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为政之要贵在决策,重在执行。各级都在强调执行,上下都在为执行相互责怨,“执行难”与“执行不力”,孰是孰非、莫衷一是。刘显强(化名)在县委书记任上已6年有余,对基层执行力问题有着切身之感与深入思考,本刊对其进行了专访——
执行力疲软:症结在上还是下?
记者:为什么谈到执行力的问题,往往是“上面多责难,下面多怨艾”?
刘显强:尊重规律、符合实际、顺应民意的决策是决定执行效果的首要前提,所以执行力考量的不仅仅是下面执行层,更重要的在于上面决策主体,尤其是一把手的决策,因为一把手是决策过程的领导核心。
記者:一些基层干部反映,如果上面的决策与基层脱节,就必然导致下面执行难。
刘显强:我认为现在最大的问题是决策行为闭门造车“衙门化”。不论哪一级领导机构作决策,都应把发展的速度、改革的力度、社会和群众可承受的程度结合起来,广泛听取各个方面包括执行层面的意见和建议。但现在一些地方,决策前调查研究成了领导下基层、上电视、走马观花、行为作秀的托辞;上级领导机关的工作会议不再讨论,讨论也是走走过场,反对的意见很难采纳,主要目的是把上级的会议精神传达下去、红头文件转发下去,执行责任分解转移下去。不科学、不切实际的决策,在基层是行不通的,是难以配套、难以执行的。
并且,近年来片面强调领导班子年轻化,导致班子成员有资历、能力、政绩和经验的执行型干部减少;强调高学历,导致班子成员中执行经验丰富的干部失去了应有的位置。如此被“优化”的班子结构,难免使决策打上脱离实际的“衙门”烙印。
记者:还有人认为,决策执行难与官员,特别是一把手频繁调整有关,你怎么看?
刘显强:一把手初到一地、执政一任,必然为地方经济社会发展作决策,同时为任期内个人政绩作决策,而且一般不会停留在前任的决策思路和发展路径上,所谓“各执各调,各吹各号”。一把手频繁变动自然使当地的工作思路处在不断变化之中,下面在执行中存在惯性力量与转移,致使发展反复折腾、地方劳民伤财、执行难有结果,甚至闹出了一些地方因领导频繁变动的口号标语换不及而在全市大会上挨批的怪现象。
“一把手政治”是不折不扣的体制弊端。“老大难,老大一抓就不难”只是个误区,什么事都要一把手到场,片面夸大了一把手在执行层的作用,忽视了班子其他成员特别是整个公务员队伍的执行作用,而他们才是真正的执行主体。干部队伍的整体资源没得到激活和优化配置,执行力难增强。
记者:从基层执行层面来看,又存在哪些问题?
刘显强:基层干部队伍是最广大的执行主体,什么素质的干部队伍就会干出什么样的执行业绩。而目前基层执行层面最大的问题在于,几十年积淀的这支队伍在结构上已缺乏明显优势,他们在生活上长期处于封闭和超稳定状态,有的在思想观念上过于保守,有的在工作上被动处于服从和执行状态,有的在成长上无奈处于“自生自灭”状态。几十年始终在同一个地方、同一个岗位上工作,入口把关不严、素质不高,能力培养不足、执行力不强,在岗提高无路,职务晋升难求,在位的下不去,无为的出不去,优秀的进不来也上不去,一些基层执行队伍执行无能力,创造无活力。
执行力价值判断:对上负责还是对民负责?
记者:你怎么看待基层执行力呈现的“只对上负责,执行难落地”的特点?
刘显强:执行力的问题首先要搞清楚“到底对谁负责”的问题,现在某些基层存在执行力评判标准主体错位的问题。政府的公共权力来源于人民群众,应当为人民群众服务。政府各项决策的价值取向和受益主体也是人民群众,所以人民群众应当成为执行力监督评估的主体。但长期以来,监督评估的主体是上级机关,人民群众没有参与权和评判权,所以执行过程监督失控,执行结果评估失真。还有的执行机关想方设法,不惜造假去适应上级的考核和评估标准、拼凑执行成果。并且,一些执行者对上负责,这个“上”也并非上级组织,而是上级个人,尤其是管着官帽的这个人。
记者:基层对执行力的评估,有“目督办”、“效能办”等机构在专司考核,这些监督评估体系有多大作用?
