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[摘 要]在公共政策领域长期存在着一个终结的难题，人们更多的关注公共政策的制定，对政策的终结却缺乏热情。然而现实的公共政策实践中，大量过时的、多余的、无效的政策已发挥不了作用，却耗费着政策资源，必须对其进行终结以节省资源、优化政策和提高政策绩效。政策终结需要多方力量的推动，文章以多源流理论为视角，以食品质量免检政策为例来分析公共政策的终结中政策之窗开启的契机，问题源流、政策源流和政治源流的正耦合，并探究基于多源流理论的我国公共政策终结的策略。
[关键词]多源流理论；政策终结；食品免检政策；政策之窗
[中图分类号]D63-31 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）03-0050-07
公共政策终结作为政策过程和政策周期的一个阶段，对其研究是必要的，在长期受到忽视后，政策终结开始引起学术界关注。目前的研究大多单纯集中于政策终结本身，还缺乏一个较好的分析框架来分析政策终结的模式与策略。多源流理论由约翰·金登在其著作《议程、备选方案与公共政策》中提出的，用来分析某项社会问题上升为国家政策的过程和要素。问题上升为议程和备选方案需要3个源流共同作用：问题源流、政策源流和政治源流。就一项政策的终结而言，当机会之窗打开，多源流正耦合时，最佳的政策终结时机来临，辅以决策当局的相关策略，政策终结便会顺利进行。本文从多源流的视阈来研究食品质量免检政策的终结，以拓展政策终结的研究视角，并探讨基于多源流理论的我国公共政策终结策略。
一、公共政策终结及其困境分析
我国目前研究政策终结的学者很多，陶学荣从力场分析来研究政策终结的可行性，政策终结需要触发机制、政策评估、利益的分化与聚合、政治领导者的领导力、公共舆论的推力等5个要素的共同推动。[1]张康之从环境因素、节约资源、缓解矛盾等分析政策终结必须作为政策过程中的重要环节。[2]一些学者开始用多源流理论来分析我国公共政策的变迁与终结，如“孙志刚事件”促使城市流浪人员的强制收容政策向无偿救助的转变[3]；房屋拆迁制度随着社会的发展而变迁[4]；“三鹿事件”打开了食品免检政策终结的政策之窗等[5]。
政策是对社会价值做权威性分配，一项公共政策制定后，利益关系分配格局业已形成，在政策执行的过程中会牵涉各方利益，形成复杂的利益关系格局。执行的越久，关系网络越复杂，政策惯性也越大，那么在终结时面临的障碍就越大。这些障碍主要表现为：
（一）政策利益相关者的心理抵触
对一项政策终结产生抵触情绪的主要是3种政策利益相关者：政策制定者、政策执行者和政策受益者。政策制定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要。一项公共政策会与地方或个人的政绩相联系，政策终结意味着他们的观念得不到继续执行和对社会发展促进作用的消失。对于那些原本就决策错误或不能适应现实情况变化要求的政策，政策制定者更不愿意承认在制定政策的过程中所犯的错误。且承认错误会对其所拥有的权力和职位的升迁造成影响。每项公共政策都要落实到具体的政策执行者去执行，政策终结是对他们工作成果的否定。对于政策制定者和执行者来说，政策倾注了自己的精力和智慧，更易在感情上产生抵触。对于公共政策的受益者来说，为了维持自己的既得利益，也会阻碍公共政策的终结。
在金登的多源流理论中，政策过程的参与者在政策议程中起重要作用。参与者分为政府内部参与者和政府外部参与者，政策的制定者和执行者是很重要的政府内部参与者，他们因其权力和职位关系，意见易受到重视。且他们掌握着重要的政策资源，如权力、专长、关系等，他们的观点容易得到认同。政策受益者可能是政策参与者也可能不是政策参与者，可能是政府内部也可能是外部参与者，但若是政策受益者为了维护既得利益结成利益集团，会大大加强自身的力量，影响力更大，对政策终结的阻碍就更大。
（二）组织机构的阻碍
一方面，组织机构的持续性会阻碍政策的终结。和政策惯性一样，政策机构也是有惯性的，它的存在具有持续性。且机构本身会自我扩张，为了执行各项具体的政策，政策机构必须有相应的部门来执行，若出现突发事件或政策在执行过程中出现差错，也需要增加相应的部门来处理，在这种过程中机构会慢慢长大，而机构越大，涉及的关系越复杂，终结也就越困难。一些公共政策需要多个机构相配合来共同执行，在相互配合共同工作中机构之间形成了固定的格局，面临政策终结时要打破这个格局也是困难的。组织机构本身具有动态适应性，可以随着条件的变化自我调整，它会在面临终结时呈现出一定的生命力，且采取措施证明自己存在的合理性。行政机关联盟的阻碍：能够从某项公共政策获益的行政机关当然不希望政策终结，为了继续获益，在公共政策要终结时，它们往往联合起来结成联盟阻碍公共政策的终结。这种联盟的力量往往很强大，它们不仅能够联合利益部门，还能宣传呼吁社会其他力量的支持。另一方面，利益集团的阻碍。利益集团是具有共同利益，联合采取行动，能够对政府施加影响的社会团体。利益集团通过影响公共政策的方式来实现自己的利益，当终结一项政策损害了利益集团的利益时，它就会采取或合法或不合法的手段来阻碍公共政策的终结。
（三）社会舆论的压力
