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编者按：
针对20世纪90年代中后期以来农村信用社发展过程中出现的资金“非农化”和业务发展上的商业化、市场化倾向，1996年国务院出台的《关于农村金融体制改革的决定》做出了“按合作制原则重新规范农村信用社”、“恢复农村信用社的合作制性质”的制度变迁选择。从21世纪初开始，学术界和实务部门展开了合作金融是否符合国情的讨论，概括起来大致有三种观点。一是从农村信用社产生到1957年曾有过短暂的合作制发展时期，1958年“大跃进”以后就再也没有坚持过合作制原则；二是从国际合作社联盟的基本原则出发，认为农村信用合作社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制；三是认为我国还不具备合作金融发展的前提条件，必须培育“合作”的经济基础、思想基础和制度基础，在主客观条件成熟的条件下，发展我国的合作金融事业。
20世纪50年代初期，中国农村信用社设立的初衷的确是要按照合作金融模式运转，但是50多年来的中国农村金融体制变迁，特别是农村信用社体制变迁，似乎并不尽人意，并没有导致能够满足农村需求的农村金融供给机制的产生。农村金融从而成为制约农村经济发展的重要“瓶颈”之一。那么，为什么又出现了后来对其合作性的认定？农村信用社在发展过程中为什么出现了异化？异化的动因何在？等等，这些问题需要结合50多年来改革的轨迹，对农村信用社制度变迁的内在原因与机制进行系统性回顾才可能明了。本文试图就此探究正规合作金融在中国陨落的成因。
政府主导制度变迁
按照诺斯的界定，制度被理解为与具体行为有关的规范体系，它提供了人类相互影响的框架，并约束着人们的行为选择。制度是在一定条件下，多个参与主体之间博弈达到的一种均衡状态。作为在农村信用社领域约束金融参与主体行为规则的农村信用社制度安排，必将影响到中国金融制度结构、农村经济结构甚至国民经济结构的总体均衡。因此，作为制度变迁与转型过程中的农村信用社改革，目的不仅在于要实现农村信用社直接参与主体（农户、农村信用社）之间博弈的均衡，而且要有利于中国金融制度结构、农村经济结构甚至国民经济结构的总体均衡。而总体均衡的协调者主要是政府，所以，农村信用社制度变迁过程就变成农户、农村信用社、政府多主体参与下的博弈均衡过程。政府是博弈中的天然强势主体，并根据其意志和需要支配博弈过程的走向。由此，也决定了中国农村信用社制度变迁过程的复杂性和政府在其中的作用。
制度异化过程四个阶段
在不同的历史时期，政府主导的农村信用社改革的举措是不同的，农村信用社制度变迁的动因也不一致，进而改革和制度变迁也就呈现出一定的阶段性特征。
1951～1979年，农村信用社在为小农提供金融服务的同时，还成为政府获取农村金融剩余的工具，是工业导向型金融体系的一部分。为推进中国的现代化，从1950年代初期开始，我国实施的是以优先发展重工业为核心的赶超型战略。为摆脱经济资源严重短缺的约束，政府排斥了市场机制，通过人为限制生产要素流动、扭曲生产要素和产品价格等手段，向重工业发展提供廉价的资源。为获取农村金融剩余，政府以信贷资金的“统收统支”将农村信用社纳入了公有制经济体系，实现了农村金融资源转化为对国有经济的金融支持，保证了工业化的推进和体制内产出的增长。
1951～1959年，农村信用社的资本由农民入股，管理者由社员选举，信贷为社员提供，合作制性质明显，是扶持农业生产的重要金融力量。但合作化运动中，农村信用社范围内的所有社员不论自愿与否，均在政治压力下加入了信用合作社组织。而且，社员只有入社的义务，退社自由的权利实际上被剥夺。合作社的性质由“重复博弈”变成“一次性博弈”，决定合作社成功的“自我实施”协约被自我强制实行的协议所替代。这样，“人们就不再可能用退出来保护自己，或以此作为制止其它成员可能偷懒的方式。其结果是，自我实施的协约在一个‘一次博弈’的合作社中就无法维持”，一个社员或部分社员的偷懒行为就会导致全体社员“倒退”到更低的劳动供给水平上，成为中国合作金融组织效率低下的重要原因。
