论文部分内容阅读
一、内部控制相关概念及研究必要性
“事业单位，是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”作为我国特有的社会组织，事业单位的产生和发展有其特殊背景。它是在我国传统的计划经济体制下产生的，不以盈利为目的，强调社会公益性和服务性。事业单位涉及到社会生活的各个方面，包含了科教文卫等诸多的领域，其在组织形式、功能定位以及服务社会作用方面各具特色，相对比较复杂。由于事业单位具有社会公益性质，国家对事业单位一般都有财政资金的支持，按照其资金来源的不同，事业单位可以划分为“全额拨款事业单位”、“参公（即参照公务员）事业单位”、“财政补贴事业单位”、“自收自支事业单位”四类。
内部控制是单位经营管理过程中非常重要的组成部分，覆盖了单位经营管理的全过程。COS0将其定义为：“内部控制是指由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。”内部控制理论从产生至今，发展迅速，经历了内部牵制阶段、内部控制制度阶段、内部控制结构阶段以及内部控制整体框架阶段。近些年来，随着内控理论的不断发展，管理的重点又增添了风险管理因素。而且伴随着不同学科之间融合的加深，内部控制也逐渐与其他学科相结合，尤其是以现代管理理论作为基础的内部控制理论，逐渐将内部控制与组织心理学相结合，强调个人、群体以及组织的心理行为对内部控制各环节的间接或者直接影响。
相对于企业而言，我国关于事业单位内部控制的规定较少，主要是《中华人民共和国预算法》、《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《行政事业单位会计决算报告制度》等，这些规范制度从会计核算、资产管理以及预算采购等方面对事业单位内部控制作了具体规定。近年来，伴随着企业内部控制体系的不断健全完善，国家对事业单位内部控制也日益重视，逐渐成为有关部门和社会关注的焦点。为解决事业单位内部控制缺失的问题，财政部门正将其作为防范财政风险的重要环节，重点加强事业单位内部控制体系的建设。加强事业单位内部控制建设，明确事业单位内部控制的管理目标，是完善财政体系的重要一环。只有加强事业单位内部控制，才能保证国有资产安全，防范财政资金风险，才能更好地开展社会公益及社会服务工作，实现效益最大化，这些都在客观上要求事业单位必须提高自身管理水平，强化内部控制建设。
二、内部控制存在的主要问题
我国事业单位是在原先计划经济体制下建立和发展的，其经营管理仍受到旧有体制的束缚，管理控制相对薄弱，内部控制体系不够健全。具体来讲，我国事业单位内部控制存在的问题主要有以下几个方面：一是对内部控制缺乏重视，执行不力。对事业单位而言，其内部控制是否建立以及建立之后是否有效，都与管理层对内部控制的认知与重视程度密切相关。我国事业单位的管理者，通常是由上级委派，往往只简单地注重单位业绩，而对内部控制缺乏科学地了解和认识。事业单位的管理层，通常是事业单位内部控制的执行者，但在单位内部控制的各个环节中，单位的管理者具有双重角色，他们既要扮演控制的角色，又要扮演被控制的角色。这些都会使得管理者对内部控制产生轻视甚至是消极抵抗的情绪，进而执行不力敷衍了事，没有充分发挥控制职能，达不到预期的控制目标，致使内部控制流于形式。二是事业单位会计核算基础薄弱。我国事业单位的会计核算工作普遍性地存在较多问题，基础较为薄弱。例如会计人员没有对原始凭证进行审核监督，没有以实际发生的经济业务事项进行会计核算，手续不完善，数字不够准确，没有做到日清月结按期结账。会计报表仅仅应付检查，不能如实反映财务状况、经营成果和现金流量，也就不能为管理层决策提供有用的信息。