社会舆论对某项公共政策的评价往往会对政府决策产生压力，舆论充当交流沟通的媒介，在政策共同体内外传递信息。特别是在信息繁多的现代社会，人们对信息的接收会偏好那些媒体传播的或比较热门的话题，这样，某一话题关注的人会越来越多，对决策机构的压力就越来越大。特别是随着网络、报纸、电视等大众传媒的发展，使得社会舆论的传播更快，范围更广，对政府决策的压力更大。社会舆论在某种程度上已经成为民意的代表，为了安抚民众情绪，为了民主行政的理念，政府必须考虑社会舆论的变化。社会舆论是国民情绪的组成部分，社会舆论的范围超过了一定的限度时，就会由舆论压力变成政治压力。当一项受到社会舆论高度支持的公共政策面临终结时，社会舆论的压力就会使其终结变得困难。 （四）高昂的成本
一项公共政策执行了一段时间，它的各项配套设施已经完善，政策终结意味着这些设施和机构的闲置与浪费，沉淀成本难以收回。而一项新政策的出台，必须相应增加其配套设施与机构，需要资金建立各类机构部门，需要购买设备，扩展场地，学习技术，增加工作人员等，所有这些都需要政府的资金支持。特别是地方性政策，地方政府可能出于政绩和与其他地区的竞争需要，更不愿花费经济成本来终结一项政策。
除此之外，政策终结还要付出社会成本，社会成本包括心理成本和学习成本。一项政策实施后会在社会上产生信誉和威望，得到认同，当面临废除时会使人在心理上产生失落感；学习成本包括学习新政策需要花费的时间和金钱，人都是有惰性的，倾向于不愿花费额外的时间和精力来学习新的政策。这些成本都会在政策终结时发挥阻碍作用。此外法律程序上的复杂性也会阻碍政策终结，一项公共政策制定、执行和终止或组织机构的建立和撤销都需要法定的程序。程序上的繁琐复杂是决策时需要考虑的问题，若一项公共政策的终结需要花费很长的时间来走完程序，在走程序的过程中需要耗费大量的人力、物力和财力，需占用决策者的很大的精力，那么往往会考虑时间和精力的机会成本而拖延这方面的决策。
二、多源流分析框架下的食品免检政策终结
（一） 公共政策终结的多源流分析框架
问题源流、政策源流和政治源流是如何在政策之窗开启后推动公共政策的终结呢？这用一个图表可以更加直观的表现出来（如图1）：问题源流、政策源流与政治源流本来彼此独立的存在，若没有突发事件的发生它们还会继续各自流动。机会之窗的开启形成了一个低洼地，促使三条源流在此汇合。政策共同体的形成，各项政策建议在政策原汤中碰撞，利益集团之间的交锋，最终形成两股力量（推动政策终结的力量和反对政策终结的力量）。是政策之窗推动三条源流的汇聚，而汇聚后的溪流会向何方流动，是由耦合①决定的。当支持政策终结的力量大于反对者的力量时便会发生正耦合，推动公共政策的顺利终结；当反对政策终结的力量过大时便会发生负耦合，使公共政策不能顺利终结。终结的政策或是完全终结或是部分终结，不能终结的继续存在或进行调整后继续执行。
（二）食品免检政策终结中的多源流及其耦合
1999年12月5日国务院发布了《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》，第16条规定，“对产品质量长期稳定、市场占有率高、企业标准达到或严于国家有关标准的，以及国家或省、自治区、直辖市质量技术监督部门连续3次以上抽查合格的产品，可确定为免检产品”。[6]2000年8月10日，国家产品免检工作正式启动。
2008年9月18日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于废止食品质量免检制度的通知》，同日国家质检总局发布第109号总局令，决定废除《产品免于质量监督检查管理办法》的决定中有关食品质量免检的内容。
2008年10月23日全国人大常委会对食品安全法草案进行第三次审议。食品安全法草案明确规定：食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。[7]
历时10年的食品免检政策最终废除，新的食品安全法得以确立。这项制度虽然终结了，但却是伴随着生命的代价，是个惨痛的教训。每项制度实施的初衷都是好的，食品免检政策实施的本意是避免对那些质量好，安全度高，人民信任的品牌进行重复检查，以提高效率，促进品牌的发展。随着实施时间的增加，免检的种类越来越多，而问题也逐渐增多，最终“三鹿事件”引爆了导火线。
问题源流：我们都生活在充满矛盾的社会中，社会中充满了需要解决的问题，教育、医疗、养老、住房等问题困扰着很多人。这些问题有大有小，大的涉及全国乃至全世界人民的利益，如环境污染，全球治理等；小的如只与几个人利益相关的鸡毛蒜皮的小事。为什么并不是每一个问题都能上升到政策议程呢？金登指出，只有那些最迫切、最关乎公众利益的问题才能上升为国家政策。我国食品安全问题很早就存在：2001年南京冠生园“陈馅月饼”事件，2002年哈尔滨香香鸟“陈馅汤圆”事件，2003年广东佛山、江门的“毒鱼翅”、“毒开心果”事件，2004年的“龙口粉丝”、“大头娃娃”事件，2005年广东“潮安果脯”事件，2006年河北“苏丹红”事件、上海“多宝鱼”事件，2007年“思念水饺”事件等。食品安全事件频发，列举出来的只是一小部分，这些食品安全问题的爆发已经使人们质疑食品质量免检制度，越来越多的食品安全事故已经汇聚成了一股问题流。