在政府的强制参与下，管理体制发生了多次变迁：1958年农村信用社与设在人民公社的银行营业所合并，农民从利他出发而参与合作的私有产权关系至此开始被忽视；1959年农村信用社下放给生产大队，由生产大队和公社信用部双重领导；1962年，中央政府明确提出，信用社是农村人民的资金互助组织，是国家银行的助手，是中国社会主义金融体系的重要组成部分，被强制纳入国有金融体系，走上了“官办”的道路。农户以合作名义加入农村信用社的私有产权纳入公有制经济体系之后，由于无论在物质资源和组织资源上均无法与公有产权对抗，农户之间基于相互了解的信任结构被行政权威冲散，增加了合作成本，致使农户不愿意在信用社内部开展合作；1977年，国务院提出信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构；1979年，中央政府决定，农村信用社办理农村各项金融业务，执行国家金融部门的职能任务。
在这个过程中，合作性农村信用社被集体化、准国有化，服务于新的经济基础，农村信用社的职能发生了异化，仅具有合作经济的外衣，与真正的合作金融组织相去甚远。
1980～1996年，农村信用社成为政府促进农村企业发展的工具。1980年代初开始，政府先后启动了农村改革和城市经济体制改革，推动农村乡镇企业、国有企业和城市私营经济的发展。由于国有银行在满足国有企业发展的资金需求上力不从心，无力满足农村工业化和蓬勃发展的乡镇企业的资金需求，农村信用社就成为政府支持农村乡镇企业发展的工具。为此，首先在1984年启动了恢复农村信用社合作制的改革，提出要把农村信用社办成自主经营、自负盈亏的群众性合作金融组织，意在将农村资金需求以内在化的形式得到满足。
此后，在中国农业银行的管理下，农村信用社在民主管理、业务经营、组织机构等方面进行了探索。但是，农村信用社仍然处于国有银行基层机构的地位，被“官办化”。虽然1993年《国务院关于金融体制改革的决定》要求农村信用社逐渐从农业银行分离出来，并于1994年实行了农业银行、农村信用社分门办公，但是，由于这次改革没有突破国家银行的制度边界，农村信用社仍然生存在国有金融制度安排的边缘。所以，恢复合作制的努力并没有取得实质性的成果，政府改革和促进制度变迁的目标没能实现。
1996～2003年，国有商业银行逐渐退出农村领域，特别是退出欠发达地区农村领域，农村信用社成为农村金融的“主力军”，并被赋予“支农”的政策性职能。这一时期，政府改革和促进农村信用社制度变迁的指导思想在于提高农村金融服务水平，增加对农业的投入，促进贸、工、农综合经营，促进城乡一体化发展，促进农业和农村经济的发展和对外开放。
为了提高农村金融服务水平，1996年再次启动了农村信用社恢复合作制改革，《关于农村金融体制改革的决定》提出了“按合作制原则重新规范农村信用社”、“恢复农村信用社的合作制性质”、“农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系”，并在此基础上“把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”。1999年，全国农村信用社工作会议提出组建县（市）联社，承担行业管理和服务职能，农村信用社的组织制度安排得以强制性创新。