刘显强:这些监督评估并不健全。监督、评估管理工作缺乏统一的规划和指导,监督评估执行的内容和标准的确立、程序和方法的设计都是基于本级领导机关的需要而定,没有客观的衡量标准,没有规范的评估内容,没有科学的评估程序和方法,存在很大的随意性、主观性和封闭性。而且监督评估行为大多是短期行为,没有形成工作常态;或来源于主要领导一个指示,上级领导机关一纸公文,年终工作一次考核,没有把监督评估执行的工作做科学的、长期的规划,没有从行政管理的闭环效应上升到制度层面。
并且,监督评价执行的结果运用很不到位,存在“两张皮”,为监督而监督、为考核而考核的形式主义倾向,质询罢免、诫勉谈话、纪律处分、嘉奖记功等多种手段并没有与监督评估结果挂钩,激励约束没有在干部最关心的政治待遇、职位升降去留上。
记者:基层执行力是否存在难以量化,难以评价的现实因素?
刘显强:的确如此。“政令不统一,政令难畅通”,在管理体制机制不顺、职能职责定位不准的前提下,对执行层的监督和评价的范围、标准很不规范。
有的把公共政策的贯彻落实、年初党委政府的工作要点、会议文件下达的各种任务甚至党委政府组成部门的工作责任,统统纳入执行监督考核的范畴,都有领导讲话,都要求一把手亲自过问,轻重缓急,难辨真伪,叫执行层无所适从、无所执行;一些地方把招商引资的企业总数和资金总额作为衡量政府绩效的主要指标,却没有把扩大就业,增加税收、环境保护作为监督考核内容,导致执行的“瘸腿”现象等。
执行力比较:对比西方孰优孰劣?
记者:学者邹谠曾提出“权力同心圆”理论。他认为,中国的权力结构是同心圆,中央和地方强调同质性,在一定范围内有利于提高执行效率;而西方权力结构是三角形,中央和地方适度分权,有利于权力运行进行监督,但不利于提高政府执行效率。曾有学者提出,中国的执行力强于西方,这点在许多重大突发事件和集中力量办大事上如抗震救灾、奥运会等都得以充分体现。你怎么看?
刘显强:是的,集中力量办大事,这正是我们具有中国特色社会主义国家拥有的其他国家无法比拟的优势,抗震救灾及灾后迅速恢复重建就是力证。
但是我认为,在执行力这个问题上并不能和西方作此简单比较。西方的权力运作在于分权,权力结构的特点有利于决策的科学化和民主化,但恰恰会因此降低执行的效率,比如同样是修高铁,国内可以从立项到竣工不到1年半,西方却可能用几年时间还在争论是否要修。但从另一个方面看,决策的慎密可以使执行阶段少犯错,少纠纷,其运行规则是靠遵循法律与制度。
而我们的执行力,在传统压力型管理体制下,每每于关键时刻、特殊时期所向披靡,但必须看到的是,这种执行力并不是常态,是在上级高压之下“逼”出来的,不是依靠法律和制度形成固化的执行系统,缺乏连贯性与持续性。因此在日常管理中,在常态性的工作中,执行力就大打折扣,存在诸如有法不依、有禁不止、阳奉阴违等现象。
记者:这是为什么?
刘显强:执行不力的背后,是社会深刻变革,行政职能转移分化、基层政权组织功能弱化、行政职能转移分化、社会利益主体多元化、利益关系复杂化……传统压力型的管理体制和管理方式已经受到严重冲击。
首先是政府职能转变不到位,严重销蚀执行力。“下级服从上级”是党的组织原则,上级组织决策一旦形成,不理解要执行,有困难的创造条件克服困难也要执行。但问题是,总感觉政府无所不能、包揽一切的历史进程似乎尚未走完,面对无限的社会需求,政府职能向市场、社会和企业分化转移不够彻底,越位、缺位、错位现象时有发生;超出职责范围和承受能力,而且不符合群众现实需求的决策指令时有下达,也难以执行到位。
长期以来,我们党来之不易而又行之有效的理论联系实际,密切联系群众、民主与集中、一般与个别相结合的方法,不知不觉被以文件贯彻文件、会议贯彻会议所代替。文山难搬,会海难填,到头来责任却难辞其咎,执行效果受到影响。
记者:我们常常能看到国内一些事情总是“大家都抓,大家都抓不好”,比如食品安全,多头管理反而导致执行盲区。你认为现行行政管理体制中有哪些问题制约着执行力?
刘显强:现行管理体制存在着机构重叠、职能交叉、责任不清、执行缺位现象,条块关系不明、管理权责不明,严重抵消执行力;行政权力部门化的利益驱使同样阻碍执行力,政府组成部门作为政府职责权力、利益的代表,却不能有效维护政府利益,只维护本部门利益,而且执行过程中利益倾向性表现突出,执行机关选择部门利益而放弃政府利益。“有利可图的争破头,没有好处的踢皮球”,千方百计应付和阻挠相关政策法规的落实和执行。
不仅如此,地方政府和部门作为上级政策的执行者和本地区、本部门利益的代表者,在政策法规和地方利益发生冲突时,搞地方和部门保护主义,导致政策措施不落实,政策目标无法实现,执行效果难以到位。另一方面,部门权力利益化后,带来条块、部门、行业之间的分配不公,于是有权有利部门的工作抢着做,无权无利行业的事情懒得做。
执行力疲软:症结在上还是下?
