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余姚天然气管网建设初装费和资产归属问题提上台面，暴露了城市供气领域在民营企业进入后的“零监管”状态
时值8月末，发生在浙江余姚的一起“政企互诉”风波，引起了上至天然气行业主管部门和行业协会、下至业内企业的普遍关注。
“我们一定要讨个说法！”上海通达能源集团副总裁刘步若对《财经》记者说。8月29日、30日，由余姚市城市天然气有限公司起诉余姚当地建设局侵犯其经营自主权、财產权的两起诉讼，先后在余姚市法院开庭审理。
同时，针对余姚市城市天然气有限公司拖欠2789.2万元工程配套费不上交当地财政一事，余姚市政府部门正筹备联合起诉。“通达休想套走这笔钱。”余姚市建设局局长宋建勋措词坚决。
上海通达能源集团（下称通达）是一家成立于1998年的民营企业。自1998年政府宣布鼓励民营企业进入城市基础设施领域以来，上海通达便和很多同时期的民营企业一样，开始了城市天然气的“探险之旅”。如今，通达在余姚的探险，正卷入一个与地方政府博弈的漩涡。
这起官司之所以引起业界普遍关注，不仅在于“建网初装费和天然气管网资产归属问题”被首次提上台面，更因为其间暴露了城市供气领域在民营企业进入后的“零监管”状态，以及由此埋下的企业与地方政府的矛盾开始进入爆发临界点。在余姚之外，国内已有多个城市出现类似的燃气纠纷。
入城
余姚市位于“西气东输”管线大动脉的下游。这条大动脉以新疆塔里木轮南油田为起点，穿越九个省区抵达上海市，沿线衍生出的供应干渠四通八达；经由数百个城市供气门站，再接驳到毛细血管般的城市燃气管道网络。
在许多投资者看来，这条管线以及背后的中国将大力提升天然气在能源结构中比例的政策，正蕴藏着无限商机。
“西气东输”工程于2004年3月1日实现商业供气。此前，沿线催生的燃气供应产业链已悄然成型——长途运输管线建设工程主营商为国有垄断巨头中石油；省市各级地方政府则纷纷自建公司或引资组建合资公司，负责燃气管网铺设及此后的燃气供应和销售。
在全国百强县中排名第20位的余姚，是浙江省内首家开通管道天然气的城市。负责铺设管网和天然气供应的正是上海通达。时至今日，无论余姚市政府方还是外来投资方上海通达，对于当初签订的投资协议均不无追悔之意。
2001年，余姚市筹建城市管道燃气项目。对于这一招商引资的重点项目，市政府选择承建经营方时并未实行公开招标，而是通过关系人士多方引介投资者。
在一位当地前政府部门人士的引荐下，依靠当时颇为紧俏的气源，上海通达能源股份有限公司顺利成为了余姚天然气的独家供应商。
上海通达原由中石油集团和建设部等国有股东控股，至与余姚政府接洽时，原国有股东已陆续退股；至2001年底，企业完成民营化，上海人张继平成为通达的控股人。
彼时，西气东输工程刚刚开始修建，国内天然气严重供不应求。通达作为国内液化天然气主要供应商——新疆广汇的股东之一，享有稀缺的天然气气源供应便利。
余姚市建设局局长宋建勋参与了当时的引资谈判。他称，谈判曾一度就控股权问题陷入争执：余姚政府方虑及天然气供应为市政公用事业，希望合作双方成立的新公司，由余姚地方国有控股，通达参股；通达一再要求，需通过获得新合资公司控股权，为将来海外上市做准备。
宋建勋回忆，当时国家已确定燃气行业等公用事业走向市场化的方向，建设部对大中城市的燃气经营领域尚不允许民营或外资控股，但对小型城市并无限制。
几经商谈，通达终于拿下控股权，余姚市政府并于2001年10月的市长办公会议上出台文件，确认合作双方新建公司为余姚市天然气管网投资、建设、经营的惟一企业。2002年1月，余姚城市天然气有限公司（下称城市天然气公司）以1000万元注册资金成立，通达占60％股份；当地国有股份占40％，其中余姚市烟草局、建设局各自直属企业各占20％。