1997年亚洲金融危机后，国有商业银行出于化解金融风险、提高资产质量及盈利等方面的考虑，先后退出农村领域，特别是退出欠发达地区农村领域，为农村信用社的发展留下了足够的市场空间。那么为什么1996年的改革方案以及后来的一些改革主张没能付诸实施？其重要原因有三：一是1996年的改革方案有削弱政府控制因素，有些方面不符合国家、政府部门的效用函数，因而没有最终转化为改革的行动；二是农村信用社对合作成员合作激励的丧失。合作金融组织对成员的激励主要表现在能否获得金融服务及利润返还，而从1950年代初至20世纪末，中国农户在近50年的金融合作参与过程中不仅难以获得金融服务，并且没有参与过利润分配；三是由于农村信用社业务发展机制和运作方式日益商业化。同时，基于几十年来农村信用社从合作制到公有制的特殊制度变迁轨迹，其路径依赖决定了回归合作制的成本是极其高昂的，无论是国家、信用社还是社员，都不可能再选择实施合作制。
2003年以后，农村信用社成为地方政府支配金融资源的工具，正规合作金融制度在中国陨落。2003年6月和2004年8月，关于农村信用社改革的指导文件明确提出，农村信用社改革要“坚持市场化的改革取向，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照‘明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责’的总体要求，围绕不断改善金融服务，扩大支农效果的首要目标，逐步推进和完善管理体制和产权制度改革，促进农村信用社加强内部控制，改善经营机制，将农村信用社逐步办成具有自主经营、自我约束、自我发展和自担风险能力，为农业、农民和农村经济发展服务的社区性地方金融企业。”
在这轮改革中，农村信用社面临几种模式的选择：农村商业银行、农村合作银行、县联社统一法人、县乡两级法人。合作制是一种可选择的制度安排，但这次改革和制度变迁的重要原则是市场经济规则，农村信用社领域实际上明确地开始了一场以市场化、商业化为导向的改革和制度变迁。在现实中，合作制实际上被忽视和抛弃了。至此，中国正规的合作金融制度在政府强制推进的制度变迁中终结了。
与以前的历次改革不同，2003年启动的改革在明晰产权的同时，把对农村信用社的管理权限下放给省政府，而在改革实施过程中，各省市毫无例外地选择了成立省级联社（银行类机构）的体制。尽管建立省级联社在理论和实践上有其合理性，但是，从现有省级联社的运作情况看，在“乡镇农村信用社→县级农村信用社联社→省级农村信用社联社”框架下，实际上从下而上的股权性控制异化成为了从上对下的行政性控制，县级联社失去了应该有的对省级联社机构在权益基础上的控制权。在这个过程中，由于地方政府参与太多，农村信用社实际上成为“地方准国有企业”。
地方政府在农村信用社发展中的支配作用被强化后，其可能通过农村信用社向农户和农村企业提供贷款，以支持地方经济的发展，促进农村工业化。由此也可能会带来负面影响。
首先，可能在农村信用社与政府之间形成一种刚性依赖，农村信用社（非国有产权）享受政府的隐性担保并不断获得廉价的再贷款支持，使国有金融产权边界以看不见的方式在农村领域进一步扩张，不但可能将中央政府对农村信用社的隐性担保转移成省级政府对农村信用社的隐性担保，而且还可能削弱农村信用社通过明晰产权所建立起来的治理机制作用的发挥，导致治理弱化。
其次，农村信用社可能成为地方政府与中央讨价还价和争取金融资源控制权和使用权的工具，增加宏观调控的难度和成本。
第三，为地方政府控制农村信用社、控制金融资源提供了机遇。尽管改革的本意不在强化政府对农村信用社的干预，但现有改革方案执行的结果却存在强化政府干预和控制的可能。农村信用社依然受到政府或银行监管当局过多的干预，社员（股东）大会的权利被削弱甚至从某种程度上被剥夺，使其失去对管理层的监督作用。农村信用社联社改革方案不是由社员（股东）大会产生，而是由政府主导或主管部门制定，这显然有悖于公司治理最基本的原则和内容。
农村信用社管理权下放给地方政府后，虽然有利于促进国有金融体制的“内部变异”与新体制因素的成长，但就已实现的运转而言，其在显著性地强化了地方政府对金融资源控制权的同时，还强化了金融资源配置的空间分割，为农村金融制度的进一步整体变迁设置了障碍，并可能导致中央政府金融监管作用效应的弱化。