记者:为什么谈到执行力的问题,往往是“上面多责难,下面多怨艾”?
刘显强:尊重规律、符合实际、顺应民意的决策是决定执行效果的首要前提,所以执行力考量的不仅仅是下面执行层,更重要的在于上面决策主体,尤其是一把手的决策,因为一把手是决策过程的领导核心。
記者:一些基层干部反映,如果上面的决策与基层脱节,就必然导致下面执行难。
刘显强:我认为现在最大的问题是决策行为闭门造车“衙门化”。不论哪一级领导机构作决策,都应把发展的速度、改革的力度、社会和群众可承受的程度结合起来,广泛听取各个方面包括执行层面的意见和建议。但现在一些地方,决策前调查研究成了领导下基层、上电视、走马观花、行为作秀的托辞;上级领导机关的工作会议不再讨论,讨论也是走走过场,反对的意见很难采纳,主要目的是把上级的会议精神传达下去、红头文件转发下去,执行责任分解转移下去。不科学、不切实际的决策,在基层是行不通的,是难以配套、难以执行的。
并且,近年来片面强调领导班子年轻化,导致班子成员有资历、能力、政绩和经验的执行型干部减少;强调高学历,导致班子成员中执行经验丰富的干部失去了应有的位置。如此被“优化”的班子结构,难免使决策打上脱离实际的“衙门”烙印。
记者:还有人认为,决策执行难与官员,特别是一把手频繁调整有关,你怎么看?
刘显强:一把手初到一地、执政一任,必然为地方经济社会发展作决策,同时为任期内个人政绩作决策,而且一般不会停留在前任的决策思路和发展路径上,所谓“各执各调,各吹各号”。一把手频繁变动自然使当地的工作思路处在不断变化之中,下面在执行中存在惯性力量与转移,致使发展反复折腾、地方劳民伤财、执行难有结果,甚至闹出了一些地方因领导频繁变动的口号标语换不及而在全市大会上挨批的怪现象。
“一把手政治”是不折不扣的体制弊端。“老大难,老大一抓就不难”只是个误区,什么事都要一把手到场,片面夸大了一把手在执行层的作用,忽视了班子其他成员特别是整个公务员队伍的执行作用,而他们才是真正的执行主体。干部队伍的整体资源没得到激活和优化配置,执行力难增强。
记者:从基层执行层面来看,又存在哪些问题?
刘显强:基层干部队伍是最广大的执行主体,什么素质的干部队伍就会干出什么样的执行业绩。而目前基层执行层面最大的问题在于,几十年积淀的这支队伍在结构上已缺乏明显优势,他们在生活上长期处于封闭和超稳定状态,有的在思想观念上过于保守,有的在工作上被动处于服从和执行状态,有的在成长上无奈处于“自生自灭”状态。几十年始终在同一个地方、同一个岗位上工作,入口把关不严、素质不高,能力培养不足、执行力不强,在岗提高无路,职务晋升难求,在位的下不去,无为的出不去,优秀的进不来也上不去,一些基层执行队伍执行无能力,创造无活力。
执行力价值判断:对上负责还是对民负责?
记者:你怎么看待基层执行力呈现的“只对上负责,执行难落地”的特点?
刘显强:执行力的问题首先要搞清楚“到底对谁负责”的问题,现在某些基层存在执行力评判标准主体错位的问题。政府的公共权力来源于人民群众,应当为人民群众服务。政府各项决策的价值取向和受益主体也是人民群众,所以人民群众应当成为执行力监督评估的主体。但长期以来,监督评估的主体是上级机关,人民群众没有参与权和评判权,所以执行过程监督失控,执行结果评估失真。还有的执行机关想方设法,不惜造假去适应上级的考核和评估标准、拼凑执行成果。并且,一些执行者对上负责,这个“上”也并非上级组织,而是上级个人,尤其是管着官帽的这个人。
记者:基层对执行力的评估,有“目督办”、“效能办”等机构在专司考核,这些监督评估体系有多大作用?
刘显强:这些监督评估并不健全。监督、评估管理工作缺乏统一的规划和指导,监督评估执行的内容和标准的确立、程序和方法的设计都是基于本级领导机关的需要而定,没有客观的衡量标准,没有规范的评估内容,没有科学的评估程序和方法,存在很大的随意性、主观性和封闭性。而且监督评估行为大多是短期行为,没有形成工作常态;或来源于主要领导一个指示,上级领导机关一纸公文,年终工作一次考核,没有把监督评估执行的工作做科学的、长期的规划,没有从行政管理的闭环效应上升到制度层面。
并且,监督评价执行的结果运用很不到位,存在“两张皮”,为监督而监督、为考核而考核的形式主义倾向,质询罢免、诫勉谈话、纪律处分、嘉奖记功等多种手段并没有与监督评估结果挂钩,激励约束没有在干部最关心的政治待遇、职位升降去留上。
记者:基层执行力是否存在难以量化,难以评价的现实因素?