初生的合资公司当年设计，当年施工，当年便从新疆拉来罐装液化天然气实现通气，余姚遂成为浙江省第一个使用天然气的城市。
争端
天然气即将点火通气，余姚市政府出台了对于天然气工程配套建设费收取的规定，这也成为贯穿合资矛盾始终的导火索。
所谓“工程配套建设费”（下称配套费），即向用户收取的管网建设费用，有些城市亦称“管网接驳费”、“建设维护费”、“初装费”等。
上世纪90年代中后期，随着部分国有燃气公司民营化，新的燃气定价结构和收费形式一般包括两部分，即配套费和燃气费。各地收费的具体操作不同，有的由城市燃气公司向房地产开发商收取接驳费或开口费，开发商将这笔费用打入房价，有的则由燃气公司直接向用户收取。
然而，无论建设部、财政部还是国资委，相关管理部门对配套费收取的主体及操作规范，以及所形成管网资产的性质界定，一直没有明晰规定。多年来，几成民营燃气业“行规”的配套费收取，其实一直踩在政策的“虚线”上。
2002年10月8日，余姚市政府出台“市长办公会议纪要”，确定天然气工程配套建设费的收费主体为余姚市建设局；在收取的配套费中可以划出部分资金，作为政策性的支持，以弥补天然气公司的前期亏损。同时规定，将天然气工程的管网资产作为国有资产处理。
同时，城市天然气公司向天然气用户收取工程配套建设费，为“代收代交”性质，收费须到政府部门申领许可证和收费票据，费用上交余姚市财政局；再由财政局划拨给城市天然气公司，专款专用于天然气工程的建设维护管理等。
一位上海通达的董事向《财经》记者表示，收取配套费的通行做法，是由燃气建设和经营单位来收取的。如果“建设、运营方是城市天然气公司，收费主体却定为建设局，这违反了政府机构不能从事经营活动的基本原则”。
实际上，令上海通达最在意的，是合资公司代收的配套费都上交了地方财政局实行专户储存，无法作为收入反映在公司的账面上；而余姚市将天然气工程的管网资产作为国有资产的界定，与通达将合资公司所建管网计入企业资产的预期相悖。正如该董事对《财经》记者所称，“如果这块资产被界定为国有资产，天然气公司的企业资产就只剩下几个门站和燃气罐了，怎么可能上市呢？”
上海通达之所以有这样的预期，则在于将管网计入企业资产，是目前国内其他几家民营天然气上市企业的“通行做法”。记者获知，配套费仍属当前国内民营燃气企业的主要收入来源。目前在国内A股市场或在香港上市的燃气类公司，如长春燃气、燃气股份、申能股份、石油龙昌、新奥燃气、百江燃气、百仕达控股等，均把配套费计入企业收入；对于每年新铺管网，则作为“新增管网资产”上报。
据新奥燃气2005年年报，期内集团的接驳费及管道燃气销售收入分别约为10.33亿元人民币及7.68亿元人民币；接驳费占总收入的比例，由2004年同期的57.1％降至50.2％，但仍占总收入过半。
中华煤气在内地的港华煤气公司总经理黄一村接受采访时也承认，港华煤气在内地与各地政府建有41家合资公司，收取配套费的方式各有不同，但形成的管网资产都算做企业资产。“对于配套费收取，各地的做法本来就是‘摸着石头过河’。既往引发的种种争论，可以用一个‘乱’字来概括。”黄表示，对管网资产的界定，几乎成为政府和企业都刻意回避的产权之结。
完成了最初的20多公里管道铺设任务后，在城市天然气公司多次反映和申请下，2003年7月15日，余姚市建设局、财政局联合发文，批准从3000元/户的配套建设费中划出1550元，作为城市天然气公司的营业外收入；剩余1450元在天然气公司账务处理上，列为对建设局的借款。
对此，余姚建设局局长宋建勋对《财经》记者解释，在某种程度上，这已是绕开了“管网资产界定难题”的一种通融做法。“考虑到企业前期运作上的资金压力，先撇开性质界定，管理和使用好配套费就行了。”然而，通达仍一直力图申请将剩余的1450元也划为城市天然气公司的营业外收入，对于代收配套费的上交也是断续为之。
激化
