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一、引言
国库集中支付制度，是把预算单位的财政收入直接缴入国库，并且所有的财政支出直接支付到收款人。取消了各预算单位根据自己部门经费自由决定经费支付的账户，而是由财政部门对经费指标的下达，由国库单一账户进行资金结算。在这种体制下加强了财政对资金的监控力度，降低资金使用的风险和加强资金使用规范，同时也增强了单位在预算执行过程中的透明度。但是随着国库集中制度改革的不断深化与发展，财政资金缴拨、会计核算、资金动态监控等各个方面逐步形成了新的制度体系和运作模式，因此在国库操作的过程中也逐渐暴露出目前所存在的问题。
二、目前高校实行国库集中支付制度存在的问题
（一）资金运作缺乏灵活性 在实行国库集中支付制度改革以前，财政部门对高校的资金是根据预算单位通过“两上两下”的预算编制形式，在人大会议上获得正式批复后，高校将将财政资金按照用款计划分月请款或者按照项目中支付改革后，高校不论是预算内资金还是预算外资金都是通过国库单一账户进行统一支付，财政部门不再将资金直接转入银行账户，资金的使用由各高校根据年度批复的预算编制用款计划，用款计划由基层预算单位编制，经网络直接报送上级财政部门（国库处）审核下达。基本支出用进度直接转入到资金使用单位的实有账户上，由高校自身自由使用和支付，而在年度结束后，将财政资金的具体情况上报了上级主管部门，由主管单位再统一汇总上交到上级财政部门。实行国库集款计划按预算、按均衡性原则，由预算单位结合本部门实际情况编制，项目支出用款计划按预算、按项目实施进度编制。调整预算用款计划按调整预算的资金使用性质编制。预算单位编制的用款计划通过支付系统送上级财政部门（国库处）审核，国库处将审核通过的用款计划按月更新下达预算单位使用。审核后的用款额度，由国库处下达给代理银行、人民银行或预算外财政专户银行。从资金使用流程来看我们可以发现，高校没有对实有资金的调度权，仅仅是通过国库支付系统来使用用款计划的额度。因此也更大的加强了用款单位对预算编制的准确性和明细化，这样同时也极大的限制资金使用的灵活性，比如单位临时安排的某项支出，由于年初没有列入预算，或者没有及时编制用款计划，都将延误该项支出没有经费的保障。
（二）国库单一账户体系未充分发挥作用 国库单一账户体系的完善是国库集中支付改革的基础。国库单一账户体系建立后，预算单位以前的财政资金账户应当予以取消，一个预算单位只准开设一个零余额账户，预算单位所有的财政资金活动都通过这一个账户体现，但目前我国并未做到将预算单位的所有银行账户全部纳入国库单一账户体系管理。虽然我国目前的国库单一账户体系包括了财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户、财政部门在商业银行开设的财政部门零余额账户和预算单位零余额账户、财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专户、财政部门在商业银行为预算单位开设的小额现金账户、特殊过渡性专户等账户，但仍有一部份财政专户尚未纳入国库单一账户体系管理。与此同时，预算单位在国库集中支付改革前用于核算实拨预算资金的银行账户也仍有部分在继续使用，形成了预算单位实拨资金银行账户和零余额账户并存的“双轨制”局面，这就无法保证预算单位的所有经济业务都通过国库集中支付系统统一核算。这些问题的存在，不仅在一定程度上冲击了国库单一账户体系的完整性，还使得一部分预算资金游离于国库单一账户体系之外，干扰了财政部门和国库部门对预算单位预算收支的统一监管。
（三）基本建设资金的核算存在问题 目前根据《高等学校会计制度》的规定对高校基本建设要的实行单独的会计核算，因此现在高校都存在两个会计主体，基建会计从高校会计游离出来，高校会计和基建会计这两个会计主体的会计核算岗位设置、会计账务、会计报表都是相互独立，各自成立体系。这种相互独立的体系在高校实行国库集中支付制度后，给基本建设账户资金的支付带来很大的不便。实行国库支付后，按照规定财政只给每个高校开设一个财政零余额账户，根据《财政国库管理制度改革资金支付管理办法》该账户只能“办理转账、提取现金等结算业务，可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金及提租补贴等，但是不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金”。因此造成了两个独立的会计主体共用一个银行账户，加大了会计核算的工作量。根据国库管理的要求，学校基本建设的款项不能由国库零余额账户直接支付到基本建设银行存款账户。因此在办理基本建设资金支付一般都是采取从国库进行财政直接支付，但是在支付的过程中手续非常繁杂，耗时太长，常常会由于财政直接支付的工程进度款付款不及时，而导致施工单位经常为此与高校产生矛盾，这样不仅影响项目施工进度，也使得施工单位因资金没有及时到位而与高校产生合同纠纷，因此要加强基本建设资金核算。
