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摘要：PPP项目中做好全面全过程的工程造价管理工作对降低PPP项目的投资失控至关重要，需结合国际经验及项目自身特点，构建面向我国PPP项目的工程造价管理体系，并从制度供给、方法供给、依据供给等方面对PPP项目的造价管理予以规范和提升，以此推进PPP模式的有序进展和广泛推广。
关键词：PPP模式；工程造价管理；影响；需求
1 概述PPP模式
PPP 是一种新型合作模式，也就是“政府与社会资本”之间的合作模式，也可以说是在建设城市某些大型基础设施工程项目中，政府与社会资本之间的合作，这种合作是一种综合性关系，在工程项目建设的各个时期中，政府与社会资本共同参与，确保整个工程项目建设更为透明化、公开化，并能够利用民间社会资本的资本用于建设大型基础设施工程中，PPP 模式里政府与社会资本可以实现共赢。
2 PPP项目建造过程中造价管理的现状
全过程造价管理，在建造中，PPP 项目包括很多个环节。如： 勘测项目、初步设计、施工图设计等。通过总体控制每个阶段工程造价，在实际过程中需要完成很多项目内容，相对比而言，施工管理难度较低。
2.1 勘测阶段与设计阶段存在的不足
在勘测时期中，造价控制会受到很多因素的影响，如： 设计人员的设计水平、有关设备精度的影响等等，很多工程项目并未认真分析以及编制可行性研究报告，导致在设计时期中有很大不科学性，很多工程项目依然存在着一边施工、一边设计的状况，而这一现状会造成在施工过程中频繁出现变更问题。
2.2 施工中造价管理存在的问题
施工阶段作为控制和管理造价实施中尤为重要的环节，施工过程中需要很多资源，工程费用都在施工阶段大大消耗，租赁设备费用、人力成本费用等等都属于造价控制关键的一方面，施工过程中会由于地方政府调整政策、调节市场经济等，导致材料设备费用的增加，从而提高了工程造价成本。
3 面向我国PPP项目的工程造价管理体系构建
3. 1 PPP项目与政府投资项目的对比分析
3.1.1 管理主体的对比
对PPP项目与政府投资项目管理主体从投资、决策、管理3个方面进行对比，通过对比，PPP项目采用的是业主加监理单位的管理模式，业主聘请监理单位负责现场管理。PPP模式下，政府由原来的公共产品的提供者转变为监管者，项目公司的一切建设和经营活动应在政府相关职能部门的监管下进行。
3.1.2 造价控制程序的对比
对PPP项目与政府投资项目从立项阶段（ 投资估算） 到竣工决算的全过程造价控制流程进行比较。
通过对比，在PPP项目建设中主要由业主对工程造价进行管理，从提出初步设计到竣工决算，均由项目业主自行管理，政府只起到监管的责任。
由我国目前的PPP项目及其造价管理现状可知，PPP项目属于政府投资项目的范畴，应受政府方的成本监管或投资评审。
3. 2 明确PPP项目属于政府投资项目的范畴
3.2.1PPP項目由政府财政性资金提供有差别的支持
传统意义上的政府方对公共产品及服务负有投资且保障供给的义务。尽管PPP项目是由社会资本方投资建造并运营的，但多由财政资金进行有差别的补贴保障，以使其顺利建造、运营并回收。社会资本的投资回报方式，在PPP 项目中被统称为“回报机制”。其中有一部分PPP 项目仍是通过使用财政资金使项目存续，故其本质属于政府延迟并多次支付的政府投资项目，应当被纳入各地市的政府支出（ 投资） 监管范畴。
3.2.2 PPP项目的公共属性决定其应受政府的监管
PPP项目属于公共项目，又集中在与国计民生密切相关的产业，关乎公众利益，即使通过PPP模式交由社会资本方建设和运营，一旦发生重大问题政府部门仍承担了巨大的社会和政治风险。
3. 3 制定适用的PPP项目造价管理指导性意见指南
3.3.1 规避“两标并一标”影响下的投资失控
在“两标并一标”的情况下，投标人为实现工程项目的中标，常采取降低合理利润的方式。由此，工程项目中，概算价格与中标价格之前常存在较大差额。《深圳市建设工程施工招标投标年度下浮率（ 2015） 》提供的数据显示，建设工程在扣除非竞争性费用的基础上，根据工程类型的不同，中标价格对于招标控制价的下浮率为12% ～ 27%。