2003年以来，合资公司内部的股东矛盾日益明显，并逐渐演化为对人事任命权力的争夺。建设局多次表态，合资公司的总经理应由余姚当地人担任，国有股东有推荐权；若不解决人事任命问题，将对上海通达采取必要的行政措施，并将不授予余姚天然气公司燃气特许经营许可证。
为此，通达公司派出高层人员，经过数十次与建设局沟通，始终无法达成一致。政企矛盾终在去年10月成了“死结”——当月召开的城市天然气公司两年来首次董事会上，大股东上海通达否决了建设局方面提出的总经理任命人选。
此前不久，通达方面给宁波市委书记巴音朝鲁寄出一封名为“一个四无企业不得不说的话”的信件，历数与当地政府合作中遭遇的变局，称自己是“无特许经营许可资质、无经营收费权、无资产、无经营管理权”的“四无企业”。
信件很快得到批示，并转到余姚市有关领导手中。在对建设局、财政局、发展计划局等所涉部门进行了情况访查后，余姚市把注意力集中于已形成的天然气管网资产上。由于城市天然气公司长期拖欠上交配套费，市政府继而质疑与上海通达的合作模式有造成“国有资产流失”的风险。
建设局局长宋建勋亦受市领导责成，严查此事，追收拖欠款项。形格势禁之下，针对城市天然气公司的一系列财务审计、安全大检查乃至检察院调查接踵而至，上海通达方面也频频走马换将，严阵以待。
去年年底，通达能源集团副总裁刘步若“临危受命”，赴余姚调停与政府的矛盾。刘到后兼任城市天然气公司副总经理，但多轮谈判后仍未能解开困局。
今年4月，余姚市建设局以一纸“通知”，告知市天然气有限公司停止代收配套费，由建设局自己负责收取；并要求城市天然气公司将截至去年12月末未交财政的配套费2789.2万元、今年1－4月已收未交财政的配套费（按核实数），在5月20日前全额上交市财政。
“通知”中再次强调，以配套费作为资金来源形成的固定资产，在报经市国资部门审核批准后，应转为国有权益。
其时，城市天然气公司在余姚市场已有近五年耕耘，铺设管网130多公里，覆盖用户2.35万家，已通气用户6000多户。铺设管网和建站的总投入，大约在8000万元以上，其中包括股东按注资比例一共投入的1000万元、银行贷款1300万元，其他5000多万元资金均来自对配套费的收取。
建设局的“通知”，显然切断了上海通达对配套费更大支配权和管网资产划定的期冀。不久，城市天然气公司的收费许可证和发票均被收走，自此收入断流。
在过去拖欠财政的2789.2万元配套费上交之前，城市天然气公司也得不到来自财政的新撥款。“最难的时候，我只能向上海通达借款几十万元周转，以免公司倒闭。”刘步若说。
此时，“西气东输”的常熟管线已经接到余姚一站，城市天然气公司参与建设连通常熟管线的门站。即将于今年秋天通气的常熟管道，将使余姚燃气市场的气源供应状况发生根本改变。
6月22日，建设局所属城投公司在当地独资成立了一家余姚城市燃气供应有限公司，建设局局长宋建勋任董事长，实际上打破了余姚市政府早先授予城市天然气公司“独家投建经营管网”的口头承诺。
此后，建设局明示上海通达卖掉股份退出余姚市场；通达方面则考虑过以停气相胁，最终双方走上法庭。
模式之辩
作为一家在全国近20个城市有过投资的燃气运营商，上海通达表示，在余姚与地方政府的遭遇并非全国首例。
在浙江省的另一个县级市余杭，通达曾投入700万元与当地政府合资天然气公司，也曾闹出余杭政府在区域内另立一家天然气经营公司、最终通达退股撤出当地的事件。
杭州市今年5月的一份公用事业监管中心月报显示，地下燃气管道资源应属于国有还是企业所有的问题，已经影响了余杭、桐庐、临安等地的燃气事业发展。
月报对民营资本进入燃气管道行业作了这样的监管分析：“由于法律、法规严重滞后，对产权没有明确，对配套费、开户费的收取及支出没有界定，很多民营资本就是看中了丰厚的配套费、开户费以及独家经营的油水才进行投资的。但是其初始投资的钱很快就通过配套费得以回收，此后更有源源不断的配套费、开户费进入腰包，而且将管网等设施视为己有，并可将管网等设施用于银行抵押贷款，一旦认为当地金矿枯竭，可以潇洒走人，留给当地的就是混乱和巨额债务。”