三、高校国库集中支付制度完善对策
（一）强化部门预算管理 自从高校改变原有的预算管理模式以来，实行部门预算。高校只有不断加强预算执行管理，提高财政管理绩效，提升预算编制科学化和精细化水平，增强财政资金使用的规范性、安全性和有效性，进一步推进预算信息公开，增强预算的透明度，以便更好的满足目前国库支付改革的需求。在强化预算管理的过程中，首先，要加强预算编制基础工作。预算单位要及时准确的向上级财政部门上报本单位的人员编制情况，房屋、车辆等资产信息，及时更新单位基础信息管理系统。其次，着力提高预算支出编制准确性。预算单位要根据市场商品价格和单位实际开支的情况来安排单位的商品和服务性支出，根据绩效改革的规定，将基本工资和绩效工资的支出安排充足。根据国家的相关规定，要严格控制一般性支付，比如利用公款出国、公务用车购置及运行费、公务接待费等“三公”经费支出。压缩差旅费、会议费等支出，控制和降低运行成本。再次，加强对项目支出的管理。高校的部门预算支出的安排主要包括基本支出和项目支出。高校要进一步提高项目支出预算安排的科学性，各预算单位要在充分预计下一年度工作任务的前提下，对安排的项目支出进行评估和论证，是项目支出的预算更加符合单位实际，进一步细化项目类别，控制和减少代编项目预算规模，清理非本级开支的项目，提高项目支出预算的到位率。同时可以对项目支出进行绩效管理，更好的控制项目支出的真实性和可靠性。最后，不断强化对部门预算执行管理。预算单位要严格按照人大会批准的部门预算编制“用款计划，对基本支出要按照时间进度均衡拨款，对项目支出按照项目的完成情况及时拨付。规范会计核算，强化部门预算执行情况的分析力度。
（二）完善国库集中支付制度的监督体系 一是要进一步加强岗位内部分工相互制衡。实行国库集中支付后，在资金支付的每个阶段明确具体的岗位责任，财政部门、预算单位、代理银行形成一个相互控制、相互监督的体系。具体工作流程如图1所示：
二是要建立和完善外部的全方位监督管理制度。审计部门对国库资金的审计是外部监督管理的一个重要环节。审计部门要采取各种各样的审计方法，其中包括事前审计、符合性（正当性）审计、财务审计和资金效益审计。作为外部审计的部门在审计过程中要做到独立、客观和公正，及时发现审计中存在的问题，并积极采取相关的措施。规范银行账户管理是完善国库单一账户体系、深化国库集中收付制度改革的重要基石，各级财政国库部门要高度重视，并切实抓好银行账户规范管理工作。严把开户关，认真做好预算单位银行账户年检和审批、备案等日常管理工作。同时人民银行对国库单一帐户的支付具有监督责任，除了要严格依照财政部门的办事流程进行款项的支付业务，承担零余额账户的商业银行在对财政资金拨付过程中要加强管理和监督。各预算单位要监督相关机构是否能够及时且合法地审批单位的预算安排和用款计划，是否及时下达了拨付指令并付款。
（三）大财务与基建会计主体进行合并 现在我国高校和基建平时的账务处理都是通过两套系统进行单独核算，而在年终结算时再把基建报表合并到高校的大报表，最后以一个会计主体对外报送。根据财教便函［2010］221号提出了为了满足高等学校财务管理的实际需求，依据《事业单位财务规则》（征求意见稿），结合《高等学校会计制度》（征求意见稿），对现行《财务制度》进行全面修订，拟定《财务制度》（征求意见稿），在里面提出了建立起包括基本建设收支在内的单位所有收支活动的“大财务”体系的要求。这也是为了解决目前国库集中支付系统无法将基建经费直接通过零余额账户转入学校基建银行账户，通过高校事业会计和基建会计会计主体合并，调整目前的会计科目体系，更好的适应调整后会计核算的需要，比如增加“零余额账户用款额度”的明细科目“基本建设拨款额度”、在“财政应返还额度”下设置“基本建设拨款额度”等会计科目。通过财务系统的调整、科目的设置，解决了国库集中支付系统中存在的弊端，同时也可以满足基本建设资金管理的需求，避免了高校内部控制成本不严和基本建设资金的监督，全面反映预算单位的财务收支情况。
参考文献：
［1］周爱君：《提高国库集中支付制度在高校的管理效率》，《经济师》2007年第7期。
［本文系东华理工大学校长基金、东华理工大学横向科研项目“国库集中支付制度对高校财务的影响”的阶段性研究成果］
