表声明之前，（英国政府）就已经向各王公们保证，就英国国王而言，他不愿意在没有得到王公们的同意下，就对他们与国王之间得到条约保障的关系和权利以及自己的诺言做任何的改变。它同时还宣称，王公们所同意的任何改变——或许是协商的结果，则不会得到无理的拒绝。王公议会主席此后还证实，众土邦和印度国内其他人一样，都享有要求印度尽快获得自己的完全地位的愿望。陛下政府现在已经宣布，如果英属印度的续任政府要求独立，英国政府将不会为此设置任何障碍。这些宣告的结果是，所有与印度未来有关的土邦，都希望在英联邦之内或之外实现独立。代表团来此就是为了帮助解决横亘在印度实现这一理想之路上的困难。
2．在过渡时期，即在新的宪政机制——英属印度在此结构下取得独立或者完全自治——开始运行之前，最高权力仍将运行。但是，在任何情况下，英国政府都不能也不会把最高权力转变成一个印度政府。
3．同时，在印度的新宪政体系中，印度土邦将具有重要的地位，而且众印度土邦已经告知陛下政府，它们期望为建立这一新体系做出贡献——它们自己的利益和印度整体的利益都迫使它们这样做，并在完成时在其中取得相应的地位。为了促进实现此目的，它们无疑将竭尽所能地加强自己的地位，以确保自己的行政权力符合这一最高标准。如果在国家现有办法之内不能完全实现这些标准，它们将无疑会做出一些相应的安排，以便组织或者加入某些足够大得符合新宪政体系要求的行政单位。在此规划过程中，如果迄今还没有行动的各土邦政府，应该采取积极的步骤，通过代议制的方式，使自己和本邦的公众意见保持亲近而持续的联系，那将会加强土邦的地位。
4．在过渡时期，众土邦有必要与英属印度就如何处理共同关注的未来可能遇到的问题进行协商，尤其是经济和财政领域。无论这些土邦是否愿意加入新的印度宪政体系，这样的协商将是必要的，并将花费相当一段时间。而且，由于某些协商直到新体系开始运行时也不能达成一致，为了避免出现管理上的困难，将有必要在这些土邦与那些可能控制续任政府的机构之间达成谅解，以便在新的协议达成之前，现有的安排能够继续处理共同关注的问题。在这一问题上，只要有需要，英国政府和国王代表就将提供支持。
5．当一个或更多个新的完全自治或者独立的政府在英属印度形成时，陛下政府的权力将不再能使它们履行对最高权力的义务。而且，它们也不能期望英国军队会为此目的而继续留在印度。因此，作为一个合理的结果，和考虑到出于众印度土邦的利益而向他们表述过的意愿，陛下政府将终止行使最高权力的权利。这意味着众土邦源于它们与英国国王之间关系的权利将不再存在，众土邦以前交付最高权力的权利都回归它们自己。众土邦与英国国王之间的政治安排也将结束。此一空缺将由下面方式来填补：土邦与英属印度的继任政府结成联邦关系，如果这也不能实现，就与它或它们缔结特别的政治安排。(注：拉克罕帕尔：《关于克什米尔争端的重要文件和备注》（P. L. Lakhanpal, Essential Documents and Notes on Kashmir Dispute）, Delhi: International Books, 1965, pp.33—34. )
所谓土邦的最高权力指的是，英国国王是印度土邦的最高首脑，英国政府是土邦外交事务的最高仲裁者，土邦的军队可由英国政府调遣，英国为它们提供武装保护。简言之，英国是它们的宗主国。这种关系受到一系列条约的保证，所以该备忘录的正式名称就叫关于土邦的条约和最高权力的备忘录。例如，近代克什米尔的缔造者古拉伯·辛格（Gulab Singh）在1846年3月16日与英国签订的《阿姆利则条约》第十条就明确规定：古拉伯·辛格大王承认英国政府的最高权力，并愿意以年纳贡一匹马、六对夏勒良种山羊和三对克什米尔披肩的方式予以确认。(注：同上书，第32页。)