中国城市燃气协会秘书长迟国敬对《财经》记者表示，中国的公用事业在引资建设时，多参照BOT（建设－经营－定期转让）方式，而非BOO（建设－经营－拥有）方式，地方政府与投资者之间往往难有彻底的信任。近年来，各地不断有民营燃气企业跟地方政府之间的利益摩擦，“有的是企业自身经营有问题，有的是地方政府行为失当，政策层面规定不明晰。我们只能根据个案具体协调。”
一位建设部人士透露，数年前，燃气企业是否应该收取配套费的问题曾引发过一轮争议，建设部也曾提出过取消配套费的设想。但经过专家论证，一旦取消配套费，气价就必须在当时价格基础上每立方米上涨0.50元。最终，是否取消配套费的争论在决策层偃旗息鼓。
事实上，配套费的奇特现状，与目前扭曲的燃气价格机制密不可分。目前大多数城市的气价结构中，只包括原材料价格、运输费用和一部分设备检修、维修费，没有包括燃气企业换贷、管网折旧、正常利润及扩大开发市场的经营成本。
法国巴黎银行（BNP PARIBAS）一位能源分析师对《财经》记者指出，在中国，三大国有石油公司出于寡头垄断地位，且同时拥有长距离输油管道，向城市燃气公司出售燃气的价格（即“门站价”），一直受国家发改委价格部门的管制。各级地方政府则根据气价成本、管输费、其他替代资源如煤的价格波动，去调整和制订各地的燃气分销价格。
分析师认为，从未来趋势看，由于燃气资源的稀缺和需求量迅速抬升，中国的燃气“门站价”是逐渐上涨并逐步与国际接轨的。但各地政府出于稳定民心等因素考虑，对分销价格的调整显得滞后。
港华煤气总经理黄一村举例，去年国际市场天然气价格上涨，中国天然气“门站价”也涨到1.29元/立方米。但各地的分销价格迟迟没有调整，燃气企业不得不承担了其中的差价损失。“今年初，行内几乎没有一家企业不亏钱，尤其是广东的燃气企业亏损上千万元，但没办法，政府要大家一定要坚持住。”
一位燃气企业高管人员表示，“如果取消配套费的同时又不调整气价，则没有任何一家民营燃气企业不亏损。”
国务院研究中心研究员高士楫认为，从各国实践来看，公用事业对民营企业开放有较高制度要求，即要求政府有清晰的制度框架，保证开放后消费者能以合理的价格得到较好的服务。“中国在公用事业开放方面的制度准备不足，从合同的签订、过程中的监管，出现质量问题或争端的处理办法等等，整套机制都不完善，尤其是燃气定价等关键性的法律法规缺位。”
高认为，在生存本能和赢利目的的驱动下，民营企业在不规范的竞争环境中形成的商业模式，也可能存在问题。“好的公共政策，一方面应该为民营企业参与公共服务提供良好的经营环境，保护他们正当的盈利预期；另一方面，也应该对不当的行为进行有效管制。”
今年四五月间，建设部几次召开国内民营燃气公司代表座谈会，收集他们在经营发展中碰到的政策性问题，其中就包括配套费收取和管网资产界定。建设部还要求新奥燃气集团提交既往对配套费和管网建设的行业调查报告。同时，建设部派出调研小组赴欧洲考察燃气配套费收取实施和改革历史。业内推测，或有配套费收取规范出台的前兆。
建设部市政处相关负责人对《财经》记者表示，民企进入燃气行业之后，客观上促进了市场管理，市场的变化要求政府出台燃气市场管理新的规定，并加强监管体系的建立。他透露，目前正在配合国务院制订《城市燃气管理条例》，内容包括城市燃气市场准入、建设、管理、安全等多方面。
“这个文件不会具体规定配套费收取之类问题，但我们对此非常关注，这个问题是将来一定要规范和解决的。”该官员同时表示，管网资产的界定不单是资产归属，而且涉及燃气价格，涉及长期的利益分配，需要国资委、国家发改委及地方价格部门多方协调。