（编辑李寒珺）
国库集中支付制度，是把预算单位的财政收入直接缴入国库，并且所有的财政支出直接支付到收款人。取消了各预算单位根据自己部门经费自由决定经费支付的账户，而是由财政部门对经费指标的下达，由国库单一账户进行资金结算。在这种体制下加强了财政对资金的监控力度，降低资金使用的风险和加强资金使用规范，同时也增强了单位在预算执行过程中的透明度。但是随着国库集中制度改革的不断深化与发展，财政资金缴拨、会计核算、资金动态监控等各个方面逐步形成了新的制度体系和运作模式，因此在国库操作的过程中也逐渐暴露出目前所存在的问题。
二、目前高校实行国库集中支付制度存在的问题
（一）资金运作缺乏灵活性 在实行国库集中支付制度改革以前，财政部门对高校的资金是根据预算单位通过“两上两下”的预算编制形式，在人大会议上获得正式批复后，高校将将财政资金按照用款计划分月请款或者按照项目中支付改革后，高校不论是预算内资金还是预算外资金都是通过国库单一账户进行统一支付，财政部门不再将资金直接转入银行账户，资金的使用由各高校根据年度批复的预算编制用款计划，用款计划由基层预算单位编制，经网络直接报送上级财政部门（国库处）审核下达。基本支出用进度直接转入到资金使用单位的实有账户上，由高校自身自由使用和支付，而在年度结束后，将财政资金的具体情况上报了上级主管部门，由主管单位再统一汇总上交到上级财政部门。实行国库集款计划按预算、按均衡性原则，由预算单位结合本部门实际情况编制，项目支出用款计划按预算、按项目实施进度编制。调整预算用款计划按调整预算的资金使用性质编制。预算单位编制的用款计划通过支付系统送上级财政部门（国库处）审核，国库处将审核通过的用款计划按月更新下达预算单位使用。审核后的用款额度，由国库处下达给代理银行、人民银行或预算外财政专户银行。从资金使用流程来看我们可以发现，高校没有对实有资金的调度权，仅仅是通过国库支付系统来使用用款计划的额度。因此也更大的加强了用款单位对预算编制的准确性和明细化，这样同时也极大的限制资金使用的灵活性，比如单位临时安排的某项支出，由于年初没有列入预算，或者没有及时编制用款计划，都将延误该项支出没有经费的保障。
（二）国库单一账户体系未充分发挥作用 国库单一账户体系的完善是国库集中支付改革的基础。国库单一账户体系建立后，预算单位以前的财政资金账户应当予以取消，一个预算单位只准开设一个零余额账户，预算单位所有的财政资金活动都通过这一个账户体现，但目前我国并未做到将预算单位的所有银行账户全部纳入国库单一账户体系管理。虽然我国目前的国库单一账户体系包括了财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户、财政部门在商业银行开设的财政部门零余额账户和预算单位零余额账户、财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专户、财政部门在商业银行为预算单位开设的小额现金账户、特殊过渡性专户等账户，但仍有一部份财政专户尚未纳入国库单一账户体系管理。与此同时，预算单位在国库集中支付改革前用于核算实拨预算资金的银行账户也仍有部分在继续使用，形成了预算单位实拨资金银行账户和零余额账户并存的“双轨制”局面，这就无法保证预算单位的所有经济业务都通过国库集中支付系统统一核算。这些问题的存在，不仅在一定程度上冲击了国库单一账户体系的完整性，还使得一部分预算资金游离于国库单一账户体系之外，干扰了财政部门和国库部门对预算单位预算收支的统一监管。
（三）基本建设资金的核算存在问题 目前根据《高等学校会计制度》的规定对高校基本建设要的实行单独的会计核算，因此现在高校都存在两个会计主体，基建会计从高校会计游离出来，高校会计和基建会计这两个会计主体的会计核算岗位设置、会计账务、会计报表都是相互独立，各自成立体系。这种相互独立的体系在高校实行国库集中支付制度后，给基本建设账户资金的支付带来很大的不便。实行国库支付后，按照规定财政只给每个高校开设一个财政零余额账户，根据《财政国库管理制度改革资金支付管理办法》该账户只能“办理转账、提取现金等结算业务，可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金及提租补贴等，但是不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金”。因此造成了两个独立的会计主体共用一个银行账户，加大了会计核算的工作量。根据国库管理的要求，学校基本建设的款项不能由国库零余额账户直接支付到基本建设银行存款账户。因此在办理基本建设资金支付一般都是采取从国库进行财政直接支付，但是在支付的过程中手续非常繁杂，耗时太长，常常会由于财政直接支付的工程进度款付款不及时，而导致施工单位经常为此与高校产生矛盾，这样不仅影响项目施工进度，也使得施工单位因资金没有及时到位而与高校产生合同纠纷，因此要加强基本建设资金核算。
