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摘 要：本文通过介绍卫生行政许可案卷制作及归档规范化管理的必要性和重要性，指出案卷制作和档案管理上存在问题，提出规范卫生行政许可行为、开展案卷评查，提升案卷质量、加强档案室建设，制定档案利用制度和强化卫生行政许可档案 管理的建议对策，逐步完善卫生行政许可案卷的制作及归档的规范化管理，不断规范卫生许可工作行为，提升卫生行政许 可工作质量。
关键词：案卷制作;归档;规范化;管理
卫生行政许可是各级卫生行政机关依法采取事先控制的方 式管理卫生事务的一种重要手段[1]。卫生行政许可案卷是卫生行 政部门依法实施卫生行政许可事项的申请、受理、审查、许可决 定、许可送达的过程中所形成的具有保存价值的文字、图片等形 式的记录，记载着卫生行政许可行为，是卫生行政许可活动的原 始记录和法律凭证。加强卫生许可案卷制作和归档的规范化管理 已经成为卫生行政部门从法律层面保证卫生行政许可工作的正 常开展，体现自我保护和规避执法风险的重要手段，也成为当前 加强卫生行政许可工作的重要内容。
1 卫生行政许可案卷制作及档案规范化管理的必要性和重要性
1.1 法律法规的要求 2004 年 7 月正式实施的《中华人民共和国行政许可法》第五 条规定“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原 则”。“行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个 人隐私的外，应当公开” [2]。同年卫生部发布的《卫生行政许可管 理办法》第三条规定“实施卫生行政许可，应当遵循公开、公平、公 正、便民原则”[3]。第二十五条规定“卫生行政部门作出的卫生行 政许可决定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当 予以公开，公众有权查阅” [3]。第二十六条规定“卫生行政部门应 当建立健全卫生行政许可档案管理制度，妥善保存有关申报材料 和技术评价资料”[3]。第五十二条规定“卫生行政部门对被许可 人提供的有关技术资料和商业秘密负有保密责任”[3]，这四条规定 明确而直接地对卫生行政许可案卷制作及档案管理提出了严格 的要求。
1.2 涉及面广、社会影响大 目前卫生行政许可包括公共场所卫生许可、放射诊疗卫生许 可、供水单位卫生许可、医疗机构执业许可、执业医师注册、护士 执业注册等 12 项许可事项，涉及到《中华人民共和国传染病防治法》、《执业医师法》、《中华人民共和国母婴保健法》三部法律以及 《护士条例》、《公共场所卫生管理条例》、《放射性同位素与射线装 置安全和防护条例》及十多部配套的规章。以镇江市区为例，每年 的许可办件量在 9000 件左右，面广量大，行政许可相对人涉及到 政府机关事业单位、学校、医疗机构、企业、个人等。因此规范卫生 行政许可案卷制作和档案管理具有十分重要的社会意义和现实 意义[5]。
1.3 重要作用 卫生行政许可案卷是卫生行政许可活动的原始记录，不仅直 接记载和真实、客观反映了卫生行政许可事项及审批程序的全部 过程，还客观反映了卫生行政许可工作的质量和水平，是卫生行 政许可活动的法律凭证，也是卫生行政许可工作接受社会监督，进 行行政复议、行政诉讼的重要法律依据[1]。卫生行政许可档案还是 日常性监督工作的基础资料，是做好经常性监督的前提，也为卫 生行政部门掌握卫生行政许可工作状况，制订卫生行政许可工作 计划提供重要的参考依据。
2 卫生行政许可案卷及归档管理存在问题