对于管网资产在近期内能否明晰界定规范，不少燃气业内人士并不轻易乐观：“若完全置之不理，问题和风险只会有增加；像通达这样打几个官司，也许会对政策的制定有所推动。”
时值8月末，发生在浙江余姚的一起“政企互诉”风波，引起了上至天然气行业主管部门和行业协会、下至业内企业的普遍关注。
“我们一定要讨个说法！”上海通达能源集团副总裁刘步若对《财经》记者说。8月29日、30日，由余姚市城市天然气有限公司起诉余姚当地建设局侵犯其经营自主权、财產权的两起诉讼，先后在余姚市法院开庭审理。
同时，针对余姚市城市天然气有限公司拖欠2789.2万元工程配套费不上交当地财政一事，余姚市政府部门正筹备联合起诉。“通达休想套走这笔钱。”余姚市建设局局长宋建勋措词坚决。
上海通达能源集团（下称通达）是一家成立于1998年的民营企业。自1998年政府宣布鼓励民营企业进入城市基础设施领域以来，上海通达便和很多同时期的民营企业一样，开始了城市天然气的“探险之旅”。如今，通达在余姚的探险，正卷入一个与地方政府博弈的漩涡。
这起官司之所以引起业界普遍关注，不仅在于“建网初装费和天然气管网资产归属问题”被首次提上台面，更因为其间暴露了城市供气领域在民营企业进入后的“零监管”状态，以及由此埋下的企业与地方政府的矛盾开始进入爆发临界点。在余姚之外，国内已有多个城市出现类似的燃气纠纷。
入城
余姚市位于“西气东输”管线大动脉的下游。这条大动脉以新疆塔里木轮南油田为起点，穿越九个省区抵达上海市，沿线衍生出的供应干渠四通八达；经由数百个城市供气门站，再接驳到毛细血管般的城市燃气管道网络。
在许多投资者看来，这条管线以及背后的中国将大力提升天然气在能源结构中比例的政策，正蕴藏着无限商机。
“西气东输”工程于2004年3月1日实现商业供气。此前，沿线催生的燃气供应产业链已悄然成型——长途运输管线建设工程主营商为国有垄断巨头中石油；省市各级地方政府则纷纷自建公司或引资组建合资公司，负责燃气管网铺设及此后的燃气供应和销售。
在全国百强县中排名第20位的余姚，是浙江省内首家开通管道天然气的城市。负责铺设管网和天然气供应的正是上海通达。时至今日，无论余姚市政府方还是外来投资方上海通达，对于当初签订的投资协议均不无追悔之意。
2001年，余姚市筹建城市管道燃气项目。对于这一招商引资的重点项目，市政府选择承建经营方时并未实行公开招标，而是通过关系人士多方引介投资者。
在一位当地前政府部门人士的引荐下，依靠当时颇为紧俏的气源，上海通达能源股份有限公司顺利成为了余姚天然气的独家供应商。
上海通达原由中石油集团和建设部等国有股东控股，至与余姚政府接洽时，原国有股东已陆续退股；至2001年底，企业完成民营化，上海人张继平成为通达的控股人。
彼时，西气东输工程刚刚开始修建，国内天然气严重供不应求。通达作为国内液化天然气主要供应商——新疆广汇的股东之一，享有稀缺的天然气气源供应便利。
余姚市建设局局长宋建勋参与了当时的引资谈判。他称，谈判曾一度就控股权问题陷入争执：余姚政府方虑及天然气供应为市政公用事业，希望合作双方成立的新公司，由余姚地方国有控股，通达参股；通达一再要求，需通过获得新合资公司控股权，为将来海外上市做准备。
宋建勋回忆，当时国家已确定燃气行业等公用事业走向市场化的方向，建设部对大中城市的燃气经营领域尚不允许民营或外资控股，但对小型城市并无限制。
几经商谈，通达终于拿下控股权，余姚市政府并于2001年10月的市长办公会议上出台文件，确认合作双方新建公司为余姚市天然气管网投资、建设、经营的惟一企业。2002年1月，余姚城市天然气有限公司（下称城市天然气公司）以1000万元注册资金成立，通达占60％股份；当地国有股份占40％，其中余姚市烟草局、建设局各自直属企业各占20％。
初生的合资公司当年设计，当年施工，当年便从新疆拉来罐装液化天然气实现通气，余姚遂成为浙江省第一个使用天然气的城市。
争端