三、高校国库集中支付制度完善对策
（一）强化部门预算管理 自从高校改变原有的预算管理模式以来，实行部门预算。高校只有不断加强预算执行管理，提高财政管理绩效，提升预算编制科学化和精细化水平，增强财政资金使用的规范性、安全性和有效性，进一步推进预算信息公开，增强预算的透明度，以便更好的满足目前国库支付改革的需求。在强化预算管理的过程中，首先，要加强预算编制基础工作。预算单位要及时准确的向上级财政部门上报本单位的人员编制情况，房屋、车辆等资产信息，及时更新单位基础信息管理系统。其次，着力提高预算支出编制准确性。预算单位要根据市场商品价格和单位实际开支的情况来安排单位的商品和服务性支出，根据绩效改革的规定，将基本工资和绩效工资的支出安排充足。根据国家的相关规定，要严格控制一般性支付，比如利用公款出国、公务用车购置及运行费、公务接待费等“三公”经费支出。压缩差旅费、会议费等支出，控制和降低运行成本。再次，加强对项目支出的管理。高校的部门预算支出的安排主要包括基本支出和项目支出。高校要进一步提高项目支出预算安排的科学性，各预算单位要在充分预计下一年度工作任务的前提下，对安排的项目支出进行评估和论证，是项目支出的预算更加符合单位实际，进一步细化项目类别，控制和减少代编项目预算规模，清理非本级开支的项目，提高项目支出预算的到位率。同时可以对项目支出进行绩效管理，更好的控制项目支出的真实性和可靠性。最后，不断强化对部门预算执行管理。预算单位要严格按照人大会批准的部门预算编制“用款计划，对基本支出要按照时间进度均衡拨款，对项目支出按照项目的完成情况及时拨付。规范会计核算，强化部门预算执行情况的分析力度。
（二）完善国库集中支付制度的监督体系 一是要进一步加强岗位内部分工相互制衡。实行国库集中支付后，在资金支付的每个阶段明确具体的岗位责任，财政部门、预算单位、代理银行形成一个相互控制、相互监督的体系。具体工作流程如图1所示：
二是要建立和完善外部的全方位监督管理制度。审计部门对国库资金的审计是外部监督管理的一个重要环节。审计部门要采取各种各样的审计方法，其中包括事前审计、符合性（正当性）审计、财务审计和资金效益审计。作为外部审计的部门在审计过程中要做到独立、客观和公正，及时发现审计中存在的问题，并积极采取相关的措施。规范银行账户管理是完善国库单一账户体系、深化国库集中收付制度改革的重要基石，各级财政国库部门要高度重视，并切实抓好银行账户规范管理工作。严把开户关，认真做好预算单位银行账户年检和审批、备案等日常管理工作。同时人民银行对国库单一帐户的支付具有监督责任，除了要严格依照财政部门的办事流程进行款项的支付业务，承担零余额账户的商业银行在对财政资金拨付过程中要加强管理和监督。各预算单位要监督相关机构是否能够及时且合法地审批单位的预算安排和用款计划，是否及时下达了拨付指令并付款。
（三）大财务与基建会计主体进行合并 现在我国高校和基建平时的账务处理都是通过两套系统进行单独核算，而在年终结算时再把基建报表合并到高校的大报表，最后以一个会计主体对外报送。根据财教便函［2010］221号提出了为了满足高等学校财务管理的实际需求，依据《事业单位财务规则》（征求意见稿），结合《高等学校会计制度》（征求意见稿），对现行《财务制度》进行全面修订，拟定《财务制度》（征求意见稿），在里面提出了建立起包括基本建设收支在内的单位所有收支活动的“大财务”体系的要求。这也是为了解决目前国库集中支付系统无法将基建经费直接通过零余额账户转入学校基建银行账户，通过高校事业会计和基建会计会计主体合并，调整目前的会计科目体系，更好的适应调整后会计核算的需要，比如增加“零余额账户用款额度”的明细科目“基本建设拨款额度”、在“财政应返还额度”下设置“基本建设拨款额度”等会计科目。通过财务系统的调整、科目的设置，解决了国库集中支付系统中存在的弊端，同时也可以满足基本建设资金管理的需求，避免了高校内部控制成本不严和基本建设资金的监督，全面反映预算单位的财务收支情况。
参考文献：
［1］周爱君：《提高国库集中支付制度在高校的管理效率》，《经济师》2007年第7期。
［本文系东华理工大学校长基金、东华理工大学横向科研项目“国库集中支付制度对高校财务的影响”的阶段性研究成果］
（编辑李寒珺）