有些事业单位缺乏成本核算，忽视对固定资产的科学购置和管理。虽然事业单位预算管理在不断普及推广，预算改革在不断深入，但事业单位的预算编制以及执行却很薄弱，预算编制较为粗糙，没能细化到相关具体项目，常导致事业单位预算和执行情况严重脱节，缺乏科学性，这都极大制约了财政部门通过编制预算约束拨款单位的控制能力。三是事业单位缺乏完善的内部控制理论体系。当前我国的事业单位大都缺乏系统完整的内部控制体系，其内部控制大都集中在对专项资金或专项资产的管理上，对于拨付给部门之后资金的具体流向、用途、范围等缺乏有效的控制管理，无法进一步保证事业单位资金的安全性。另外，我国事业单位内部控制标准大都参考COS0内部控制框架或我国的内部控制理论体系，而这些标准都针对企业，不适于对事业单位社会公益和社会服务的评价，也不利于事业单位内部控制的建设。四是人事政策滞后，缺乏科学的奖惩制度。具有良好的职业道德和职业素质的员工，是保证事业单位各项政策顺利实施，有效实现单位内部控制的先决条件。而该岗位上的员工是否胜任此职位，则取决于单位人事部门是否认真执行单位对员工的晋升、考核、培训等政策，是否对员工认真管理和约束。单位在员工岗位设置上往往只注重专业素质而忽视对其道德修养的考核，缺乏对员工专业素质和道德素质的后续培养，没有科学合理的奖惩机制，员工的积极性主动性得不到发挥，在制度的执行上较为被动，这都不利于内部控制的有效实施。五是内部监督有待加强。单位进行内部控制就是要单位的管理体系时时监控，及时地发现问题、反馈问题、解决问题，是对整个经营过程的全程控制。事业单位内部控制是一个建立一执行一评价一反馈的过程，任何一个环节都不能缺失。其中的评价反馈就是要做到及时纠正以前和现在发现的问题，而不能只提出问题不加以解决，这不利于整个内部控制过程的持续和顺利开展。对内部控制的反馈环节，最有效的途径就是内部审计，而事业单位往往缺乏规范科学的监督机制，且单位常缺乏高素质的审计人员，内部审计难以真正发挥其监督反馈作用。
三、完善内部控制建议
一是要强化管理层对内部控制的重视。正如前面所提，事业单位管理层对内部控制的重视程度对内部控制的建设具有十分重要的影响。管理层的态度直接决定内部控制的成败。作为管理层，应当对内部控制具有科学清醒的认识，真正从思想上重视这项工作，强化风险意识和责任意识。管理层要加强与员工的交流，听取他们的建议，敢于充当内部控制的发起者与推动者角色，使单位人员都参与其中，真正推动内部控制的有效实施。二是要建立健全内部控制制度。单位应当借鉴我国在内控方面出台的《企业内部控制基本规范》，并参考COS0全面风险管理框架作为内部控制理论制定的基础，针对本单位内部控制存在的问题及事业单位特点，审核各机构设置的科学性，规范岗位责任制度，对职能部门业务进行划分时，明确各岗位所赋予的权利和职责，建立健全内部控制制度。三是要改善单位内部控制环境。任何单位的控制活动都存在于一定的控制环境之中，控制环境的好坏直接影响到单位内部控制的遵循和执行，以及整体战略目标的实现。单位应当积极塑造良好的文化氛围，建立科学合理的奖惩制度和人事政策，支持鼓励单位员工参与内部控制，并加强对财务等相关内部控制人员的培训，提高其职业素质和道德修养。四是要切实落实内部审计。作为事业单位内部控制的特殊形式，内部审计对于内部控制建设具有重要意义。单位应当充分利用内部审计对内控体系进行评估，并作为单位内控制度整改提高的依据。对于内部控制的各个环节，都应当能进行分解，并且要有量化的指标。对于关键的环节，要利用内部审计对其进行评估。内部审计的员工不应仅限于财务人员，还应有其他部门相关人员参与，应将内部审计的重点放在提高单位内部控制效率上，也可在年中年末聘请会计事务所人员帮单位自查，及时纠正问题，进行修正。