2.1 案卷制作方面存在的问题 ①许可文书使用不规范。卫生部文件中提出省级卫生行政部 门可以按照实际情况增添相应的许可文书，以江苏省为例，目前仍 未对许可文书的类别和使用进行规范，在对镇江市许可案卷的评 查工作中，也发现许可案卷中普遍存在没有落款，或者是自行设 计模仿卫生部、省卫生厅的落款，没有以本地卫生行政部门的名 义重新制定的问题。②许可申报资料不符合要求。如申请人提交 的申请资料内容不齐全，缺少卫生设施布局平面图、卫生设备和 消毒设备清单填写不完整等关键资料;受理时未提交检测资料，无补证通知。③文书制作不规范。如申请资料中申请表项目填写 不全，提供的资料不能逐页加盖公章;现场审查不够规范，缺少资 料核查记载，许可审查文书上无执法人员证件号记载;审批资料 中不签署审批意见，缺少卫生行政部门负责人签字;送达回证中
只有准予许可决定書的送达，缺少卫生许可证的送达，送达回证 上只有 1 名卫生监督人员签字等。④案卷归档不符合要求。没有 形成行政许可卷宗档案，装订时未使用统一规范的卷皮;卷内目 录未标注对应页码，案卷没有逐页编写页码或者用铅笔手工标 注;案卷装订线处没有立卷人签章或加盖归档专用章;案卷材料 排序不正确等。
2.2 档案管理存在的问题 ①思想上重视不够。有些部门尤其是基层单位领导和卫生行 政许可审办人员对卫生行政许可档案的作用重视不够，实际工作 中只注重卫生行政许可数量，而对申请资料审查不严[4]，忽视审批 过程的文书制作及所形成的卫生行政许可档案的管理。②缺少统 一管理规范。目前我国对卫生行政许可档案的内容、格式、管理等 方面没有统一的规定，各地卫生行政许可审查内容不一致。加之目 前各地卫生行政许可授权不一，卫生行政许可档案管理工作有的 在卫生局，有的在卫生监督所（局），因此管理上较为混乱。③缺少 相应的管理制度。许可档案立卷归档无具体制度，案卷制作缺标 准[5]。没有专人对许可档案进行管理，有的在许可科管理，有的分 散在各个业务部门管理，档案存放条件也不符合要求。
3 对策探讨
3.1 规范卫生行政许可行为 规范许可行为是做好许可案卷的源头。
①及时、准确公示许 可事项。不断完善卫生行政许可办事指南、一次性告知等许可事 项，不仅要在本地卫生监督网站、行政服务中心网站及窗口及时 公开，还应在受理窗口摆放申请表样式和申报资料模板供申请人 参考，做到公开、透明、便民，有条件的还应开通网上受理，方便群 众申报，提高工作效率。 ②规范许可文书制作。针对现阶段卫生行 政许可的要求，参照市政府法制部门和行政许可法律文书样式，建 议制定《卫生行政许可文书规范》，对卫生行政许可文书进行规范 设计，一律落款为本地卫生行政部门，既统一规范又整齐划一;许 可文书应包括申请与受理类文书、审查与决定类文书、变更与延 续类文书、监督核查类文书及其他类文书。
③规范许可人员工作 行为，提升案卷制作能力。制定《卫生行政许可工作规范》，不断规 范许可行为，受理阶段窗口工作人员应持认真、细致、严谨的工作 态度，严格把好申请材料的第一道关口;审查阶段工作人员应熟 练掌握各类许可现场审查的要求，把好现场审查第二道关;审批阶 段各环节相关人员及单位负责人应签署具体意见，做出是否许可 的决定;送达阶段应有两名卫生监督执法人员签字等，每一项流 程的规范实施都为提高案卷质量提供了有力的保证。
3.2 开展案卷评查，提升案卷质量 开展卫生行政许可案卷评查活动是不断规范卫生行政许可 审批工作，提高卫生行政许可业务能力和案卷质量的有效抓手和 措施。通过案卷评查活动要做到以下三个方面：①要制定适合本
地区许可工作实际情况的《行政许可案卷评查内容和评分标准》，可 采用当地市政府法制办的标准加以完善;②要及时发现各地案卷 制作中的亮点和规范制作的成功经验，做到及时推广，全面提升;③通过评查结果，确定案卷制作要求和归档管理规范，制定《卫生 行政许可档案管理规范》，对案卷格式、装订要求、卷内文件排列 顺序、卷宗封面等進行统一，所有卷宗材料的收集、整理、归类，均 按 A4 纸规格进行取、舍、折（左、下边对齐）[6]，使案卷条理分明、清晰有序，不断提升案卷质量。