政策源流：由问题上升为政策必须有力量来推动，而那些负责具体事项的工作人员、研究此项问题的专家，利益相关者和感兴趣的社会人士组成的政策共同体就负起这个责任。政策源流即社会各界对一项政策的设立或终结提出的各种意见和建议。2005年北京致诚律师事务所的张显峰律师和广东省社科院一位多年研究免检制度的研究员在接受记者采访时称，免检制度是计划经济的产物，与当前的市场环境和法律条件不符。[8]2007年3月召开的全国政协会议第十届全国委员会第五次会议上，驻闽全国政协委员丁瑜指出，今年国内外的知名品牌出现各种质量问题，使公众对“名牌”们也失去了信心，建议取消国内的免检制度。[9]2007年重庆市全国人大代表韩德云指出，免检产品在免检期内发生质量问题必定是首先消费者受害，然后有关部门才知道，而此时已经给消费者带来不可逆转的危害。因此他呼吁废除食品免检政策，并在2008年两会期间提交建议。[10]一项公共政策是在全国范围内实施的，关乎全体人民的利益，在政策制定和终结时当然需要征询人民的意见。各个领域的专家和学者以其专业的技术和知识能够对公共政策提供意见和建议，听从他们的意见和建议有利于政府行政的科学化和民主化。
政治源流：包括国民情绪、公共舆论、选举、政府变更和国会人员的调整等 [11]。政治源流即国家的政治情绪，政治意识和政治事件对一项公共政策的设立或终结的支持或阻碍作用。 首先，科学的评估是政策终结的前提和依据。建立科学的评估机制，科学、合理的评估是公共政策终结的前提和依据，正如实践是检验真理的唯一标准一样，一项正在执行的公共政策，必须拿出依据来证明它已经不适合继续存在下去，这个依据就需要评估来获得。将评估结果公示，让公众去了解政策的效果，理解并支持终结那些无效和多余的政策。在我国，公共政策的评估还有很长的路需要走，长期以来，我们缺乏一个独立的评估机构，它需要专业人才、需要法律制度的保障，依赖技术的支持，需要资金的支持等。这些配套设施、制度与条件的满足才能保障公共政策的评估是科学的，合法合理的，高效的且符合目标的。
其次，建立政策议程系统与公众的沟通渠道，健全的信息反馈机制。建立政策议程系统与公众的沟通渠道，经常听取社会公众对政策议程的意见和建议，有助于获取政策实施效果的客观评价，对政策是否终结有一个清晰的认识。同时，健全的信息反馈机制既有利于政策共同体成员之间信息的传播与交流，政策共同体在达成共识的过程中会对各备选方案进行评估与选择，更有利于他们从成员外部获得意见，加强思想的交流。除此之外，建立常规的政策终结议程有利于减少政策终结的压力，当对无效、过时的公共政策进行终结成为一项有规则可依的议程时，更有利于决策者和公众从心理上接受和认同政策的终结。
再次，根据信息反馈结果选择政策终结的对象，尽可能减少政策终结的代价。社会上存在着很多需要解决的问题，并非所有的问题都能上升到政策议程，同样在公共政策终结的过程中，也需从众多需要终结的政策中进行选择。那些适用范围广，涉及人群大的公共政策，关系比较复杂，其终结会更困难一些。选择政策终结对象可以先分析其支持力量和反对力量，先对那些反对力量较小的公共政策进行终结。
（二）梳理政策源流，选择适当的终结方式
在确定了问题，选定需要终结的政策后，就应该考虑以何种方式实现政策的终结，政策终结方式的选择需要考虑政策终结对象的特征、政策环境等因素。
首先，做好“力场分析”，厘清政策终结所面临的支持力量和反对力量。库尔特·勒温的力场分析理论认为，在组织变革中存在着两种力量，推动变革的力量和反对变革的力量。在公共政策的终结中，也存在支持和反对力量。每一项公共政策都有其利益相关者，在面临终结时，政策利益受益者和利益受损者会进行一场利益的博弈。而对于没有利益相关的群体，也可能从价值观与兴趣爱好方面来选择对政策的支持与否。在这个过程中各种力量相互斗争，必定会有一种力量压过另一方，在政策终结前，了解赞成或反对该政策终结的团体的力量虚实、所获得的支持程度、可使用的资源及所持的立论基础等，分析他们之间力量的强弱，争取更多的力量支持政策终结一方，有利于政策终结的顺利完成。
其次，选择合适的政策终结方式。根据政策终结所面临的不同阻力，可以采取不同的政策终结方式。政策终结的方式有激进式、渐进式、非正式方式和逆动方式。激进式方式指在短时间内，快速、完全的终结一项政策，适合于反对力量小的公共政策的终结。渐进式方式是缓慢的终结策略，当一项公共政策终结的阻力过大，而这项政策确已不能发挥积极作用时，可以采取迂回策略。缓慢终结，采用渐进模式，先终结那些十分紧迫的，或阻力较小的部分，然后在时机成熟时终结其余的部分。非正式方式指保留政策的形式，终止其内涵和外延，让政策名存实亡。这样可以缓解反对者的压力，又可以在实际上废除政策，降低政策继续执行的危害。逆动方式是一种存在一定危险的终结方式，指让政策的危害显现出来，在社会上形成政策终结的一致认同。这种方式有可能让有危害的政策发展至更深的程度，给社会带来更大的危害，适用于特殊情况。
（三）借助政治源流，营造有利于政策终结的氛围
营造有利的政策终结氛围，让公众的周围充满着关于政策终结的讨论。在这种背景下，人们愿意花费更多的时间来关注公共政策的终结。
首先，充分发挥政治精英和政治领导人的主导作用。优秀的政治精英和政治领导人具有卓越的个人魅力，他们有丰富的知识，果断的决策能力和很强的交流能力，能够抓住时机做出决策，在政策之窗开启的时候抓住机会。优秀的政治精英和政治领导人的人格魅力能够吸引社会上众多的支持者，增强政策终结的支持力量。同时，优秀的领导人具有较好的交流与说服能力，能够说服更多的人支持他的决策。在采取渐进式的政策终结模式中，在妥协策略下取得了一定的成果时，有可能出现政策已经终结的假象。但政策并没有完全终结，还有可能在某些时机下复苏。在这种情况下，需要发挥政治领导人的优势，对残余的政策继续进行终结。
