论文部分内容阅读
[摘要]“村村通”客运作为一项惠民工程，为群众出行提供了便利。然而，居民参与度不高、价格监管不到位、其他盈利性车辆充斥市场、各项补贴难以落实等问题仍不容忽视。政府监管不严、效率不高、执法无力等是其重要决定因素。政府可通过建立合理的定价体系、规范农村客运市场、推进财政补贴落实、推动客运管理创新来加快农村客运基础设施建设，促进“村村通”客运工程的有效实施。
[关键词]大冶市；“村村通”；客运工程；政府作用机理
[DOI]1013939/jcnkizgsc201615146
1引言
十年前，省十届人大三次会议宣布全面取消农业税，广大农民甩掉了肩上最后的课税包袱。十年后，在省十二届人大三次会议上，政府工作报告提出要实现农村“村村通客车”。目前，湖北农村客运已覆盖全省92%的行政村，剩下的大多是偏远地区。这项“民心工程”事关全省4000多万群众的出行便捷与安全，牵动着人民的心。通过对大冶市陈贵镇、刘仁八镇、茗山、九桥地区的居民、司机的问卷调查及对公交公司、政府的访谈，一些潜在的问题也逐一暴露出来。政府有经济调节、公共服务、市场监管、社会管理四大经济职能，针对“村村通”客运工程，政府的作用机理发挥着尤为重要的作用。
2“村村通”客运存在的问题
根据调查访谈，黄石市大冶地区“村村通”客运的大部分线路为2015年5月开通，客车为载客9人的东风小康，车内基础设施较为齐全；乘车票价1～5元，由乘车距离决定，没有严格规范的票价定制准则；司机月收入差距较大，大致在1000～3000元/月。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，方案的执行单靠政府的出台无法有效实施，更重要的是听取乘客、司机、公交公司等人群的心声、意见。
21政府宣传引导力度不足
在政府未实施“村村通”客运工程之前，大多数居民出行多借助步行、自行车、摩托车、摩的等其他交通工具，适应了即招即停、随叫随到方便快捷的出行方式。
根据调查结果，仅有5610%的居民了解“村村通”客运，其余的居民对“村村通”客运这一惠民工程知之甚少，甚至认为这和私人运营的车辆并无区分。政府实施“村村通”客运工程，不仅要将政策落到实处，更重要的是宣传、引导居民参与其中，不然居民了解、适应、接受“村村通”客运工程的再社会化过程较长，对“村村通”客运使用效率较低，不仅无法切实享受这一惠民政策，也不利于政府工作的开展、进行、检测与反馈。
22价格监管难到位，乘车机会成本偏高
一项政策的实施离不开各项子政策的提出与支持。“村村通”客运至今未确定标准的票价制定准则，司机个人根据车程的远近自由定价，乘客只能接受。公交客运站点多、线长、经营主体分散，价格监管力量相对薄弱，再加上价格部门无权上路进行价格行政执法，导致农村公路客运价格监管难到位，尤其是行政处罚难以落实。久而久之，价格监督检查日愈缺乏执行力度，导致“乱涨价”行为的恶性循环。
根据图1所示，大多数的居民没有选择乘坐“村村通”客运出行，其中1730%的居民认为票价偏高，不值得乘坐；1250%的居民出行的距离较近，不必乘车。即居民认为他们选择乘坐“村村通”客运的机会成本较高，票价偏高，不值得花钱乘车；等车时间较长，等车的时间不如自己步行或选择其他的交通工具。居民对“村村通”客运的感知度、使用度低，满意度更无从说起，政府工作也不易改进、评估。
23其他盈利性车辆充斥市场
据调查，摩的等其他盈利性车辆充斥市场，这些其他盈利性车辆的经营者大都是素质较低、安全意识不强的当地农民，其中一些人甚至没有驾驶执照，只是凭借多年的开车经验为自己谋求一份工作。因此，在经营过程中，擅自提高票价、“甩客”“倒客”等现象时有发生，拖拉机、农用车、货车从事客运的现象比比皆是，随时都有可能发生事故。这不仅抢占了“村村通”客运的乘客，增加了安全隐患，而且不利于农村文明建设，道路运输管理部门屡禁不止。
24国家燃油补贴等政策难到位