天然气即将点火通气，余姚市政府出台了对于天然气工程配套建设费收取的规定，这也成为贯穿合资矛盾始终的导火索。
所谓“工程配套建设费”（下称配套费），即向用户收取的管网建设费用，有些城市亦称“管网接驳费”、“建设维护费”、“初装费”等。
上世纪90年代中后期，随着部分国有燃气公司民营化，新的燃气定价结构和收费形式一般包括两部分，即配套费和燃气费。各地收费的具体操作不同，有的由城市燃气公司向房地产开发商收取接驳费或开口费，开发商将这笔费用打入房价，有的则由燃气公司直接向用户收取。
然而，无论建设部、财政部还是国资委，相关管理部门对配套费收取的主体及操作规范，以及所形成管网资产的性质界定，一直没有明晰规定。多年来，几成民营燃气业“行规”的配套费收取，其实一直踩在政策的“虚线”上。
2002年10月8日，余姚市政府出台“市长办公会议纪要”，确定天然气工程配套建设费的收费主体为余姚市建设局；在收取的配套费中可以划出部分资金，作为政策性的支持，以弥补天然气公司的前期亏损。同时规定，将天然气工程的管网资产作为国有资产处理。
同时，城市天然气公司向天然气用户收取工程配套建设费，为“代收代交”性质，收费须到政府部门申领许可证和收费票据，费用上交余姚市财政局；再由财政局划拨给城市天然气公司，专款专用于天然气工程的建设维护管理等。
一位上海通达的董事向《财经》记者表示，收取配套费的通行做法，是由燃气建设和经营单位来收取的。如果“建设、运营方是城市天然气公司，收费主体却定为建设局，这违反了政府机构不能从事经营活动的基本原则”。
实际上，令上海通达最在意的，是合资公司代收的配套费都上交了地方财政局实行专户储存，无法作为收入反映在公司的账面上；而余姚市将天然气工程的管网资产作为国有资产的界定，与通达将合资公司所建管网计入企业资产的预期相悖。正如该董事对《财经》记者所称，“如果这块资产被界定为国有资产，天然气公司的企业资产就只剩下几个门站和燃气罐了，怎么可能上市呢？”
上海通达之所以有这样的预期，则在于将管网计入企业资产，是目前国内其他几家民营天然气上市企业的“通行做法”。记者获知，配套费仍属当前国内民营燃气企业的主要收入来源。目前在国内A股市场或在香港上市的燃气类公司，如长春燃气、燃气股份、申能股份、石油龙昌、新奥燃气、百江燃气、百仕达控股等，均把配套费计入企业收入；对于每年新铺管网，则作为“新增管网资产”上报。
据新奥燃气2005年年报，期内集团的接驳费及管道燃气销售收入分别约为10.33亿元人民币及7.68亿元人民币；接驳费占总收入的比例，由2004年同期的57.1％降至50.2％，但仍占总收入过半。
中华煤气在内地的港华煤气公司总经理黄一村接受采访时也承认，港华煤气在内地与各地政府建有41家合资公司，收取配套费的方式各有不同，但形成的管网资产都算做企业资产。“对于配套费收取，各地的做法本来就是‘摸着石头过河’。既往引发的种种争论，可以用一个‘乱’字来概括。”黄表示，对管网资产的界定，几乎成为政府和企业都刻意回避的产权之结。
完成了最初的20多公里管道铺设任务后，在城市天然气公司多次反映和申请下，2003年7月15日，余姚市建设局、财政局联合发文，批准从3000元/户的配套建设费中划出1550元，作为城市天然气公司的营业外收入；剩余1450元在天然气公司账务处理上，列为对建设局的借款。
对此，余姚建设局局长宋建勋对《财经》记者解释，在某种程度上，这已是绕开了“管网资产界定难题”的一种通融做法。“考虑到企业前期运作上的资金压力，先撇开性质界定，管理和使用好配套费就行了。”然而，通达仍一直力图申请将剩余的1450元也划为城市天然气公司的营业外收入，对于代收配套费的上交也是断续为之。
激化