3.3 加强档案室建设，制定档案利用制度 建议按照档案管理的要求，配备许可档案专用保管档案室，购 置符合规范要求的档案装备和设备，以及能够适应档案现代化管 理需要的计算机和复印机等设备。设有专兼职管理人员，建章立 制，统一管理。制定档案利用制度[7]，行政相对人需查阅相关资料 的，按照一定的程序和手续办理;借阅或复印的，需经单位负责人 同意，并办理相关手续。许可资料一律不得外借。
3.4 强化卫生行政许可档案管理 ①集中保管。建议无论是市级还是县区级卫生监督机构都应 按集中保管的原则，统一管理，严禁在各个业务部门自行分散保 管和个人保存。②制定《卫生行政许可档案管理规范》。按照《档案 法》和《行政许可法》的要求，对卫生行政许可档案管理制度、保管 期限、管理人员、设施、考核等方面统一标准。制定卫生行政许可 档案的相关管理制度，使卫生行政许可档案管理工作制度化、规范 化、科学化。③强化考核制度。将许可档案的质量作为考核卫生行 政许可工作人员的一项重要内容，明确许可发证部门为许可档案 管理的直接负责人，严把许可案卷归档质量关，对提交资料不全、缺少审批签字盖章、归档不符合要求的，一律退回，不予入档;档 案制作人员要熟悉档案的门类、内容、数量及存放规律[8]。将许可 案卷质量与工作人员绩效考核评分挂钩，使之制度化，不断规范档 案管理工作。
参考文献
[1] 刘永丰，王忠涛.试论卫生行政许可档案的管理[J].医学动物防制，2006，3（3）：206-208.
[2] 全国人大常委会，中华人民共和国行政许可法[Z].2004.7.1.
[3] 中华人民共和国卫生部（卫生部 38 号令），卫生行政许可管理办法[Z].2004，11：17.
[4] 林常青，李嘉，林春.安防科技，2011（12）：27-30.
[5] 张丰.水务行政许可档案管理模式和方法探讨[J].上海水务，2009，6（25）：50-52.
[6] 金华.浅议公路路政许可档案的规范化[J].中国科技信息，2011（7）：209
[7] 汝中华，陈平.水行政许可档案管理研究[J].水利建设与管理，2012（11）：72-74.
[8] 刘胜华，李艳.加强公安消防档案开发利用的认识[J].档案与建设，2012（11）：72-73.
关键词：案卷制作;归档;规范化;管理
卫生行政许可是各级卫生行政机关依法采取事先控制的方 式管理卫生事务的一种重要手段[1]。卫生行政许可案卷是卫生行 政部门依法实施卫生行政许可事项的申请、受理、审查、许可决 定、许可送达的过程中所形成的具有保存价值的文字、图片等形 式的记录，记载着卫生行政许可行为，是卫生行政许可活动的原 始记录和法律凭证。加强卫生许可案卷制作和归档的规范化管理 已经成为卫生行政部门从法律层面保证卫生行政许可工作的正 常开展，体现自我保护和规避执法风险的重要手段，也成为当前 加强卫生行政许可工作的重要内容。
1 卫生行政许可案卷制作及档案规范化管理的必要性和重要性
1.1 法律法规的要求 2004 年 7 月正式实施的《中华人民共和国行政许可法》第五 条规定“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原 则”。“行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个 人隐私的外，应当公开” [2]。同年卫生部发布的《卫生行政许可管 理办法》第三条规定“实施卫生行政许可，应当遵循公开、公平、公 正、便民原则”[3]。第二十五条规定“卫生行政部门作出的卫生行 政许可决定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当 予以公开，公众有权查阅” [3]。第二十六条规定“卫生行政部门应 当建立健全卫生行政许可档案管理制度，妥善保存有关申报材料 和技术评价资料”[3]。第五十二条规定“卫生行政部门对被许可 人提供的有关技术资料和商业秘密负有保密责任”[3]，这四条规定 明确而直接地对卫生行政许可案卷制作及档案管理提出了严格 的要求。