由此，在PPP项目中，招标阶段制定更为准确的概算价格甚至估算价格，成为确定承包商合理利润最为直接的方式。
3.3.2 应用于PPP项目的计价依据繁多，缺少统一的管理体系
由于PPP 项目涉及的建设领域众多，各项目在执行阶段采取的计价依据表现不一，缺乏统一的管理体系与系统的、分行业的计价依据。PPP 项目的估（ 概） 算编制主要有3 种情况： ①传统建设领域或概算编制方法较为成熟的项目领域，在PPP 项目执行阶段，多采用现行的估（ 概） 算编制办法与相应计价依据； ②对于存在类似行业参考的新型建设项目，通常采用类似行业颁布的估（ 概） 算编制办法与相应计价依据； ③对于无借鉴的新型建设项目，缺失具有有效指导的计价依据，一般采用同类行业已建设项目的相关造价指标。
3. 4 建立PPP项目投资评审制度
3. 4. 1 项目前期的预测数据影响着PPP合同的实质性内容，应予评审
拟采用PPP模式的项目需要进行物有所值评价论证和财政承受能力论证，并依此判定是否适合采用政府和社会资本合作的方式进行，这符合我国目前相关规章的要求。
3. 4. 2 建设期造价数据是政府付费或财政支出的计算基数，应予评审
PPP项目合同或特许经营协议中一般会载明未来可能的财政补贴和财政支持的额度、计算公式或计取办法。财金[2015] 21 号文中给出的相关条款及计算公式，其补贴计算基数之一为项目建设总投资。则项目建设期的造价控制失效将直接导致未来的财政补贴支出过高，不仅损害公众利益，也将加重未来财政。
4结束语
2013年以后，我国经济增速步入换挡期，地方政府或有债务风险显露，PPP 成为基础设施建设的主要方式。随着我国PPP项目的推进，PPP项目投资失控现象频发，导致政府支出责任增大。对于政府来说，PPP项目的投资控制问题也变得越来越重要。基于PPP项目的公共属性以及投资管理的特殊性，必须要采取积极有效的措施对PPP项目投资进行合理控制与管理，推进我国基础设施事业的发展。
参考文献：
[1]苏月飞.浅析PPP项目工程造价管理问题及对策[J].居舍，2017（30）：99.
[2]刘中战，吴作社.PPP模式下公路工程造价管理研究[J].交通世界，2017（16）：140-141.
（作者单位：北京交大建筑勘察设计院有限公司）
关键词：PPP模式；工程造价管理；影响；需求
1 概述PPP模式
PPP 是一种新型合作模式，也就是“政府与社会资本”之间的合作模式，也可以说是在建设城市某些大型基础设施工程项目中，政府与社会资本之间的合作，这种合作是一种综合性关系，在工程项目建设的各个时期中，政府与社会资本共同参与，确保整个工程项目建设更为透明化、公开化，并能够利用民间社会资本的资本用于建设大型基础设施工程中，PPP 模式里政府与社会资本可以实现共赢。
2 PPP项目建造过程中造价管理的现状
全过程造价管理，在建造中，PPP 项目包括很多个环节。如： 勘测项目、初步设计、施工图设计等。通过总体控制每个阶段工程造价，在实际过程中需要完成很多项目内容，相对比而言，施工管理难度较低。
2.1 勘测阶段与设计阶段存在的不足
在勘测时期中，造价控制会受到很多因素的影响，如： 设计人员的设计水平、有关设备精度的影响等等，很多工程项目并未认真分析以及编制可行性研究报告，导致在设计时期中有很大不科学性，很多工程项目依然存在着一边施工、一边设计的状况，而这一现状会造成在施工过程中频繁出现变更问题。
2.2 施工中造价管理存在的问题
施工阶段作为控制和管理造价实施中尤为重要的环节，施工过程中需要很多资源，工程费用都在施工阶段大大消耗，租赁设备费用、人力成本费用等等都属于造价控制关键的一方面，施工过程中会由于地方政府调整政策、调节市场经济等，导致材料设备费用的增加，从而提高了工程造价成本。
3 面向我国PPP项目的工程造价管理体系构建
3. 1 PPP项目与政府投资项目的对比分析
3.1.1 管理主体的对比
对PPP项目与政府投资项目管理主体从投资、决策、管理3个方面进行对比，通过对比，PPP项目采用的是业主加监理单位的管理模式，业主聘请监理单位负责现场管理。PPP模式下，政府由原来的公共产品的提供者转变为监管者，项目公司的一切建设和经营活动应在政府相关职能部门的监管下进行。