不少司机建议政府落实燃油补贴政策，抱怨经营成本持续增加，月收入偏低，政府补贴偏低，车主负担较重，很多政策难以落实。近几年来，油价、物价上涨幅度较大，职工工资、汽车材料、保险、人员“五金”等费用也上涨较快。农村客运公交为经济承受力较低的农民群众服务，车辆损耗较大，经营效益偏低，这在一定程度上影响了农村客运经营者的积极性。同时由于向车主收取的各种合理、不合理收费仍然较多，营运车主负担依然较重。
3从政府角度分析“村村通”客运问题的原因
针对以上问题，政府为稳妥推进“村村通”客运的开通和实现，应查找存在的不足，从政府角度分析其存在的原因，研究提出具体的解决方法，为全市农村客运发展工作的深入推进提供切实保障。
31乘车定价机制不健全
农村客运有其特殊性，其公路等级、站场要求、车型结构、通村距离、班车频率等与一般客运有所区别，故其定价机制也与一般公交定价机制大有不同。政府应为“村村通”客运建立“灵活机动定价机制”，根据当地经济发展状况、居民收入状况、客流量、运营路线长短及公路等级等诸多因素灵活定价，而不应出现“一刀切”的现象。
由图2可以看出，4590%的乘客反映 “村村通”客运票价偏高，1120%的乘客认为车次间隔时间过长，830%的乘客建议应完善基础配套设施，例如安装窗帘、安装相应的应急设施如灭火器等，“村村通”客运存在的问题都应作为定价因素予以考虑。
图2“村村通”客运存在的问题
32客运市场秩序不规范
在大冶地区，三轮摩托车、农用车、小货车、拖拉机等不具备载客条件的非法经营车辆遍布大街小巷，这对“村村通”客运的发展有极大的阻碍制约。当居民选择出行时，这些非法经营车辆就成了“村村通”客运的替代品，使得“村村通”客运的客流量出现分流现象。这些非法经营车辆的经营者大多是车辆的所有者，故其中的一些税收可以免收，在车票价格上比“村村通”客运有所优惠，抢占了部分客流量。 33部门合作协调不紧密
“村村通”客运工程的开通、实施是一项巨大的工程，需要政府相关部门的配合协调，合力推进。在“村村通”客运工程的宣传发动阶段，群众对“村村通”客运的重要意义了解不深，对其具体实施方案知之甚少；在组织实施阶段，客运站场建设、错车平台和危桥改造等工作未能及时落实，客运线路的延伸、调整工作不尽如人意；“村村通”客运验收阶段，政府未能及时找出存在的问题与不足，使居民对政府工作的评价大打折扣。
4政府改善“村村通”客运的作用机理
“村村通”客运工程处于幼小产业阶段，市场化程度较低，政府应坚持政府主导、行业主管、市场主营的基本思想，对“村村通”客运工程给予保护和支持，使之安全度过幼年生命危险期，以推进农村客运市场健康有序运行。
从20世纪80年代开始，西方发达国家掀起了一场名为“新公共管理”的政府改革运动，至今方兴未艾，这对我国政府机构改革、行政管理体制改革乃至公共管理体制改革无不借鉴意义。
新公共管理理论核心是以管理、业绩评估和效率为标准，在公共部门中广泛采用私营部门的管理方法，并引入竞争机制；把公民当作顾客，以顾客为主要导向；同时加强调整政府职能，优化和有效利用管理人员的自利、机会和风险意识，政府“掌舵”后，“划桨”的任务应交给私人部门和非盈利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门。政府就成为多元管理主体的组织者和协调者，是多元管理主体的核心。
借鉴以上观点，“村村通”客运中出现的居民参与度不高、价格监管不到位、其他盈利性车辆充斥市场、各项补贴难以落实等问题有以下解决措施。
41建立合理的规费征收和运价体系
大多数居民抱怨“村村通”客运票价偏高，根据新公共管理理论，政府应征求居民意见，保证提供的公共服务符合居民偏好。因此，政府应支持交通主管部门，并积极做好同工商、税务、公安、物价等部门的协调工作，尽可能地减免有关税费；在进行可行性分析后，对难以盈利或严重亏损的农村客运班线，在一定时间内适当减免部分交通规费；同时，在制定运价标准时，应综合考虑当地农村经济发展实际、道路通行状况和农民收入情况，合理确定运价，调动农村客运经营者经营积极性，保护农民群众的利益。
42强化调控和监管、规范农村客运市场