1.2 涉及面广、社会影响大 目前卫生行政许可包括公共场所卫生许可、放射诊疗卫生许 可、供水单位卫生许可、医疗机构执业许可、执业医师注册、护士 执业注册等 12 项许可事项，涉及到《中华人民共和国传染病防治法》、《执业医师法》、《中华人民共和国母婴保健法》三部法律以及 《护士条例》、《公共场所卫生管理条例》、《放射性同位素与射线装 置安全和防护条例》及十多部配套的规章。以镇江市区为例，每年 的许可办件量在 9000 件左右，面广量大，行政许可相对人涉及到 政府机关事业单位、学校、医疗机构、企业、个人等。因此规范卫生 行政许可案卷制作和档案管理具有十分重要的社会意义和现实 意义[5]。
1.3 重要作用 卫生行政许可案卷是卫生行政许可活动的原始记录，不仅直 接记载和真实、客观反映了卫生行政许可事项及审批程序的全部 过程，还客观反映了卫生行政许可工作的质量和水平，是卫生行 政许可活动的法律凭证，也是卫生行政许可工作接受社会监督，进 行行政复议、行政诉讼的重要法律依据[1]。卫生行政许可档案还是 日常性监督工作的基础资料，是做好经常性监督的前提，也为卫 生行政部门掌握卫生行政许可工作状况，制订卫生行政许可工作 计划提供重要的参考依据。
2 卫生行政许可案卷及归档管理存在问题
2.1 案卷制作方面存在的问题 ①许可文书使用不规范。卫生部文件中提出省级卫生行政部 门可以按照实际情况增添相应的许可文书，以江苏省为例，目前仍 未对许可文书的类别和使用进行规范，在对镇江市许可案卷的评 查工作中，也发现许可案卷中普遍存在没有落款，或者是自行设 计模仿卫生部、省卫生厅的落款，没有以本地卫生行政部门的名 义重新制定的问题。②许可申报资料不符合要求。如申请人提交 的申请资料内容不齐全，缺少卫生设施布局平面图、卫生设备和 消毒设备清单填写不完整等关键资料;受理时未提交检测资料，无补证通知。③文书制作不规范。如申请资料中申请表项目填写 不全，提供的资料不能逐页加盖公章;现场审查不够规范，缺少资 料核查记载，许可审查文书上无执法人员证件号记载;审批资料 中不签署审批意见，缺少卫生行政部门负责人签字;送达回证中
只有准予许可决定書的送达，缺少卫生许可证的送达，送达回证 上只有 1 名卫生监督人员签字等。④案卷归档不符合要求。没有 形成行政许可卷宗档案，装订时未使用统一规范的卷皮;卷内目 录未标注对应页码，案卷没有逐页编写页码或者用铅笔手工标 注;案卷装订线处没有立卷人签章或加盖归档专用章;案卷材料 排序不正确等。
2.2 档案管理存在的问题 ①思想上重视不够。有些部门尤其是基层单位领导和卫生行 政许可审办人员对卫生行政许可档案的作用重视不够，实际工作 中只注重卫生行政许可数量，而对申请资料审查不严[4]，忽视审批 过程的文书制作及所形成的卫生行政许可档案的管理。②缺少统 一管理规范。目前我国对卫生行政许可档案的内容、格式、管理等 方面没有统一的规定，各地卫生行政许可审查内容不一致。加之目 前各地卫生行政许可授权不一，卫生行政许可档案管理工作有的 在卫生局，有的在卫生监督所（局），因此管理上较为混乱。③缺少 相应的管理制度。许可档案立卷归档无具体制度，案卷制作缺标 准[5]。没有专人对许可档案进行管理，有的在许可科管理，有的分 散在各个业务部门管理，档案存放条件也不符合要求。
3 对策探讨
3.1 规范卫生行政许可行为 规范许可行为是做好许可案卷的源头。
①及时、准确公示许 可事项。不断完善卫生行政许可办事指南、一次性告知等许可事 项，不仅要在本地卫生监督网站、行政服务中心网站及窗口及时 公开，还应在受理窗口摆放申请表样式和申报资料模板供申请人 参考，做到公开、透明、便民，有条件的还应开通网上受理，方便群 众申报，提高工作效率。 ②规范许可文书制作。针对现阶段卫生行 政许可的要求，参照市政府法制部门和行政许可法律文书样式，建 议制定《卫生行政许可文书规范》，对卫生行政许可文书进行规范 设计，一律落款为本地卫生行政部门，既统一规范又整齐划一;许 可文书应包括申请与受理类文书、审查与决定类文书、变更与延 续类文书、监督核查类文书及其他类文书。