2003年以来的改革要点，实际上是对1996年改革方案的继承和某种程度的回归，其能够推进的原因，一是1996年以来国有产权以外的金融形式的增长导致了国有产权份额的下降，政府对非国有产权扩张的忍耐程度提高；二是此次改革把权力下放给了地方政府，制度变迁的动力由中央政府转移到地方政府。
中国农村信用社改革与制度变迁、合作金融制度在中国陨落的过程，实际上是政府强制性制度变迁的发展过程。在这个过程中，中国二重社会结构带来的缺陷尽显无疑，在缺乏独立地位与谈判能力的农村个人和经济主体面前，强大的政府充分显示了其主宰力量，将农村信用社“商业化”、“准国有化”和“半工农中建化”，离农民、农村更远了。
合作金融制度的未来
农村信用社的运转，既然已经走上了市场化的道路，就应该彻底摆脱政府的隐性担保局面，严格市场准入和退出，真正实现优胜劣汰。改革的过程应是以明确的市场为导向的发展过程，是一个发展市场力量、减少计划控制和政府干预的过程，并在这个过程中逐渐完善治理机制。
正规合作金融制度虽然陨落了，但并不意味着合作制在中国的终结，也不意味作中国没有合作金融制度和不会产生新的正规合作金融制度。尽管2003年及其后的改革不再把合作制放在突出地位,但只要民众获得了自主选择、自主发展的权利,只要经济金融中弱势群体依然存在,合作金融就有存在的基础。原有的合作金融组织异化,但新的严格意义上的合作金融组织会不断应运而生,从而合作金融形式与商业金融形式始终保持着互补关系。
中国有众多的弱势群体（农户、中小企业、经济欠发达地区），合作制的需求是存在的。同时，经济发展到一定程度后仍然需要合作，合作经济与经济发展程度无关。即使是强势群体，也需要合作。这也是合作经济在发达国家普遍存在的原因。
在经济发达地区，农村信用社大多能够实现盈利，如果按照合作制操作，没有操作技术上的困难，更有条件实现以利润返还（按照存款量或贷款量）为基本激励模式的现代合作金融制度。而且，建立在血缘、地缘关系基础上的金融合作更接近农户，更容易克服大型商业银行在与农户的信贷博弈中所面临的信息不对称等缺陷，更有生命力。中国民间已有这种按照合作制度运作的金融成功案例，吉林省梨树百姓资金互助合作社就是典型代表，它们预示着中国未来的合作金融之路。
（作者单位：中国农业大学经济管理学院）
针对20世纪90年代中后期以来农村信用社发展过程中出现的资金“非农化”和业务发展上的商业化、市场化倾向，1996年国务院出台的《关于农村金融体制改革的决定》做出了“按合作制原则重新规范农村信用社”、“恢复农村信用社的合作制性质”的制度变迁选择。从21世纪初开始，学术界和实务部门展开了合作金融是否符合国情的讨论，概括起来大致有三种观点。一是从农村信用社产生到1957年曾有过短暂的合作制发展时期，1958年“大跃进”以后就再也没有坚持过合作制原则；二是从国际合作社联盟的基本原则出发，认为农村信用合作社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制；三是认为我国还不具备合作金融发展的前提条件，必须培育“合作”的经济基础、思想基础和制度基础，在主客观条件成熟的条件下，发展我国的合作金融事业。
20世纪50年代初期，中国农村信用社设立的初衷的确是要按照合作金融模式运转，但是50多年来的中国农村金融体制变迁，特别是农村信用社体制变迁，似乎并不尽人意，并没有导致能够满足农村需求的农村金融供给机制的产生。农村金融从而成为制约农村经济发展的重要“瓶颈”之一。那么，为什么又出现了后来对其合作性的认定？农村信用社在发展过程中为什么出现了异化？异化的动因何在？等等，这些问题需要结合50多年来改革的轨迹，对农村信用社制度变迁的内在原因与机制进行系统性回顾才可能明了。本文试图就此探究正规合作金融在中国陨落的成因。
政府主导制度变迁