各职能部门要认真履行职责，严肃果断地处理客运线路中出现的各种违法违规行为。交通运管部门要对违法经营的车主依法扣车、扣证，必要时可以依法取消其营运资格；严厉整治“甩客”“倒客”“宰客”、抬价等有损诚信的违章行为；对三轮摩托车、农用车、小货车、拖拉机等不具备载客条件的非法经营者，应采取部门联手的手段加大打击力度；运用法律手段对农村客运市场存在的农用车、摩托车、老旧报废车辆非法营运和欺行霸市、垄断市场等现象进行专项整治，使农村客运秩序逐步改善，给“村村通”客运的经营者创造一个公平、公正、公开竞争的外部环境。
43推动部门协调合作、推进财政补贴落实
政府各部门应紧密联合，协调合作。政策法规科应指导交通运输行业行政执法、承担法制宣传教育工作；综合计划科应负责指导交通工程的养护工作，维护交通建设市场平等竞争秩序；财务审计科应组织实施交通运输行业财务收支预算管理工作，做好交通运输的申请、拨付、监管、会计核算工作。
市财政局、地税局应积极向上争取政策，对“村村通”客运企业新购客运车辆应缴购置附加税和运营过程中所涉及的其他税费实行减免；市财政局、交通运输局应积极向上争取政策，提高“村村通”客运车辆燃油补贴标准；财务审计部门应协调保险公司对“村村通”客运车辆购买保险参照校车优惠标准执行。
44推进“村村通”客运管理方式创新
“村村通”客车工程涉及社会方方面面，没有现成的模式可供借鉴。农村客运要提高机动灵活性，在现有的串村班车、农村公交化班车、定期和不定期班车等多样化的运输经营模式上再创新；考虑到农村客运存在客源分散、不稳定等问题，可开行公交化班车、农村夜宿班车等客运班车，组织赶集车、电话叫车等多种贴近农民群众出行需求的经营方式；对新开通线路可在试营运期间免收各项规费，允许各地根据实际情况对本区域内客车酌情减免有关费收。
大力发展农村客运是社会主义新农村建设的重要组成部门，“村村通”客运是开展农村客运网络化的试点工程，政府应建立合理的定价体系、规范农村客运市场、推进财政补贴落实、推动客运管理创新，切实解决广大农民群众“出行难”问题。
参考文献：
[1]罗震东城乡基本公共服务设施均等化发展的界定、特征与途径[J].现代城市研究，2011（7）.
[2]何颖新公共管理理论方法论评析[J].中国行政管理，2014（11）.
[3]陈子真城市公共交通、社会服务对城镇化影响的统计验证[J].统计与决策，2015（20）.
[关键词]大冶市；“村村通”；客运工程；政府作用机理
[DOI]1013939/jcnkizgsc201615146
1引言
十年前，省十届人大三次会议宣布全面取消农业税，广大农民甩掉了肩上最后的课税包袱。十年后，在省十二届人大三次会议上，政府工作报告提出要实现农村“村村通客车”。目前，湖北农村客运已覆盖全省92%的行政村，剩下的大多是偏远地区。这项“民心工程”事关全省4000多万群众的出行便捷与安全，牵动着人民的心。通过对大冶市陈贵镇、刘仁八镇、茗山、九桥地区的居民、司机的问卷调查及对公交公司、政府的访谈，一些潜在的问题也逐一暴露出来。政府有经济调节、公共服务、市场监管、社会管理四大经济职能，针对“村村通”客运工程，政府的作用机理发挥着尤为重要的作用。
2“村村通”客运存在的问题
根据调查访谈，黄石市大冶地区“村村通”客运的大部分线路为2015年5月开通，客车为载客9人的东风小康，车内基础设施较为齐全；乘车票价1～5元，由乘车距离决定，没有严格规范的票价定制准则；司机月收入差距较大，大致在1000～3000元/月。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，方案的执行单靠政府的出台无法有效实施，更重要的是听取乘客、司机、公交公司等人群的心声、意见。
21政府宣传引导力度不足
在政府未实施“村村通”客运工程之前，大多数居民出行多借助步行、自行车、摩托车、摩的等其他交通工具，适应了即招即停、随叫随到方便快捷的出行方式。
根据调查结果，仅有5610%的居民了解“村村通”客运，其余的居民对“村村通”客运这一惠民工程知之甚少，甚至认为这和私人运营的车辆并无区分。政府实施“村村通”客运工程，不仅要将政策落到实处，更重要的是宣传、引导居民参与其中，不然居民了解、适应、接受“村村通”客运工程的再社会化过程较长，对“村村通”客运使用效率较低，不仅无法切实享受这一惠民政策，也不利于政府工作的开展、进行、检测与反馈。