2003年以来，合资公司内部的股东矛盾日益明显，并逐渐演化为对人事任命权力的争夺。建设局多次表态，合资公司的总经理应由余姚当地人担任，国有股东有推荐权；若不解决人事任命问题，将对上海通达采取必要的行政措施，并将不授予余姚天然气公司燃气特许经营许可证。
为此，通达公司派出高层人员，经过数十次与建设局沟通，始终无法达成一致。政企矛盾终在去年10月成了“死结”——当月召开的城市天然气公司两年来首次董事会上，大股东上海通达否决了建设局方面提出的总经理任命人选。
此前不久，通达方面给宁波市委书记巴音朝鲁寄出一封名为“一个四无企业不得不说的话”的信件，历数与当地政府合作中遭遇的变局，称自己是“无特许经营许可资质、无经营收费权、无资产、无经营管理权”的“四无企业”。
信件很快得到批示，并转到余姚市有关领导手中。在对建设局、财政局、发展计划局等所涉部门进行了情况访查后，余姚市把注意力集中于已形成的天然气管网资产上。由于城市天然气公司长期拖欠上交配套费，市政府继而质疑与上海通达的合作模式有造成“国有资产流失”的风险。
建设局局长宋建勋亦受市领导责成，严查此事，追收拖欠款项。形格势禁之下，针对城市天然气公司的一系列财务审计、安全大检查乃至检察院调查接踵而至，上海通达方面也频频走马换将，严阵以待。
去年年底，通达能源集团副总裁刘步若“临危受命”，赴余姚调停与政府的矛盾。刘到后兼任城市天然气公司副总经理，但多轮谈判后仍未能解开困局。
今年4月，余姚市建设局以一纸“通知”，告知市天然气有限公司停止代收配套费，由建设局自己负责收取；并要求城市天然气公司将截至去年12月末未交财政的配套费2789.2万元、今年1－4月已收未交财政的配套费（按核实数），在5月20日前全额上交市财政。
“通知”中再次强调，以配套费作为资金来源形成的固定资产，在报经市国资部门审核批准后，应转为国有权益。
其时，城市天然气公司在余姚市场已有近五年耕耘，铺设管网130多公里，覆盖用户2.35万家，已通气用户6000多户。铺设管网和建站的总投入，大约在8000万元以上，其中包括股东按注资比例一共投入的1000万元、银行贷款1300万元，其他5000多万元资金均来自对配套费的收取。
建设局的“通知”，显然切断了上海通达对配套费更大支配权和管网资产划定的期冀。不久，城市天然气公司的收费许可证和发票均被收走，自此收入断流。
在过去拖欠财政的2789.2万元配套费上交之前，城市天然气公司也得不到来自财政的新撥款。“最难的时候，我只能向上海通达借款几十万元周转，以免公司倒闭。”刘步若说。
此时，“西气东输”的常熟管线已经接到余姚一站，城市天然气公司参与建设连通常熟管线的门站。即将于今年秋天通气的常熟管道，将使余姚燃气市场的气源供应状况发生根本改变。
6月22日，建设局所属城投公司在当地独资成立了一家余姚城市燃气供应有限公司，建设局局长宋建勋任董事长，实际上打破了余姚市政府早先授予城市天然气公司“独家投建经营管网”的口头承诺。
此后，建设局明示上海通达卖掉股份退出余姚市场；通达方面则考虑过以停气相胁，最终双方走上法庭。
模式之辩
作为一家在全国近20个城市有过投资的燃气运营商，上海通达表示，在余姚与地方政府的遭遇并非全国首例。
在浙江省的另一个县级市余杭，通达曾投入700万元与当地政府合资天然气公司，也曾闹出余杭政府在区域内另立一家天然气经营公司、最终通达退股撤出当地的事件。
杭州市今年5月的一份公用事业监管中心月报显示，地下燃气管道资源应属于国有还是企业所有的问题，已经影响了余杭、桐庐、临安等地的燃气事业发展。
月报对民营资本进入燃气管道行业作了这样的监管分析：“由于法律、法规严重滞后，对产权没有明确，对配套费、开户费的收取及支出没有界定，很多民营资本就是看中了丰厚的配套费、开户费以及独家经营的油水才进行投资的。但是其初始投资的钱很快就通过配套费得以回收，此后更有源源不断的配套费、开户费进入腰包，而且将管网等设施视为己有，并可将管网等设施用于银行抵押贷款，一旦认为当地金矿枯竭，可以潇洒走人，留给当地的就是混乱和巨额债务。”