按照诺斯的界定，制度被理解为与具体行为有关的规范体系，它提供了人类相互影响的框架，并约束着人们的行为选择。制度是在一定条件下，多个参与主体之间博弈达到的一种均衡状态。作为在农村信用社领域约束金融参与主体行为规则的农村信用社制度安排，必将影响到中国金融制度结构、农村经济结构甚至国民经济结构的总体均衡。因此，作为制度变迁与转型过程中的农村信用社改革，目的不仅在于要实现农村信用社直接参与主体（农户、农村信用社）之间博弈的均衡，而且要有利于中国金融制度结构、农村经济结构甚至国民经济结构的总体均衡。而总体均衡的协调者主要是政府，所以，农村信用社制度变迁过程就变成农户、农村信用社、政府多主体参与下的博弈均衡过程。政府是博弈中的天然强势主体，并根据其意志和需要支配博弈过程的走向。由此，也决定了中国农村信用社制度变迁过程的复杂性和政府在其中的作用。
制度异化过程四个阶段
在不同的历史时期，政府主导的农村信用社改革的举措是不同的，农村信用社制度变迁的动因也不一致，进而改革和制度变迁也就呈现出一定的阶段性特征。
1951～1979年，农村信用社在为小农提供金融服务的同时，还成为政府获取农村金融剩余的工具，是工业导向型金融体系的一部分。为推进中国的现代化，从1950年代初期开始，我国实施的是以优先发展重工业为核心的赶超型战略。为摆脱经济资源严重短缺的约束，政府排斥了市场机制，通过人为限制生产要素流动、扭曲生产要素和产品价格等手段，向重工业发展提供廉价的资源。为获取农村金融剩余，政府以信贷资金的“统收统支”将农村信用社纳入了公有制经济体系，实现了农村金融资源转化为对国有经济的金融支持，保证了工业化的推进和体制内产出的增长。
1951～1959年，农村信用社的资本由农民入股，管理者由社员选举，信贷为社员提供，合作制性质明显，是扶持农业生产的重要金融力量。但合作化运动中，农村信用社范围内的所有社员不论自愿与否，均在政治压力下加入了信用合作社组织。而且，社员只有入社的义务，退社自由的权利实际上被剥夺。合作社的性质由“重复博弈”变成“一次性博弈”，决定合作社成功的“自我实施”协约被自我强制实行的协议所替代。这样，“人们就不再可能用退出来保护自己，或以此作为制止其它成员可能偷懒的方式。其结果是，自我实施的协约在一个‘一次博弈’的合作社中就无法维持”，一个社员或部分社员的偷懒行为就会导致全体社员“倒退”到更低的劳动供给水平上，成为中国合作金融组织效率低下的重要原因。
在政府的强制参与下，管理体制发生了多次变迁：1958年农村信用社与设在人民公社的银行营业所合并，农民从利他出发而参与合作的私有产权关系至此开始被忽视；1959年农村信用社下放给生产大队，由生产大队和公社信用部双重领导；1962年，中央政府明确提出，信用社是农村人民的资金互助组织，是国家银行的助手，是中国社会主义金融体系的重要组成部分，被强制纳入国有金融体系，走上了“官办”的道路。农户以合作名义加入农村信用社的私有产权纳入公有制经济体系之后，由于无论在物质资源和组织资源上均无法与公有产权对抗，农户之间基于相互了解的信任结构被行政权威冲散，增加了合作成本，致使农户不愿意在信用社内部开展合作；1977年，国务院提出信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构；1979年，中央政府决定，农村信用社办理农村各项金融业务，执行国家金融部门的职能任务。
在这个过程中，合作性农村信用社被集体化、准国有化，服务于新的经济基础，农村信用社的职能发生了异化，仅具有合作经济的外衣，与真正的合作金融组织相去甚远。
1980～1996年，农村信用社成为政府促进农村企业发展的工具。1980年代初开始，政府先后启动了农村改革和城市经济体制改革，推动农村乡镇企业、国有企业和城市私营经济的发展。由于国有银行在满足国有企业发展的资金需求上力不从心，无力满足农村工业化和蓬勃发展的乡镇企业的资金需求，农村信用社就成为政府支持农村乡镇企业发展的工具。为此，首先在1984年启动了恢复农村信用社合作制的改革，提出要把农村信用社办成自主经营、自负盈亏的群众性合作金融组织，意在将农村资金需求以内在化的形式得到满足。