《内阁使团备忘录》第一条内容的主要意思是，在英属印度准备独立的情况下，英国政府对土邦主们表示，如果没有得到他们的同意，英国政府不会做出对众土邦不利的事情。第二条的主要意思是，在印度独立之前的过渡时期，英国国王仍然保持对众土邦的最高权力。在任何情况下，英国都不会让印度土邦获得独立国家的地位。所谓“英国政府不能也不会把最高权力转变成一个印度政府”，只是一种委婉的说法。第三条的主要意思是，设计印度独立的方案中，会对土邦问题予以重要考虑。各土邦今后可以单独或者通过合并的方式，加入到独立后的印度或巴基斯坦，“以便组织或者加入某些足够大得符合新宪政体系要求的行政单位”，其实就是这个意思。第四条的主要意思是，在过渡时期，众土邦有必要与国大党和全印穆斯林联盟（下面简称穆盟），即条款中所说的“那些可能控制续任政府的机构”进行协商和合作，解决共同面对的困难，以免出现管理上的问题。第五条的主要意思是，当印度和巴基斯坦独立后，英国国王对众土邦的最高权力将会终结，各土邦与英国之间所缔结的条约也将作废，两者之间由法律约束的关系将不再存在。因此，各土邦应该与印度或巴基斯坦建立联邦，或者其他方式的政治关系，也就是条款中所说的“土邦与英属印度的继任政府结成联邦关系，如果这也不能实现，就与它或它们缔结特别的政治安排”。
综合上述的内容就是，在英国结束对英属印度的殖民统治之后，各印度土邦得不到独立国家的地位，必须加入即将独立的印度或巴基斯坦。备忘录虽然规定各土邦不得独立，但没有规定用什么方式来确认土邦加入印度或者巴基斯坦，由土邦主单独决定，还是经过土邦的公民投票。
三、《蒙巴顿方案》重申对土邦问题的立场
在提交了《内阁使团备忘录》之后，内阁使团随后又在5月16日提交了针对整个印度问题的白皮书，即《内阁使团方案》。它的主要内容是，在英国结束对南亚的殖民统治之后，在印度建立一个包括英属印度和印度土邦在内的印度联邦，中央只掌管外交、国防和交通，其余权力统统留给各省和土邦；联邦制宪会议由英属印度的代表和土邦代表组成……在宪法制定前的过渡时期，英属印度成立受各主要政党支持的临时政府，由总督在改组行政会议的基础上组成。(注：林承节：《印度史》，人民出版社2004年版，第380页。)穆盟起初接受了《内阁使团方案》，但在随后组建的临时政府中与国大党的矛盾尖锐得不可调和，最后撤消对它的接受，也不参加制宪会议，诉诸直接行动以求建立巴基斯坦。在这种形势下，印度教徒和穆斯林之间的教派流血冲突和仇杀逐渐蔓延开来，印度的局势处于失控的危险之中。
英国政府意识到事态严重，加快了从印度撤退的步伐，任命前东南亚盟军统帅路易斯·蒙巴顿接替魏菲尔，担当英国驻印末任总督，负责英国的撤离工作。在认识到维持印度统一已不可能之后，蒙巴顿与印度各主要政治势力协商，制定印巴分治政策，在1947年6月3日公布了《关于分治的白皮书》（White Paper on Partition），即俗称的《蒙巴顿方案》。方案总共二十一条，确立了英属印度分治的具体日期和方式。与土邦问题相关的只有第十八条，其内容是：（英王）陛下政府愿意使之明确，上述宣布（关于分治）的决议只适应于英属印度，1946年5月12日的《内阁使团备忘录》所包含的对印度土邦的政策保持不变。(注：拉克罕帕尔前引书，第37页。)它只是重申，《内阁使团备忘录》中的立场依然不变。
方案公布之后，印度两大政党很快做出反应。穆盟的反应是：在对陛下政府1947年6月3日的声明进行充分斟酌和考虑之后，它设计了把权力移交给印度民族的方案，穆盟理事会满意地注意到1946年5月16日的《内阁使团方案》将不再执行，它已经被抛弃了。唯一可行的路线是分裂印度，就像陛下政府1947年6月3日的声明所建议的那样。(注：Madhu Limaye,Mahatma Gandhi and Jawaharlal Nehru: A Historic Partnership(Vol.Ⅳ: 1947-1948)，B.R. Publishing Corporation1991，p356)与穆盟的积极反应相比，国大党的态度颇为勉强，但还是接受了它：考虑到穆盟拒绝接受5月16日的方案，也不参加立宪会议，并且进一步考虑到国大党的政策，即“它不能考虑压迫任何单位领土上的人民违反他们自己既已宣布和确认的意愿而继续留在印度联邦内部”，国大党接受6月3日公告所列出的建议——它设计了确认相关人民意愿的程序。(注：同上书，第357－358页。)