其次，重视和有效引导公共舆论。同政策议程建立相比，公共舆论政策终结过程中的作用同样重要，公共舆论既可能是政策终结的阻力也可以是政策终结的推力，当公共舆论倾向于反对一项公共政策的终结时，它是政策终结的阻力，当社会舆论支持政策终结时就成为政策终结的推力。因此，引导公共舆论，为政策终结制造声势是促进公共政策顺利终结的一个策略。通过报刊杂志、电视、电话和互联网等让更多的人了解到某项公共政策已经过时、无效甚至有害，形成强大的舆论压力，推动政策走向政策终结的议程。公共舆论有很强的传播性和感染性，人们都很容易受公共舆论的影响，因此，决策者要重视引导公共舆论，借助各种新闻媒体向公众宣传终结某项公共政策的好处；研究舆论接受者的结构和偏好，针对不同的群体制定策略，传播政策终结的正面效应，为公共政策的终结创造良好的公共舆论氛围。
再次，建立合理的利益补偿机制并构造收益远景。利益是人们活动的重要依据，政策议程中既得利益的维护与新利益的获得是利益相关者活动的航标。一项政策的终结，常常会打破现有的利益分配格局，政策受益者为了继续享受该所政策带来的利益会阻碍政策的终结，因此，如何重新分配利益，安抚面临利益受损的群体，并扩大受益范围，争取更多的支持，考验着决策者的智慧。决策者在政策终结的同时，可以考虑建立合理的利益补偿机制，补偿利益受损者的损失。同时，建立更大范围内的受益远景，争取潜在的支持者。政策共同体和其他利益相关者在政策议程中会对未来条件进行预期，特别是利益相关者会把未来收益作为考虑的因素。建立利益补偿机制，对他们受损的利益进行补偿，看到远景的受益机会，会争取更多的支持者。 （四）把握政策机会之窗，促进问题源流、政策流和政治源流的正耦合
焦点事件的发生往往会成为政策之窗，但是孤立的事件很难起作用，人们会把它的发生归于偶然。所以在焦点事件发生以后发掘更多的同类事件，引起人们的警觉，推动政策之窗的真正开启。
首先，关注焦点事件，选择恰当的政策终结时机。 政策之窗的开启为三源流的汇聚提供机会，但政策之窗的开启具有偶然性和短暂性，所以就需要我们做好充足的准备，在政策之窗开启时第一时间抓住机会。政策之窗的开启具有短暂性，它不会一直敞开着大门欢迎我们随时进出，在这短暂的时间里只有准备充分才有可能成功。所以要终结一项公共政策必须提前做好准备工作：加强舆论宣传和引导，争取更多的支持者；准备充足的资源，能够在获取机会后迅速开展政策终结的相关工作；做好议案准备工作，能够在政策之窗开启后，获得有关部门的注意后拿出好的意见和建议。
政策之窗的开启具有偶然性，像各种社会突发事件（如“三鹿奶粉事件”）和各种自然事件（如火山、地震的爆发）具有不可预测性，但并非所有的政策之窗都不可预测。我国定期召开的党和全国人民代表大会，政治协商会议，国务院会议等都有可能成为政策之窗。要想促进政策终结的顺利发生，有必要采取措施推动可预期的政策之窗的开启，我国定期召开的党和国家会议关注的人数多，影响的范围广，在这些会议上提出议案很容易引起大范围的关注，更能开启政策之窗。
就一项政策的终结而言，当政策之窗开启后，问题源流、政策源流和政治源流汇聚时，最佳的政策终结时机来临，辅以决策当局的相关策略，可以推动正耦合的发生。分析公共政策终结的支持力量和反对力量，正确处理各利益相关者的关系，促进利益的重新合理分配，对利益受损者进行利益补偿，可以争取更多的支持力量推动正耦合的发生。
其次，重视政策参与者的作用。公共政策的参与者对政策终结发挥重大的影响作用，特别是优秀的政策企业家。政策企业家指那些投入资源以换取自己所偏好的未来政策的人。政策企业家的重要作用在于不断推出政策建议，并有能力抓住政策之窗开启的机会。那些意见和建议有重大影响的关键参与者，在我国如国家主席、国务院总理、人大代表、政协委员和律师、学者等。行政当局由于其职位和权力，可以使提案直接上升到政策议程，或者受到相关部门的重视而很快上升到政策议程。专业人员由于其知识、理论背景，他们的提案有很大的可取性，更易受到重视。这些关键参与者的意见和建议能在社会上引起很大的反响与支持，获得他们的支持更容易形成大范围的舆论支持，从而更易于政策终结的发生。
除了关键参与者之外，普通的政策参与者的力量不容忽视，他们积极参与政策议程，通过各种途径发出自己的声音。我国是民主社会，党和政府注重听取百姓的心声政府，应拓宽社会各阶层的利益表达渠道，每个个别的参与者构成了社会公众的意见，成为政府做决策的依据。我国目前有很多发表民意的平台，现代网络技术的发展更是为个人参与提供便利，我们可以通过微博、博客等发表意见，一些政府的网站上也会提供政府与百姓交流的平台。通过这些平台，普通公众可以积极参与公共政策的制定与终结过程。
[注 释]
① 耦合是指两个或两个以上的电路元件或电网络的输入与输出之间存在紧密配合与相互影响，此处指两个或两个以上的实体相互依赖于对方的一个量度。
[参考文献]
[1] 陶学荣，王锋.政策终结的可行性探究——求解公共政策“有始无终”难题[J].晋阳学刊，2005（5）.
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[4] 黄汇娟，杨方.房屋拆迁制度变迁历程——多源流理论的路径解释[J].天水行政学院学报，2011（3）.