此后，在中国农业银行的管理下，农村信用社在民主管理、业务经营、组织机构等方面进行了探索。但是，农村信用社仍然处于国有银行基层机构的地位，被“官办化”。虽然1993年《国务院关于金融体制改革的决定》要求农村信用社逐渐从农业银行分离出来，并于1994年实行了农业银行、农村信用社分门办公，但是，由于这次改革没有突破国家银行的制度边界，农村信用社仍然生存在国有金融制度安排的边缘。所以，恢复合作制的努力并没有取得实质性的成果，政府改革和促进制度变迁的目标没能实现。
1996～2003年，国有商业银行逐渐退出农村领域，特别是退出欠发达地区农村领域，农村信用社成为农村金融的“主力军”，并被赋予“支农”的政策性职能。这一时期，政府改革和促进农村信用社制度变迁的指导思想在于提高农村金融服务水平，增加对农业的投入，促进贸、工、农综合经营，促进城乡一体化发展，促进农业和农村经济的发展和对外开放。
为了提高农村金融服务水平，1996年再次启动了农村信用社恢复合作制改革，《关于农村金融体制改革的决定》提出了“按合作制原则重新规范农村信用社”、“恢复农村信用社的合作制性质”、“农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系”，并在此基础上“把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”。1999年，全国农村信用社工作会议提出组建县（市）联社，承担行业管理和服务职能，农村信用社的组织制度安排得以强制性创新。
1997年亚洲金融危机后，国有商业银行出于化解金融风险、提高资产质量及盈利等方面的考虑，先后退出农村领域，特别是退出欠发达地区农村领域，为农村信用社的发展留下了足够的市场空间。那么为什么1996年的改革方案以及后来的一些改革主张没能付诸实施？其重要原因有三：一是1996年的改革方案有削弱政府控制因素，有些方面不符合国家、政府部门的效用函数，因而没有最终转化为改革的行动；二是农村信用社对合作成员合作激励的丧失。合作金融组织对成员的激励主要表现在能否获得金融服务及利润返还，而从1950年代初至20世纪末，中国农户在近50年的金融合作参与过程中不仅难以获得金融服务，并且没有参与过利润分配；三是由于农村信用社业务发展机制和运作方式日益商业化。同时，基于几十年来农村信用社从合作制到公有制的特殊制度变迁轨迹，其路径依赖决定了回归合作制的成本是极其高昂的，无论是国家、信用社还是社员，都不可能再选择实施合作制。
2003年以后，农村信用社成为地方政府支配金融资源的工具，正规合作金融制度在中国陨落。2003年6月和2004年8月，关于农村信用社改革的指导文件明确提出，农村信用社改革要“坚持市场化的改革取向，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照‘明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责’的总体要求，围绕不断改善金融服务，扩大支农效果的首要目标，逐步推进和完善管理体制和产权制度改革，促进农村信用社加强内部控制，改善经营机制，将农村信用社逐步办成具有自主经营、自我约束、自我发展和自担风险能力，为农业、农民和农村经济发展服务的社区性地方金融企业。”
在这轮改革中，农村信用社面临几种模式的选择：农村商业银行、农村合作银行、县联社统一法人、县乡两级法人。合作制是一种可选择的制度安排，但这次改革和制度变迁的重要原则是市场经济规则，农村信用社领域实际上明确地开始了一场以市场化、商业化为导向的改革和制度变迁。在现实中，合作制实际上被忽视和抛弃了。至此，中国正规的合作金融制度在政府强制推进的制度变迁中终结了。