从穆盟和国大党对《蒙巴顿方案》做出正面反应，并接受它这一点来看，也不能说是该方案隐藏了制造克什米尔问题和印度分裂的阴谋。其实，方案本身就是英国政府与印度主要政党协商的结果，而非英国单方面制定并强加给印度。但《蒙巴顿方案》的确给人以克什米尔应该归属于巴基斯坦的印象，因为它所确定的英属印度的分裂原则是，按所在地主体居民的宗教信仰决定归属，不能确定者再由公民投票决定。方案中阐述锡尔赫特归属的解决办法的第十三条就非常鲜明地体现了这一原则：
尽管阿萨姆是一个非穆斯林占压倒多数的省，但与孟加拉毗邻的锡尔赫特县（district of Sylhet）是一个穆斯林占绝大多数的地区。在对孟加拉进行分裂的情况下，有人要求应该将它与孟加拉的穆斯林地区进行合并。因此，如果决定孟加拉应该进行分裂，就应该在总督的保护下举行公民投票，并与阿萨姆省政府进行协商，决定锡尔赫特县是应该继续成为阿萨姆省的一个组成部分，还是与新的东孟加拉省合并，如果那个省同意的话。如果公民投票的结果赞同与东孟加拉合并，那就要成立一个类似于旁遮普和孟加拉所具有的边界委员会，为锡尔赫特穆斯林占多数的地区，以及邻近县中穆斯林占多数地区进行划界，它们将转归东孟加拉。(注：拉克罕帕尔前引书，第36-37页。阿萨姆和孟加拉是英属印度的两个省，锡尔赫特是阿萨姆的一个县，但与孟加拉毗邻。)
按照锡尔赫特的这种解决办法，克什米尔的居民多达77％是穆斯林，似乎应当直接归属于巴基斯坦，如遇麻烦则举行公民投票来决定。但土邦毕竟不是英属印度，而是在法律上与它地位平等的邦国，方案关于英属印度分裂的原则并不适用于它，有关归属的解决办法只能援引方案中阐述土邦问题的第十八条，即《内阁使团备忘录》中的办法，土邦通过某种方式加入独立后的印度或巴基斯坦。
《蒙巴顿方案》与克什米尔问题有密切关系，以致有人说克什米尔问题是由它造成的，甚至于印巴分治也是如此。这就倒果为因了，因为《蒙巴顿方案》不过是为即将到来的分裂进程提供建议而已。打个比方说，它只是一个家庭内不能和平相处的两兄弟分家的协议书，而非挑拨他们关系的离间书。
四、《印度独立法》对土邦问题的回避
以《蒙巴顿方案》为基础发展而来的《印度独立法》于1947年7月15日在英国下院通过，16日在上院通过，18日由英王正式批准成为法律。严格地说，《蒙巴顿方案》只是一份建议而已，并不具有法律效力，《印度独立法》才是印巴分治和印度土邦归并的法律依据。《印度独立法》主要阐述的是英属印度的分治，和分治之后印巴国家机构的建立。法律中涉及土邦问题的内容很少，只有第二条和第七条。
第二条的标题是“新自治领的领土”，共有四款内容，第一和第二款规定了英属印度的领土哪些地区分属印度或者巴基斯坦，第三和第四款的内容涉及土邦问题，内容如下：
第三款：本条的所有内容在任何时候都不会阻止任何地区包括在两个新自治领之内，或者被排斥在它们之外，但更明确地说是：
（1）没有自治领的同意，本条第一和第二款中明确界定的领土组成部分之外的任何地区，都不得包括在该自治领的领土范围之中。
（2）没有自治领的同意，本条第一和第二款中明确界定的领土组成部分之中的所有地区，也都不得从该自治领中排斥出去。
第四款：本条内容将不得被解释为阻止众印度土邦加入两个新自治领之一，这并不损害本条第三款的分项内容之通则。(注：H.S. Gururaja Rao, Legal Aspects of the Kashmir Problem，New Delhi：Minerva，2002，p349)