22价格监管难到位，乘车机会成本偏高
一项政策的实施离不开各项子政策的提出与支持。“村村通”客运至今未确定标准的票价制定准则，司机个人根据车程的远近自由定价，乘客只能接受。公交客运站点多、线长、经营主体分散，价格监管力量相对薄弱，再加上价格部门无权上路进行价格行政执法，导致农村公路客运价格监管难到位，尤其是行政处罚难以落实。久而久之，价格监督检查日愈缺乏执行力度，导致“乱涨价”行为的恶性循环。
根据图1所示，大多数的居民没有选择乘坐“村村通”客运出行，其中1730%的居民认为票价偏高，不值得乘坐；1250%的居民出行的距离较近，不必乘车。即居民认为他们选择乘坐“村村通”客运的机会成本较高，票价偏高，不值得花钱乘车；等车时间较长，等车的时间不如自己步行或选择其他的交通工具。居民对“村村通”客运的感知度、使用度低，满意度更无从说起，政府工作也不易改进、评估。
23其他盈利性车辆充斥市场
据调查，摩的等其他盈利性车辆充斥市场，这些其他盈利性车辆的经营者大都是素质较低、安全意识不强的当地农民，其中一些人甚至没有驾驶执照，只是凭借多年的开车经验为自己谋求一份工作。因此，在经营过程中，擅自提高票价、“甩客”“倒客”等现象时有发生，拖拉机、农用车、货车从事客运的现象比比皆是，随时都有可能发生事故。这不仅抢占了“村村通”客运的乘客，增加了安全隐患，而且不利于农村文明建设，道路运输管理部门屡禁不止。
24国家燃油补贴等政策难到位
不少司机建议政府落实燃油补贴政策，抱怨经营成本持续增加，月收入偏低，政府补贴偏低，车主负担较重，很多政策难以落实。近几年来，油价、物价上涨幅度较大，职工工资、汽车材料、保险、人员“五金”等费用也上涨较快。农村客运公交为经济承受力较低的农民群众服务，车辆损耗较大，经营效益偏低，这在一定程度上影响了农村客运经营者的积极性。同时由于向车主收取的各种合理、不合理收费仍然较多，营运车主负担依然较重。
3从政府角度分析“村村通”客运问题的原因
针对以上问题，政府为稳妥推进“村村通”客运的开通和实现，应查找存在的不足，从政府角度分析其存在的原因，研究提出具体的解决方法，为全市农村客运发展工作的深入推进提供切实保障。
31乘车定价机制不健全
农村客运有其特殊性，其公路等级、站场要求、车型结构、通村距离、班车频率等与一般客运有所区别，故其定价机制也与一般公交定价机制大有不同。政府应为“村村通”客运建立“灵活机动定价机制”，根据当地经济发展状况、居民收入状况、客流量、运营路线长短及公路等级等诸多因素灵活定价，而不应出现“一刀切”的现象。
由图2可以看出，4590%的乘客反映 “村村通”客运票价偏高，1120%的乘客认为车次间隔时间过长，830%的乘客建议应完善基础配套设施，例如安装窗帘、安装相应的应急设施如灭火器等，“村村通”客运存在的问题都应作为定价因素予以考虑。
图2“村村通”客运存在的问题
32客运市场秩序不规范
在大冶地区，三轮摩托车、农用车、小货车、拖拉机等不具备载客条件的非法经营车辆遍布大街小巷，这对“村村通”客运的发展有极大的阻碍制约。当居民选择出行时，这些非法经营车辆就成了“村村通”客运的替代品，使得“村村通”客运的客流量出现分流现象。这些非法经营车辆的经营者大多是车辆的所有者，故其中的一些税收可以免收，在车票价格上比“村村通”客运有所优惠，抢占了部分客流量。 33部门合作协调不紧密
“村村通”客运工程的开通、实施是一项巨大的工程，需要政府相关部门的配合协调，合力推进。在“村村通”客运工程的宣传发动阶段，群众对“村村通”客运的重要意义了解不深，对其具体实施方案知之甚少；在组织实施阶段，客运站场建设、错车平台和危桥改造等工作未能及时落实，客运线路的延伸、调整工作不尽如人意；“村村通”客运验收阶段，政府未能及时找出存在的问题与不足，使居民对政府工作的评价大打折扣。
4政府改善“村村通”客运的作用机理