3.1.2 造价控制程序的对比
对PPP项目与政府投资项目从立项阶段（ 投资估算） 到竣工决算的全过程造价控制流程进行比较。
通过对比，在PPP项目建设中主要由业主对工程造价进行管理，从提出初步设计到竣工决算，均由项目业主自行管理，政府只起到监管的责任。
由我国目前的PPP项目及其造价管理现状可知，PPP项目属于政府投资项目的范畴，应受政府方的成本监管或投资评审。
3. 2 明确PPP项目属于政府投资项目的范畴
3.2.1PPP項目由政府财政性资金提供有差别的支持
传统意义上的政府方对公共产品及服务负有投资且保障供给的义务。尽管PPP项目是由社会资本方投资建造并运营的，但多由财政资金进行有差别的补贴保障，以使其顺利建造、运营并回收。社会资本的投资回报方式，在PPP 项目中被统称为“回报机制”。其中有一部分PPP 项目仍是通过使用财政资金使项目存续，故其本质属于政府延迟并多次支付的政府投资项目，应当被纳入各地市的政府支出（ 投资） 监管范畴。
3.2.2 PPP项目的公共属性决定其应受政府的监管
PPP项目属于公共项目，又集中在与国计民生密切相关的产业，关乎公众利益，即使通过PPP模式交由社会资本方建设和运营，一旦发生重大问题政府部门仍承担了巨大的社会和政治风险。
3. 3 制定适用的PPP项目造价管理指导性意见指南
3.3.1 规避“两标并一标”影响下的投资失控
在“两标并一标”的情况下，投标人为实现工程项目的中标，常采取降低合理利润的方式。由此，工程项目中，概算价格与中标价格之前常存在较大差额。《深圳市建设工程施工招标投标年度下浮率（ 2015） 》提供的数据显示，建设工程在扣除非竞争性费用的基础上，根据工程类型的不同，中标价格对于招标控制价的下浮率为12% ～ 27%。
由此，在PPP项目中，招标阶段制定更为准确的概算价格甚至估算价格，成为确定承包商合理利润最为直接的方式。
3.3.2 应用于PPP项目的计价依据繁多，缺少统一的管理体系
由于PPP 项目涉及的建设领域众多，各项目在执行阶段采取的计价依据表现不一，缺乏统一的管理体系与系统的、分行业的计价依据。PPP 项目的估（ 概） 算编制主要有3 种情况： ①传统建设领域或概算编制方法较为成熟的项目领域，在PPP 项目执行阶段，多采用现行的估（ 概） 算编制办法与相应计价依据； ②对于存在类似行业参考的新型建设项目，通常采用类似行业颁布的估（ 概） 算编制办法与相应计价依据； ③对于无借鉴的新型建设项目，缺失具有有效指导的计价依据，一般采用同类行业已建设项目的相关造价指标。
3. 4 建立PPP项目投资评审制度
3. 4. 1 项目前期的预测数据影响着PPP合同的实质性内容，应予评审
拟采用PPP模式的项目需要进行物有所值评价论证和财政承受能力论证，并依此判定是否适合采用政府和社会资本合作的方式进行，这符合我国目前相关规章的要求。
3. 4. 2 建设期造价数据是政府付费或财政支出的计算基数，应予评审
PPP项目合同或特许经营协议中一般会载明未来可能的财政补贴和财政支持的额度、计算公式或计取办法。财金[2015] 21 号文中给出的相关条款及计算公式，其补贴计算基数之一为项目建设总投资。则项目建设期的造价控制失效将直接导致未来的财政补贴支出过高，不仅损害公众利益，也将加重未来财政。
4结束语
2013年以后，我国经济增速步入换挡期，地方政府或有债务风险显露，PPP 成为基础设施建设的主要方式。随着我国PPP项目的推进，PPP项目投资失控现象频发，导致政府支出责任增大。对于政府来说，PPP项目的投资控制问题也变得越来越重要。基于PPP项目的公共属性以及投资管理的特殊性，必须要采取积极有效的措施对PPP项目投资进行合理控制与管理，推进我国基础设施事业的发展。
参考文献：
[1]苏月飞.浅析PPP项目工程造价管理问题及对策[J].居舍，2017（30）：99.
[2]刘中战，吴作社.PPP模式下公路工程造价管理研究[J].交通世界，2017（16）：140-141.
（作者单位：北京交大建筑勘察设计院有限公司）