刘显强:的确如此。“政令不统一,政令难畅通”,在管理体制机制不顺、职能职责定位不准的前提下,对执行层的监督和评价的范围、标准很不规范。
有的把公共政策的贯彻落实、年初党委政府的工作要点、会议文件下达的各种任务甚至党委政府组成部门的工作责任,统统纳入执行监督考核的范畴,都有领导讲话,都要求一把手亲自过问,轻重缓急,难辨真伪,叫执行层无所适从、无所执行;一些地方把招商引资的企业总数和资金总额作为衡量政府绩效的主要指标,却没有把扩大就业,增加税收、环境保护作为监督考核内容,导致执行的“瘸腿”现象等。
执行力比较:对比西方孰优孰劣?
记者:学者邹谠曾提出“权力同心圆”理论。他认为,中国的权力结构是同心圆,中央和地方强调同质性,在一定范围内有利于提高执行效率;而西方权力结构是三角形,中央和地方适度分权,有利于权力运行进行监督,但不利于提高政府执行效率。曾有学者提出,中国的执行力强于西方,这点在许多重大突发事件和集中力量办大事上如抗震救灾、奥运会等都得以充分体现。你怎么看?
刘显强:是的,集中力量办大事,这正是我们具有中国特色社会主义国家拥有的其他国家无法比拟的优势,抗震救灾及灾后迅速恢复重建就是力证。
但是我认为,在执行力这个问题上并不能和西方作此简单比较。西方的权力运作在于分权,权力结构的特点有利于决策的科学化和民主化,但恰恰会因此降低执行的效率,比如同样是修高铁,国内可以从立项到竣工不到1年半,西方却可能用几年时间还在争论是否要修。但从另一个方面看,决策的慎密可以使执行阶段少犯错,少纠纷,其运行规则是靠遵循法律与制度。
而我们的执行力,在传统压力型管理体制下,每每于关键时刻、特殊时期所向披靡,但必须看到的是,这种执行力并不是常态,是在上级高压之下“逼”出来的,不是依靠法律和制度形成固化的执行系统,缺乏连贯性与持续性。因此在日常管理中,在常态性的工作中,执行力就大打折扣,存在诸如有法不依、有禁不止、阳奉阴违等现象。
记者:这是为什么?
刘显强:执行不力的背后,是社会深刻变革,行政职能转移分化、基层政权组织功能弱化、行政职能转移分化、社会利益主体多元化、利益关系复杂化……传统压力型的管理体制和管理方式已经受到严重冲击。
首先是政府职能转变不到位,严重销蚀执行力。“下级服从上级”是党的组织原则,上级组织决策一旦形成,不理解要执行,有困难的创造条件克服困难也要执行。但问题是,总感觉政府无所不能、包揽一切的历史进程似乎尚未走完,面对无限的社会需求,政府职能向市场、社会和企业分化转移不够彻底,越位、缺位、错位现象时有发生;超出职责范围和承受能力,而且不符合群众现实需求的决策指令时有下达,也难以执行到位。
长期以来,我们党来之不易而又行之有效的理论联系实际,密切联系群众、民主与集中、一般与个别相结合的方法,不知不觉被以文件贯彻文件、会议贯彻会议所代替。文山难搬,会海难填,到头来责任却难辞其咎,执行效果受到影响。
记者:我们常常能看到国内一些事情总是“大家都抓,大家都抓不好”,比如食品安全,多头管理反而导致执行盲区。你认为现行行政管理体制中有哪些问题制约着执行力?
刘显强:现行管理体制存在着机构重叠、职能交叉、责任不清、执行缺位现象,条块关系不明、管理权责不明,严重抵消执行力;行政权力部门化的利益驱使同样阻碍执行力,政府组成部门作为政府职责权力、利益的代表,却不能有效维护政府利益,只维护本部门利益,而且执行过程中利益倾向性表现突出,执行机关选择部门利益而放弃政府利益。“有利可图的争破头,没有好处的踢皮球”,千方百计应付和阻挠相关政策法规的落实和执行。
不仅如此,地方政府和部门作为上级政策的执行者和本地区、本部门利益的代表者,在政策法规和地方利益发生冲突时,搞地方和部门保护主义,导致政策措施不落实,政策目标无法实现,执行效果难以到位。另一方面,部门权力利益化后,带来条块、部门、行业之间的分配不公,于是有权有利部门的工作抢着做,无权无利行业的事情懒得做。