“村村通”客运工程处于幼小产业阶段，市场化程度较低，政府应坚持政府主导、行业主管、市场主营的基本思想，对“村村通”客运工程给予保护和支持，使之安全度过幼年生命危险期，以推进农村客运市场健康有序运行。
从20世纪80年代开始，西方发达国家掀起了一场名为“新公共管理”的政府改革运动，至今方兴未艾，这对我国政府机构改革、行政管理体制改革乃至公共管理体制改革无不借鉴意义。
新公共管理理论核心是以管理、业绩评估和效率为标准，在公共部门中广泛采用私营部门的管理方法，并引入竞争机制；把公民当作顾客，以顾客为主要导向；同时加强调整政府职能，优化和有效利用管理人员的自利、机会和风险意识，政府“掌舵”后，“划桨”的任务应交给私人部门和非盈利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门。政府就成为多元管理主体的组织者和协调者，是多元管理主体的核心。
借鉴以上观点，“村村通”客运中出现的居民参与度不高、价格监管不到位、其他盈利性车辆充斥市场、各项补贴难以落实等问题有以下解决措施。
41建立合理的规费征收和运价体系
大多数居民抱怨“村村通”客运票价偏高，根据新公共管理理论，政府应征求居民意见，保证提供的公共服务符合居民偏好。因此，政府应支持交通主管部门，并积极做好同工商、税务、公安、物价等部门的协调工作，尽可能地减免有关税费；在进行可行性分析后，对难以盈利或严重亏损的农村客运班线，在一定时间内适当减免部分交通规费；同时，在制定运价标准时，应综合考虑当地农村经济发展实际、道路通行状况和农民收入情况，合理确定运价，调动农村客运经营者经营积极性，保护农民群众的利益。
42强化调控和监管、规范农村客运市场
各职能部门要认真履行职责，严肃果断地处理客运线路中出现的各种违法违规行为。交通运管部门要对违法经营的车主依法扣车、扣证，必要时可以依法取消其营运资格；严厉整治“甩客”“倒客”“宰客”、抬价等有损诚信的违章行为；对三轮摩托车、农用车、小货车、拖拉机等不具备载客条件的非法经营者，应采取部门联手的手段加大打击力度；运用法律手段对农村客运市场存在的农用车、摩托车、老旧报废车辆非法营运和欺行霸市、垄断市场等现象进行专项整治，使农村客运秩序逐步改善，给“村村通”客运的经营者创造一个公平、公正、公开竞争的外部环境。
43推动部门协调合作、推进财政补贴落实
政府各部门应紧密联合，协调合作。政策法规科应指导交通运输行业行政执法、承担法制宣传教育工作；综合计划科应负责指导交通工程的养护工作，维护交通建设市场平等竞争秩序；财务审计科应组织实施交通运输行业财务收支预算管理工作，做好交通运输的申请、拨付、监管、会计核算工作。
市财政局、地税局应积极向上争取政策，对“村村通”客运企业新购客运车辆应缴购置附加税和运营过程中所涉及的其他税费实行减免；市财政局、交通运输局应积极向上争取政策，提高“村村通”客运车辆燃油补贴标准；财务审计部门应协调保险公司对“村村通”客运车辆购买保险参照校车优惠标准执行。
44推进“村村通”客运管理方式创新
“村村通”客车工程涉及社会方方面面，没有现成的模式可供借鉴。农村客运要提高机动灵活性，在现有的串村班车、农村公交化班车、定期和不定期班车等多样化的运输经营模式上再创新；考虑到农村客运存在客源分散、不稳定等问题，可开行公交化班车、农村夜宿班车等客运班车，组织赶集车、电话叫车等多种贴近农民群众出行需求的经营方式；对新开通线路可在试营运期间免收各项规费，允许各地根据实际情况对本区域内客车酌情减免有关费收。
大力发展农村客运是社会主义新农村建设的重要组成部门，“村村通”客运是开展农村客运网络化的试点工程，政府应建立合理的定价体系、规范农村客运市场、推进财政补贴落实、推动客运管理创新，切实解决广大农民群众“出行难”问题。
参考文献：
[1]罗震东城乡基本公共服务设施均等化发展的界定、特征与途径[J].现代城市研究，2011（7）.
[2]何颖新公共管理理论方法论评析[J].中国行政管理，2014（11）.
[3]陈子真城市公共交通、社会服务对城镇化影响的统计验证[J].统计与决策，2015（20）.