“本条第一和第二款中明确界定的领土组成部分”， 指的就是分治之后的英属印度，也就是土邦归并之前独立的印度和巴基斯坦的领土；“本条第一和第二款中明确界定的领土组成部分之外的任何地区”，指的就是英属印度之外的数百个土邦。所以，这一条款的意思就是，没有独立后的印度或巴基斯坦的同意，各土邦不得加入到它们各自的领土之中；没有它们的同意，第一款和第二款中规定的英属印度中分别属于它们的领土，也不得从中分离出去。
第七条的标题是“新自治领建立的后果”，其中第一款的第二项针对的是土邦问题，其内容如下 ：
从指定日（注：即1947年8月15日）起，陛下政府对印度土邦的宗主权就失效，并且由于此，所有陛下政府和印度土邦统治者之间自签订之日起就生效的条约和协议，所有自那日起陛下政府应该对印度土邦执行的职责，所有陛下政府自那日起对印度土邦或者土邦统治者执行的义务，以及其中所有自那日起陛下政府依据条约、特许权、习惯法、默许或者其他方式而对土邦所执行的权力、权利、权职、和权限全都失效。(注：同上书，第351页。)
上引两条款是《印度独立法》中涉及土邦问题的所有内容。如果我们把它和《内阁使团备忘录》进行比较，就会发现它对于土邦问题的立场，要求的语气发生了某种程度的弱化，只是含糊其词地说，在独立后的印度或者巴基斯坦同意的情况下，各土邦可以加入它们二者之一。从原本就模糊的立场上再弱化要求，也就使得它近乎完全回避了土邦归属的问题。
英国政府可以回避土邦归属的问题，但新独立的印度和巴基斯坦马上就得面对它。在克什米尔归属的问题上，它们分别为自己的行动寻找到相关依据。巴基斯坦根据《蒙巴顿方案》和《印度独立法》阐述的关于英属印度分裂的原则，以克什米尔的绝大多数居民是穆斯林为理由，要求获得克什米尔。印度则从《1935年印度政府法》中寻找到对自己有利的条款。在1947年修订后的《1935年印度政府法》第六条第一款规定，倘若自治领的总督签署了某一土邦统治者递交的加入文件，这个土邦即被视为加入了该自治领。(注：拉克罕帕尔前引书，第48页。)印度以出兵保卫克什米尔为由迫使克什米尔土邦主签署了加入文件，当时的克什米尔土邦主哈利·辛格在签署加入印度文件时也明确地说：
鉴于，依据总督令修改过的《1935年印度政府法》规定，通过土邦统治者签署《加入文件》的方式，印度土邦就可以加入印度自治领：
因此，现在，我，哈利·辛格，查谟和克什米尔邦的统治者，正在行使查谟和克什米尔邦的主权，特此签署我的这份加入文件。(注：同上书，第.57－58页。)
五、结 论
通过上述考察和分析可知，英国在结束对印度殖民统治过程中所制定的土邦政策，从《内阁使团备忘录》到《印度独立法》的立场是，在英属印度分裂基础上成立的印度和巴基斯坦独立之后，各印度土邦将脱离英国的控制，英国对它们的宗主权将结束。但对于各土邦未来归属的阐述却是模糊的，语气上还有某种程度的减弱：《内阁使团备忘录》强调各土邦必须加入独立后的印度或巴基斯坦，不得成为独立的国家；《蒙巴顿方案》只是简单地重申了《内阁使团备忘录》的原有立场；《印度独立法》则近乎回避了这一问题，只是笼统地说，在独立后的印度或巴基斯坦同意的情况下，各土邦可加入二者之一。在这种情况下，如果印巴两国对单个土邦自己的选择没有异议，并接受它们归并的后果，那将不会有什么问题。但是，如果它们对某个土邦的选择有异议，就会带来问题。
英国的土邦政策没有明确规定土邦的归并方式，使得独立后的印巴根据各自所需，寻找相关的法律和文件，也就是《1935年印度政府法》和《蒙巴顿方案》，作为自己对克什米尔诉求的合法性依据。《1935年印度政府法》虽然是一部法律，但由于它并不是英属印度分治和印度土邦归并的法律依据，所以它对印度土邦的归并，或者具体到克什米尔问题上的作用，就如同《蒙巴顿方案》一样，并不具有法律效力。印巴两国独立之初在克什米尔的行动，也就因此而缺乏明确的法律依据。它们的行动虽然未必合法，却也难以说违法了，因为根本就没有明确的法律规定。