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[9] 关永辉.政协委员提案建议取消产品免检制度[EB/OL].（2007-03-04）http：//www.foodqs.cn/news/tbgz01/200734103110.htm.
[10] 王乐羊.代表韩德云：建议废除“食品免检政策”[EB/OL]. （2007-03-06）http：//health.sohu.com/20070306/n248525886.shtml.
[11] [美]约翰.W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[12] 孙欣.免检制度的前世今生[EB/OL].（2008-11-13）http：//www.chinalawedu.com/news/1000/13/2008/11/li7816720131311180026 399-0.htm.
[13] 苏楠.六成网友认为：食品免检废止，产品免检制应 “下课”[EB/OL].（2008-09-25）http：//society.people.com.cn/GB/56023/56029/8103894.html.
[关键词]多源流理论；政策终结；食品免检政策；政策之窗
[中图分类号]D63-31 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）03-0050-07
公共政策终结作为政策过程和政策周期的一个阶段，对其研究是必要的，在长期受到忽视后，政策终结开始引起学术界关注。目前的研究大多单纯集中于政策终结本身，还缺乏一个较好的分析框架来分析政策终结的模式与策略。多源流理论由约翰·金登在其著作《议程、备选方案与公共政策》中提出的，用来分析某项社会问题上升为国家政策的过程和要素。问题上升为议程和备选方案需要3个源流共同作用：问题源流、政策源流和政治源流。就一项政策的终结而言，当机会之窗打开，多源流正耦合时，最佳的政策终结时机来临，辅以决策当局的相关策略，政策终结便会顺利进行。本文从多源流的视阈来研究食品质量免检政策的终结，以拓展政策终结的研究视角，并探讨基于多源流理论的我国公共政策终结策略。
一、公共政策终结及其困境分析
我国目前研究政策终结的学者很多，陶学荣从力场分析来研究政策终结的可行性，政策终结需要触发机制、政策评估、利益的分化与聚合、政治领导者的领导力、公共舆论的推力等5个要素的共同推动。[1]张康之从环境因素、节约资源、缓解矛盾等分析政策终结必须作为政策过程中的重要环节。[2]一些学者开始用多源流理论来分析我国公共政策的变迁与终结，如“孙志刚事件”促使城市流浪人员的强制收容政策向无偿救助的转变[3]；房屋拆迁制度随着社会的发展而变迁[4]；“三鹿事件”打开了食品免检政策终结的政策之窗等[5]。
政策是对社会价值做权威性分配，一项公共政策制定后，利益关系分配格局业已形成，在政策执行的过程中会牵涉各方利益，形成复杂的利益关系格局。执行的越久，关系网络越复杂，政策惯性也越大，那么在终结时面临的障碍就越大。这些障碍主要表现为：
（一）政策利益相关者的心理抵触
对一项政策终结产生抵触情绪的主要是3种政策利益相关者：政策制定者、政策执行者和政策受益者。政策制定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要。一项公共政策会与地方或个人的政绩相联系，政策终结意味着他们的观念得不到继续执行和对社会发展促进作用的消失。对于那些原本就决策错误或不能适应现实情况变化要求的政策，政策制定者更不愿意承认在制定政策的过程中所犯的错误。且承认错误会对其所拥有的权力和职位的升迁造成影响。每项公共政策都要落实到具体的政策执行者去执行，政策终结是对他们工作成果的否定。对于政策制定者和执行者来说，政策倾注了自己的精力和智慧，更易在感情上产生抵触。对于公共政策的受益者来说，为了维持自己的既得利益，也会阻碍公共政策的终结。
在金登的多源流理论中，政策过程的参与者在政策议程中起重要作用。参与者分为政府内部参与者和政府外部参与者，政策的制定者和执行者是很重要的政府内部参与者，他们因其权力和职位关系，意见易受到重视。且他们掌握着重要的政策资源，如权力、专长、关系等，他们的观点容易得到认同。政策受益者可能是政策参与者也可能不是政策参与者，可能是政府内部也可能是外部参与者，但若是政策受益者为了维护既得利益结成利益集团，会大大加强自身的力量，影响力更大，对政策终结的阻碍就更大。
（二）组织机构的阻碍
一方面，组织机构的持续性会阻碍政策的终结。和政策惯性一样，政策机构也是有惯性的，它的存在具有持续性。且机构本身会自我扩张，为了执行各项具体的政策，政策机构必须有相应的部门来执行，若出现突发事件或政策在执行过程中出现差错，也需要增加相应的部门来处理，在这种过程中机构会慢慢长大，而机构越大，涉及的关系越复杂，终结也就越困难。一些公共政策需要多个机构相配合来共同执行，在相互配合共同工作中机构之间形成了固定的格局，面临政策终结时要打破这个格局也是困难的。组织机构本身具有动态适应性，可以随着条件的变化自我调整，它会在面临终结时呈现出一定的生命力，且采取措施证明自己存在的合理性。行政机关联盟的阻碍：能够从某项公共政策获益的行政机关当然不希望政策终结，为了继续获益，在公共政策要终结时，它们往往联合起来结成联盟阻碍公共政策的终结。这种联盟的力量往往很强大，它们不仅能够联合利益部门，还能宣传呼吁社会其他力量的支持。另一方面，利益集团的阻碍。利益集团是具有共同利益，联合采取行动，能够对政府施加影响的社会团体。利益集团通过影响公共政策的方式来实现自己的利益，当终结一项政策损害了利益集团的利益时，它就会采取或合法或不合法的手段来阻碍公共政策的终结。