(作者单位：山东省地质测绘院)
“事业单位，是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”作为我国特有的社会组织，事业单位的产生和发展有其特殊背景。它是在我国传统的计划经济体制下产生的，不以盈利为目的，强调社会公益性和服务性。事业单位涉及到社会生活的各个方面，包含了科教文卫等诸多的领域，其在组织形式、功能定位以及服务社会作用方面各具特色，相对比较复杂。由于事业单位具有社会公益性质，国家对事业单位一般都有财政资金的支持，按照其资金来源的不同，事业单位可以划分为“全额拨款事业单位”、“参公（即参照公务员）事业单位”、“财政补贴事业单位”、“自收自支事业单位”四类。
内部控制是单位经营管理过程中非常重要的组成部分，覆盖了单位经营管理的全过程。COS0将其定义为：“内部控制是指由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。”内部控制理论从产生至今，发展迅速，经历了内部牵制阶段、内部控制制度阶段、内部控制结构阶段以及内部控制整体框架阶段。近些年来，随着内控理论的不断发展，管理的重点又增添了风险管理因素。而且伴随着不同学科之间融合的加深，内部控制也逐渐与其他学科相结合，尤其是以现代管理理论作为基础的内部控制理论，逐渐将内部控制与组织心理学相结合，强调个人、群体以及组织的心理行为对内部控制各环节的间接或者直接影响。
相对于企业而言，我国关于事业单位内部控制的规定较少，主要是《中华人民共和国预算法》、《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《行政事业单位会计决算报告制度》等，这些规范制度从会计核算、资产管理以及预算采购等方面对事业单位内部控制作了具体规定。近年来，伴随着企业内部控制体系的不断健全完善，国家对事业单位内部控制也日益重视，逐渐成为有关部门和社会关注的焦点。为解决事业单位内部控制缺失的问题，财政部门正将其作为防范财政风险的重要环节，重点加强事业单位内部控制体系的建设。加强事业单位内部控制建设，明确事业单位内部控制的管理目标，是完善财政体系的重要一环。只有加强事业单位内部控制，才能保证国有资产安全，防范财政资金风险，才能更好地开展社会公益及社会服务工作，实现效益最大化，这些都在客观上要求事业单位必须提高自身管理水平，强化内部控制建设。
二、内部控制存在的主要问题
我国事业单位是在原先计划经济体制下建立和发展的，其经营管理仍受到旧有体制的束缚，管理控制相对薄弱，内部控制体系不够健全。具体来讲，我国事业单位内部控制存在的问题主要有以下几个方面：一是对内部控制缺乏重视，执行不力。对事业单位而言，其内部控制是否建立以及建立之后是否有效，都与管理层对内部控制的认知与重视程度密切相关。我国事业单位的管理者，通常是由上级委派，往往只简单地注重单位业绩，而对内部控制缺乏科学地了解和认识。事业单位的管理层，通常是事业单位内部控制的执行者，但在单位内部控制的各个环节中，单位的管理者具有双重角色，他们既要扮演控制的角色，又要扮演被控制的角色。这些都会使得管理者对内部控制产生轻视甚至是消极抵抗的情绪，进而执行不力敷衍了事，没有充分发挥控制职能，达不到预期的控制目标，致使内部控制流于形式。二是事业单位会计核算基础薄弱。我国事业单位的会计核算工作普遍性地存在较多问题，基础较为薄弱。例如会计人员没有对原始凭证进行审核监督，没有以实际发生的经济业务事项进行会计核算，手续不完善，数字不够准确，没有做到日清月结按期结账。会计报表仅仅应付检查，不能如实反映财务状况、经营成果和现金流量，也就不能为管理层决策提供有用的信息。有些事业单位缺乏成本核算，忽视对固定资产的科学购置和管理。