中国城市燃气协会秘书长迟国敬对《财经》记者表示，中国的公用事业在引资建设时，多参照BOT（建设－经营－定期转让）方式，而非BOO（建设－经营－拥有）方式，地方政府与投资者之间往往难有彻底的信任。近年来，各地不断有民营燃气企业跟地方政府之间的利益摩擦，“有的是企业自身经营有问题，有的是地方政府行为失当，政策层面规定不明晰。我们只能根据个案具体协调。”
一位建设部人士透露，数年前，燃气企业是否应该收取配套费的问题曾引发过一轮争议，建设部也曾提出过取消配套费的设想。但经过专家论证，一旦取消配套费，气价就必须在当时价格基础上每立方米上涨0.50元。最终，是否取消配套费的争论在决策层偃旗息鼓。
事实上，配套费的奇特现状，与目前扭曲的燃气价格机制密不可分。目前大多数城市的气价结构中，只包括原材料价格、运输费用和一部分设备检修、维修费，没有包括燃气企业换贷、管网折旧、正常利润及扩大开发市场的经营成本。
法国巴黎银行（BNP PARIBAS）一位能源分析师对《财经》记者指出，在中国，三大国有石油公司出于寡头垄断地位，且同时拥有长距离输油管道，向城市燃气公司出售燃气的价格（即“门站价”），一直受国家发改委价格部门的管制。各级地方政府则根据气价成本、管输费、其他替代资源如煤的价格波动，去调整和制订各地的燃气分销价格。
分析师认为，从未来趋势看，由于燃气资源的稀缺和需求量迅速抬升，中国的燃气“门站价”是逐渐上涨并逐步与国际接轨的。但各地政府出于稳定民心等因素考虑，对分销价格的调整显得滞后。
港华煤气总经理黄一村举例，去年国际市场天然气价格上涨，中国天然气“门站价”也涨到1.29元/立方米。但各地的分销价格迟迟没有调整，燃气企业不得不承担了其中的差价损失。“今年初，行内几乎没有一家企业不亏钱，尤其是广东的燃气企业亏损上千万元，但没办法，政府要大家一定要坚持住。”
一位燃气企业高管人员表示，“如果取消配套费的同时又不调整气价，则没有任何一家民营燃气企业不亏损。”
国务院研究中心研究员高士楫认为，从各国实践来看，公用事业对民营企业开放有较高制度要求，即要求政府有清晰的制度框架，保证开放后消费者能以合理的价格得到较好的服务。“中国在公用事业开放方面的制度准备不足，从合同的签订、过程中的监管，出现质量问题或争端的处理办法等等，整套机制都不完善，尤其是燃气定价等关键性的法律法规缺位。”
高认为，在生存本能和赢利目的的驱动下，民营企业在不规范的竞争环境中形成的商业模式，也可能存在问题。“好的公共政策，一方面应该为民营企业参与公共服务提供良好的经营环境，保护他们正当的盈利预期；另一方面，也应该对不当的行为进行有效管制。”
今年四五月间，建设部几次召开国内民营燃气公司代表座谈会，收集他们在经营发展中碰到的政策性问题，其中就包括配套费收取和管网资产界定。建设部还要求新奥燃气集团提交既往对配套费和管网建设的行业调查报告。同时，建设部派出调研小组赴欧洲考察燃气配套费收取实施和改革历史。业内推测，或有配套费收取规范出台的前兆。
建设部市政处相关负责人对《财经》记者表示，民企进入燃气行业之后，客观上促进了市场管理，市场的变化要求政府出台燃气市场管理新的规定，并加强监管体系的建立。他透露，目前正在配合国务院制订《城市燃气管理条例》，内容包括城市燃气市场准入、建设、管理、安全等多方面。
“这个文件不会具体规定配套费收取之类问题，但我们对此非常关注，这个问题是将来一定要规范和解决的。”该官员同时表示，管网资产的界定不单是资产归属，而且涉及燃气价格，涉及长期的利益分配，需要国资委、国家发改委及地方价格部门多方协调。
对于管网资产在近期内能否明晰界定规范，不少燃气业内人士并不轻易乐观：“若完全置之不理，问题和风险只会有增加；像通达这样打几个官司，也许会对政策的制定有所推动。”