（三）社会舆论的压力
社会舆论对某项公共政策的评价往往会对政府决策产生压力，舆论充当交流沟通的媒介，在政策共同体内外传递信息。特别是在信息繁多的现代社会，人们对信息的接收会偏好那些媒体传播的或比较热门的话题，这样，某一话题关注的人会越来越多，对决策机构的压力就越来越大。特别是随着网络、报纸、电视等大众传媒的发展，使得社会舆论的传播更快，范围更广，对政府决策的压力更大。社会舆论在某种程度上已经成为民意的代表，为了安抚民众情绪，为了民主行政的理念，政府必须考虑社会舆论的变化。社会舆论是国民情绪的组成部分，社会舆论的范围超过了一定的限度时，就会由舆论压力变成政治压力。当一项受到社会舆论高度支持的公共政策面临终结时，社会舆论的压力就会使其终结变得困难。 （四）高昂的成本
一项公共政策执行了一段时间，它的各项配套设施已经完善，政策终结意味着这些设施和机构的闲置与浪费，沉淀成本难以收回。而一项新政策的出台，必须相应增加其配套设施与机构，需要资金建立各类机构部门，需要购买设备，扩展场地，学习技术，增加工作人员等，所有这些都需要政府的资金支持。特别是地方性政策，地方政府可能出于政绩和与其他地区的竞争需要，更不愿花费经济成本来终结一项政策。
除此之外，政策终结还要付出社会成本，社会成本包括心理成本和学习成本。一项政策实施后会在社会上产生信誉和威望，得到认同，当面临废除时会使人在心理上产生失落感；学习成本包括学习新政策需要花费的时间和金钱，人都是有惰性的，倾向于不愿花费额外的时间和精力来学习新的政策。这些成本都会在政策终结时发挥阻碍作用。此外法律程序上的复杂性也会阻碍政策终结，一项公共政策制定、执行和终止或组织机构的建立和撤销都需要法定的程序。程序上的繁琐复杂是决策时需要考虑的问题，若一项公共政策的终结需要花费很长的时间来走完程序，在走程序的过程中需要耗费大量的人力、物力和财力，需占用决策者的很大的精力，那么往往会考虑时间和精力的机会成本而拖延这方面的决策。
二、多源流分析框架下的食品免检政策终结
（一） 公共政策终结的多源流分析框架
问题源流、政策源流和政治源流是如何在政策之窗开启后推动公共政策的终结呢？这用一个图表可以更加直观的表现出来（如图1）：问题源流、政策源流与政治源流本来彼此独立的存在，若没有突发事件的发生它们还会继续各自流动。机会之窗的开启形成了一个低洼地，促使三条源流在此汇合。政策共同体的形成，各项政策建议在政策原汤中碰撞，利益集团之间的交锋，最终形成两股力量（推动政策终结的力量和反对政策终结的力量）。是政策之窗推动三条源流的汇聚，而汇聚后的溪流会向何方流动，是由耦合①决定的。当支持政策终结的力量大于反对者的力量时便会发生正耦合，推动公共政策的顺利终结；当反对政策终结的力量过大时便会发生负耦合，使公共政策不能顺利终结。终结的政策或是完全终结或是部分终结，不能终结的继续存在或进行调整后继续执行。
（二）食品免检政策终结中的多源流及其耦合
1999年12月5日国务院发布了《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》，第16条规定，“对产品质量长期稳定、市场占有率高、企业标准达到或严于国家有关标准的，以及国家或省、自治区、直辖市质量技术监督部门连续3次以上抽查合格的产品，可确定为免检产品”。[6]2000年8月10日，国家产品免检工作正式启动。
2008年9月18日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于废止食品质量免检制度的通知》，同日国家质检总局发布第109号总局令，决定废除《产品免于质量监督检查管理办法》的决定中有关食品质量免检的内容。
2008年10月23日全国人大常委会对食品安全法草案进行第三次审议。食品安全法草案明确规定：食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。[7]
历时10年的食品免检政策最终废除，新的食品安全法得以确立。这项制度虽然终结了，但却是伴随着生命的代价，是个惨痛的教训。每项制度实施的初衷都是好的，食品免检政策实施的本意是避免对那些质量好，安全度高，人民信任的品牌进行重复检查，以提高效率，促进品牌的发展。随着实施时间的增加，免检的种类越来越多，而问题也逐渐增多，最终“三鹿事件”引爆了导火线。
问题源流：我们都生活在充满矛盾的社会中，社会中充满了需要解决的问题，教育、医疗、养老、住房等问题困扰着很多人。这些问题有大有小，大的涉及全国乃至全世界人民的利益，如环境污染，全球治理等；小的如只与几个人利益相关的鸡毛蒜皮的小事。为什么并不是每一个问题都能上升到政策议程呢？金登指出，只有那些最迫切、最关乎公众利益的问题才能上升为国家政策。我国食品安全问题很早就存在：2001年南京冠生园“陈馅月饼”事件，2002年哈尔滨香香鸟“陈馅汤圆”事件，2003年广东佛山、江门的“毒鱼翅”、“毒开心果”事件，2004年的“龙口粉丝”、“大头娃娃”事件，2005年广东“潮安果脯”事件，2006年河北“苏丹红”事件、上海“多宝鱼”事件，2007年“思念水饺”事件等。食品安全事件频发，列举出来的只是一小部分，这些食品安全问题的爆发已经使人们质疑食品质量免检制度，越来越多的食品安全事故已经汇聚成了一股问题流。