虽然事业单位预算管理在不断普及推广，预算改革在不断深入，但事业单位的预算编制以及执行却很薄弱，预算编制较为粗糙，没能细化到相关具体项目，常导致事业单位预算和执行情况严重脱节，缺乏科学性，这都极大制约了财政部门通过编制预算约束拨款单位的控制能力。三是事业单位缺乏完善的内部控制理论体系。当前我国的事业单位大都缺乏系统完整的内部控制体系，其内部控制大都集中在对专项资金或专项资产的管理上，对于拨付给部门之后资金的具体流向、用途、范围等缺乏有效的控制管理，无法进一步保证事业单位资金的安全性。另外，我国事业单位内部控制标准大都参考COS0内部控制框架或我国的内部控制理论体系，而这些标准都针对企业，不适于对事业单位社会公益和社会服务的评价，也不利于事业单位内部控制的建设。四是人事政策滞后，缺乏科学的奖惩制度。具有良好的职业道德和职业素质的员工，是保证事业单位各项政策顺利实施，有效实现单位内部控制的先决条件。而该岗位上的员工是否胜任此职位，则取决于单位人事部门是否认真执行单位对员工的晋升、考核、培训等政策，是否对员工认真管理和约束。单位在员工岗位设置上往往只注重专业素质而忽视对其道德修养的考核，缺乏对员工专业素质和道德素质的后续培养，没有科学合理的奖惩机制，员工的积极性主动性得不到发挥，在制度的执行上较为被动，这都不利于内部控制的有效实施。五是内部监督有待加强。单位进行内部控制就是要单位的管理体系时时监控，及时地发现问题、反馈问题、解决问题，是对整个经营过程的全程控制。事业单位内部控制是一个建立一执行一评价一反馈的过程，任何一个环节都不能缺失。其中的评价反馈就是要做到及时纠正以前和现在发现的问题，而不能只提出问题不加以解决，这不利于整个内部控制过程的持续和顺利开展。对内部控制的反馈环节，最有效的途径就是内部审计，而事业单位往往缺乏规范科学的监督机制，且单位常缺乏高素质的审计人员，内部审计难以真正发挥其监督反馈作用。
三、完善内部控制建议
一是要强化管理层对内部控制的重视。正如前面所提，事业单位管理层对内部控制的重视程度对内部控制的建设具有十分重要的影响。管理层的态度直接决定内部控制的成败。作为管理层，应当对内部控制具有科学清醒的认识，真正从思想上重视这项工作，强化风险意识和责任意识。管理层要加强与员工的交流，听取他们的建议，敢于充当内部控制的发起者与推动者角色，使单位人员都参与其中，真正推动内部控制的有效实施。二是要建立健全内部控制制度。单位应当借鉴我国在内控方面出台的《企业内部控制基本规范》，并参考COS0全面风险管理框架作为内部控制理论制定的基础，针对本单位内部控制存在的问题及事业单位特点，审核各机构设置的科学性，规范岗位责任制度，对职能部门业务进行划分时，明确各岗位所赋予的权利和职责，建立健全内部控制制度。三是要改善单位内部控制环境。任何单位的控制活动都存在于一定的控制环境之中，控制环境的好坏直接影响到单位内部控制的遵循和执行，以及整体战略目标的实现。单位应当积极塑造良好的文化氛围，建立科学合理的奖惩制度和人事政策，支持鼓励单位员工参与内部控制，并加强对财务等相关内部控制人员的培训，提高其职业素质和道德修养。四是要切实落实内部审计。作为事业单位内部控制的特殊形式，内部审计对于内部控制建设具有重要意义。单位应当充分利用内部审计对内控体系进行评估，并作为单位内控制度整改提高的依据。对于内部控制的各个环节，都应当能进行分解，并且要有量化的指标。对于关键的环节，要利用内部审计对其进行评估。内部审计的员工不应仅限于财务人员，还应有其他部门相关人员参与，应将内部审计的重点放在提高单位内部控制效率上，也可在年中年末聘请会计事务所人员帮单位自查，及时纠正问题，进行修正。
(作者单位：山东省地质测绘院)