③规范许可人员工作 行为，提升案卷制作能力。制定《卫生行政许可工作规范》，不断规 范许可行为，受理阶段窗口工作人员应持认真、细致、严谨的工作 态度，严格把好申请材料的第一道关口;审查阶段工作人员应熟 练掌握各类许可现场审查的要求，把好现场审查第二道关;审批阶 段各环节相关人员及单位负责人应签署具体意见，做出是否许可 的决定;送达阶段应有两名卫生监督执法人员签字等，每一项流 程的规范实施都为提高案卷质量提供了有力的保证。
3.2 开展案卷评查，提升案卷质量 开展卫生行政许可案卷评查活动是不断规范卫生行政许可 审批工作，提高卫生行政许可业务能力和案卷质量的有效抓手和 措施。通过案卷评查活动要做到以下三个方面：①要制定适合本
地区许可工作实际情况的《行政许可案卷评查内容和评分标准》，可 采用当地市政府法制办的标准加以完善;②要及时发现各地案卷 制作中的亮点和规范制作的成功经验，做到及时推广，全面提升;③通过评查结果，确定案卷制作要求和归档管理规范，制定《卫生 行政许可档案管理规范》，对案卷格式、装订要求、卷内文件排列 顺序、卷宗封面等進行统一，所有卷宗材料的收集、整理、归类，均 按 A4 纸规格进行取、舍、折（左、下边对齐）[6]，使案卷条理分明、清晰有序，不断提升案卷质量。
3.3 加强档案室建设，制定档案利用制度 建议按照档案管理的要求，配备许可档案专用保管档案室，购 置符合规范要求的档案装备和设备，以及能够适应档案现代化管 理需要的计算机和复印机等设备。设有专兼职管理人员，建章立 制，统一管理。制定档案利用制度[7]，行政相对人需查阅相关资料 的，按照一定的程序和手续办理;借阅或复印的，需经单位负责人 同意，并办理相关手续。许可资料一律不得外借。
3.4 强化卫生行政许可档案管理 ①集中保管。建议无论是市级还是县区级卫生监督机构都应 按集中保管的原则，统一管理，严禁在各个业务部门自行分散保 管和个人保存。②制定《卫生行政许可档案管理规范》。按照《档案 法》和《行政许可法》的要求，对卫生行政许可档案管理制度、保管 期限、管理人员、设施、考核等方面统一标准。制定卫生行政许可 档案的相关管理制度，使卫生行政许可档案管理工作制度化、规范 化、科学化。③强化考核制度。将许可档案的质量作为考核卫生行 政许可工作人员的一项重要内容，明确许可发证部门为许可档案 管理的直接负责人，严把许可案卷归档质量关，对提交资料不全、缺少审批签字盖章、归档不符合要求的，一律退回，不予入档;档 案制作人员要熟悉档案的门类、内容、数量及存放规律[8]。将许可 案卷质量与工作人员绩效考核评分挂钩，使之制度化，不断规范档 案管理工作。
参考文献
[1] 刘永丰，王忠涛.试论卫生行政许可档案的管理[J].医学动物防制，2006，3（3）：206-208.
[2] 全国人大常委会，中华人民共和国行政许可法[Z].2004.7.1.
[3] 中华人民共和国卫生部（卫生部 38 号令），卫生行政许可管理办法[Z].2004，11：17.
[4] 林常青，李嘉，林春.安防科技，2011（12）：27-30.
[5] 张丰.水务行政许可档案管理模式和方法探讨[J].上海水务，2009，6（25）：50-52.
[6] 金华.浅议公路路政许可档案的规范化[J].中国科技信息，2011（7）：209
[7] 汝中华，陈平.水行政许可档案管理研究[J].水利建设与管理，2012（11）：72-74.
[8] 刘胜华，李艳.加强公安消防档案开发利用的认识[J].档案与建设，2012（11）：72-73.