政策源流：由问题上升为政策必须有力量来推动，而那些负责具体事项的工作人员、研究此项问题的专家，利益相关者和感兴趣的社会人士组成的政策共同体就负起这个责任。政策源流即社会各界对一项政策的设立或终结提出的各种意见和建议。2005年北京致诚律师事务所的张显峰律师和广东省社科院一位多年研究免检制度的研究员在接受记者采访时称，免检制度是计划经济的产物，与当前的市场环境和法律条件不符。[8]2007年3月召开的全国政协会议第十届全国委员会第五次会议上，驻闽全国政协委员丁瑜指出，今年国内外的知名品牌出现各种质量问题，使公众对“名牌”们也失去了信心，建议取消国内的免检制度。[9]2007年重庆市全国人大代表韩德云指出，免检产品在免检期内发生质量问题必定是首先消费者受害，然后有关部门才知道，而此时已经给消费者带来不可逆转的危害。因此他呼吁废除食品免检政策，并在2008年两会期间提交建议。[10]一项公共政策是在全国范围内实施的，关乎全体人民的利益，在政策制定和终结时当然需要征询人民的意见。各个领域的专家和学者以其专业的技术和知识能够对公共政策提供意见和建议，听从他们的意见和建议有利于政府行政的科学化和民主化。
政治源流：包括国民情绪、公共舆论、选举、政府变更和国会人员的调整等 [11]。政治源流即国家的政治情绪，政治意识和政治事件对一项公共政策的设立或终结的支持或阻碍作用。 首先，科学的评估是政策终结的前提和依据。建立科学的评估机制，科学、合理的评估是公共政策终结的前提和依据，正如实践是检验真理的唯一标准一样，一项正在执行的公共政策，必须拿出依据来证明它已经不适合继续存在下去，这个依据就需要评估来获得。将评估结果公示，让公众去了解政策的效果，理解并支持终结那些无效和多余的政策。在我国，公共政策的评估还有很长的路需要走，长期以来，我们缺乏一个独立的评估机构，它需要专业人才、需要法律制度的保障，依赖技术的支持，需要资金的支持等。这些配套设施、制度与条件的满足才能保障公共政策的评估是科学的，合法合理的，高效的且符合目标的。
其次，建立政策议程系统与公众的沟通渠道，健全的信息反馈机制。建立政策议程系统与公众的沟通渠道，经常听取社会公众对政策议程的意见和建议，有助于获取政策实施效果的客观评价，对政策是否终结有一个清晰的认识。同时，健全的信息反馈机制既有利于政策共同体成员之间信息的传播与交流，政策共同体在达成共识的过程中会对各备选方案进行评估与选择，更有利于他们从成员外部获得意见，加强思想的交流。除此之外，建立常规的政策终结议程有利于减少政策终结的压力，当对无效、过时的公共政策进行终结成为一项有规则可依的议程时，更有利于决策者和公众从心理上接受和认同政策的终结。
再次，根据信息反馈结果选择政策终结的对象，尽可能减少政策终结的代价。社会上存在着很多需要解决的问题，并非所有的问题都能上升到政策议程，同样在公共政策终结的过程中，也需从众多需要终结的政策中进行选择。那些适用范围广，涉及人群大的公共政策，关系比较复杂，其终结会更困难一些。选择政策终结对象可以先分析其支持力量和反对力量，先对那些反对力量较小的公共政策进行终结。
（二）梳理政策源流，选择适当的终结方式
在确定了问题，选定需要终结的政策后，就应该考虑以何种方式实现政策的终结，政策终结方式的选择需要考虑政策终结对象的特征、政策环境等因素。
首先，做好“力场分析”，厘清政策终结所面临的支持力量和反对力量。库尔特·勒温的力场分析理论认为，在组织变革中存在着两种力量，推动变革的力量和反对变革的力量。在公共政策的终结中，也存在支持和反对力量。每一项公共政策都有其利益相关者，在面临终结时，政策利益受益者和利益受损者会进行一场利益的博弈。而对于没有利益相关的群体，也可能从价值观与兴趣爱好方面来选择对政策的支持与否。在这个过程中各种力量相互斗争，必定会有一种力量压过另一方，在政策终结前，了解赞成或反对该政策终结的团体的力量虚实、所获得的支持程度、可使用的资源及所持的立论基础等，分析他们之间力量的强弱，争取更多的力量支持政策终结一方，有利于政策终结的顺利完成。
其次，选择合适的政策终结方式。根据政策终结所面临的不同阻力，可以采取不同的政策终结方式。政策终结的方式有激进式、渐进式、非正式方式和逆动方式。激进式方式指在短时间内，快速、完全的终结一项政策，适合于反对力量小的公共政策的终结。渐进式方式是缓慢的终结策略，当一项公共政策终结的阻力过大，而这项政策确已不能发挥积极作用时，可以采取迂回策略。缓慢终结，采用渐进模式，先终结那些十分紧迫的，或阻力较小的部分，然后在时机成熟时终结其余的部分。非正式方式指保留政策的形式，终止其内涵和外延，让政策名存实亡。这样可以缓解反对者的压力，又可以在实际上废除政策，降低政策继续执行的危害。逆动方式是一种存在一定危险的终结方式，指让政策的危害显现出来，在社会上形成政策终结的一致认同。这种方式有可能让有危害的政策发展至更深的程度，给社会带来更大的危害，适用于特殊情况。
（三）借助政治源流，营造有利于政策终结的氛围
营造有利的政策终结氛围，让公众的周围充满着关于政策终结的讨论。在这种背景下，人们愿意花费更多的时间来关注公共政策的终结。
首先，充分发挥政治精英和政治领导人的主导作用。优秀的政治精英和政治领导人具有卓越的个人魅力，他们有丰富的知识，果断的决策能力和很强的交流能力，能够抓住时机做出决策，在政策之窗开启的时候抓住机会。优秀的政治精英和政治领导人的人格魅力能够吸引社会上众多的支持者，增强政策终结的支持力量。同时，优秀的领导人具有较好的交流与说服能力，能够说服更多的人支持他的决策。在采取渐进式的政策终结模式中，在妥协策略下取得了一定的成果时，有可能出现政策已经终结的假象。但政策并没有完全终结，还有可能在某些时机下复苏。在这种情况下，需要发挥政治领导人的优势，对残余的政策继续进行终结。
其次，重视和有效引导公共舆论。同政策议程建立相比，公共舆论政策终结过程中的作用同样重要，公共舆论既可能是政策终结的阻力也可以是政策终结的推力，当公共舆论倾向于反对一项公共政策的终结时，它是政策终结的阻力，当社会舆论支持政策终结时就成为政策终结的推力。因此，引导公共舆论，为政策终结制造声势是促进公共政策顺利终结的一个策略。通过报刊杂志、电视、电话和互联网等让更多的人了解到某项公共政策已经过时、无效甚至有害，形成强大的舆论压力，推动政策走向政策终结的议程。公共舆论有很强的传播性和感染性，人们都很容易受公共舆论的影响，因此，决策者要重视引导公共舆论，借助各种新闻媒体向公众宣传终结某项公共政策的好处；研究舆论接受者的结构和偏好，针对不同的群体制定策略，传播政策终结的正面效应，为公共政策的终结创造良好的公共舆论氛围。
再次，建立合理的利益补偿机制并构造收益远景。利益是人们活动的重要依据，政策议程中既得利益的维护与新利益的获得是利益相关者活动的航标。一项政策的终结，常常会打破现有的利益分配格局，政策受益者为了继续享受该所政策带来的利益会阻碍政策的终结，因此，如何重新分配利益，安抚面临利益受损的群体，并扩大受益范围，争取更多的支持，考验着决策者的智慧。决策者在政策终结的同时，可以考虑建立合理的利益补偿机制，补偿利益受损者的损失。同时，建立更大范围内的受益远景，争取潜在的支持者。政策共同体和其他利益相关者在政策议程中会对未来条件进行预期，特别是利益相关者会把未来收益作为考虑的因素。建立利益补偿机制，对他们受损的利益进行补偿，看到远景的受益机会，会争取更多的支持者。 （四）把握政策机会之窗，促进问题源流、政策流和政治源流的正耦合
焦点事件的发生往往会成为政策之窗，但是孤立的事件很难起作用，人们会把它的发生归于偶然。所以在焦点事件发生以后发掘更多的同类事件，引起人们的警觉，推动政策之窗的真正开启。
首先，关注焦点事件，选择恰当的政策终结时机。 政策之窗的开启为三源流的汇聚提供机会，但政策之窗的开启具有偶然性和短暂性，所以就需要我们做好充足的准备，在政策之窗开启时第一时间抓住机会。政策之窗的开启具有短暂性，它不会一直敞开着大门欢迎我们随时进出，在这短暂的时间里只有准备充分才有可能成功。所以要终结一项公共政策必须提前做好准备工作：加强舆论宣传和引导，争取更多的支持者；准备充足的资源，能够在获取机会后迅速开展政策终结的相关工作；做好议案准备工作，能够在政策之窗开启后，获得有关部门的注意后拿出好的意见和建议。
政策之窗的开启具有偶然性，像各种社会突发事件（如“三鹿奶粉事件”）和各种自然事件（如火山、地震的爆发）具有不可预测性，但并非所有的政策之窗都不可预测。我国定期召开的党和全国人民代表大会，政治协商会议，国务院会议等都有可能成为政策之窗。要想促进政策终结的顺利发生，有必要采取措施推动可预期的政策之窗的开启，我国定期召开的党和国家会议关注的人数多，影响的范围广，在这些会议上提出议案很容易引起大范围的关注，更能开启政策之窗。
就一项政策的终结而言，当政策之窗开启后，问题源流、政策源流和政治源流汇聚时，最佳的政策终结时机来临，辅以决策当局的相关策略，可以推动正耦合的发生。分析公共政策终结的支持力量和反对力量，正确处理各利益相关者的关系，促进利益的重新合理分配，对利益受损者进行利益补偿，可以争取更多的支持力量推动正耦合的发生。
其次，重视政策参与者的作用。公共政策的参与者对政策终结发挥重大的影响作用，特别是优秀的政策企业家。政策企业家指那些投入资源以换取自己所偏好的未来政策的人。政策企业家的重要作用在于不断推出政策建议，并有能力抓住政策之窗开启的机会。那些意见和建议有重大影响的关键参与者，在我国如国家主席、国务院总理、人大代表、政协委员和律师、学者等。行政当局由于其职位和权力，可以使提案直接上升到政策议程，或者受到相关部门的重视而很快上升到政策议程。专业人员由于其知识、理论背景，他们的提案有很大的可取性，更易受到重视。这些关键参与者的意见和建议能在社会上引起很大的反响与支持，获得他们的支持更容易形成大范围的舆论支持，从而更易于政策终结的发生。
除了关键参与者之外，普通的政策参与者的力量不容忽视，他们积极参与政策议程，通过各种途径发出自己的声音。我国是民主社会，党和政府注重听取百姓的心声政府，应拓宽社会各阶层的利益表达渠道，每个个别的参与者构成了社会公众的意见，成为政府做决策的依据。我国目前有很多发表民意的平台，现代网络技术的发展更是为个人参与提供便利，我们可以通过微博、博客等发表意见，一些政府的网站上也会提供政府与百姓交流的平台。通过这些平台，普通公众可以积极参与公共政策的制定与终结过程。
[注 释]
① 耦合是指两个或两个以上的电路元件或电网络的输入与输出之间存在紧密配合与相互影响，此处指两个或两个以上的实体相互依赖于对方的一个量度。
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