与以前的历次改革不同，2003年启动的改革在明晰产权的同时，把对农村信用社的管理权限下放给省政府，而在改革实施过程中，各省市毫无例外地选择了成立省级联社（银行类机构）的体制。尽管建立省级联社在理论和实践上有其合理性，但是，从现有省级联社的运作情况看，在“乡镇农村信用社→县级农村信用社联社→省级农村信用社联社”框架下，实际上从下而上的股权性控制异化成为了从上对下的行政性控制，县级联社失去了应该有的对省级联社机构在权益基础上的控制权。在这个过程中，由于地方政府参与太多，农村信用社实际上成为“地方准国有企业”。
地方政府在农村信用社发展中的支配作用被强化后，其可能通过农村信用社向农户和农村企业提供贷款，以支持地方经济的发展，促进农村工业化。由此也可能会带来负面影响。
首先，可能在农村信用社与政府之间形成一种刚性依赖，农村信用社（非国有产权）享受政府的隐性担保并不断获得廉价的再贷款支持，使国有金融产权边界以看不见的方式在农村领域进一步扩张，不但可能将中央政府对农村信用社的隐性担保转移成省级政府对农村信用社的隐性担保，而且还可能削弱农村信用社通过明晰产权所建立起来的治理机制作用的发挥，导致治理弱化。
其次，农村信用社可能成为地方政府与中央讨价还价和争取金融资源控制权和使用权的工具，增加宏观调控的难度和成本。
第三，为地方政府控制农村信用社、控制金融资源提供了机遇。尽管改革的本意不在强化政府对农村信用社的干预，但现有改革方案执行的结果却存在强化政府干预和控制的可能。农村信用社依然受到政府或银行监管当局过多的干预，社员（股东）大会的权利被削弱甚至从某种程度上被剥夺，使其失去对管理层的监督作用。农村信用社联社改革方案不是由社员（股东）大会产生，而是由政府主导或主管部门制定，这显然有悖于公司治理最基本的原则和内容。
农村信用社管理权下放给地方政府后，虽然有利于促进国有金融体制的“内部变异”与新体制因素的成长，但就已实现的运转而言，其在显著性地强化了地方政府对金融资源控制权的同时，还强化了金融资源配置的空间分割，为农村金融制度的进一步整体变迁设置了障碍，并可能导致中央政府金融监管作用效应的弱化。
2003年以来的改革要点，实际上是对1996年改革方案的继承和某种程度的回归，其能够推进的原因，一是1996年以来国有产权以外的金融形式的增长导致了国有产权份额的下降，政府对非国有产权扩张的忍耐程度提高；二是此次改革把权力下放给了地方政府，制度变迁的动力由中央政府转移到地方政府。
中国农村信用社改革与制度变迁、合作金融制度在中国陨落的过程，实际上是政府强制性制度变迁的发展过程。在这个过程中，中国二重社会结构带来的缺陷尽显无疑，在缺乏独立地位与谈判能力的农村个人和经济主体面前，强大的政府充分显示了其主宰力量，将农村信用社“商业化”、“准国有化”和“半工农中建化”，离农民、农村更远了。
合作金融制度的未来
农村信用社的运转，既然已经走上了市场化的道路，就应该彻底摆脱政府的隐性担保局面，严格市场准入和退出，真正实现优胜劣汰。改革的过程应是以明确的市场为导向的发展过程，是一个发展市场力量、减少计划控制和政府干预的过程，并在这个过程中逐渐完善治理机制。
正规合作金融制度虽然陨落了，但并不意味着合作制在中国的终结，也不意味作中国没有合作金融制度和不会产生新的正规合作金融制度。尽管2003年及其后的改革不再把合作制放在突出地位,但只要民众获得了自主选择、自主发展的权利,只要经济金融中弱势群体依然存在,合作金融就有存在的基础。原有的合作金融组织异化,但新的严格意义上的合作金融组织会不断应运而生,从而合作金融形式与商业金融形式始终保持着互补关系。
中国有众多的弱势群体（农户、中小企业、经济欠发达地区），合作制的需求是存在的。同时，经济发展到一定程度后仍然需要合作，合作经济与经济发展程度无关。即使是强势群体，也需要合作。这也是合作经济在发达国家普遍存在的原因。
在经济发达地区，农村信用社大多能够实现盈利，如果按照合作制操作，没有操作技术上的困难，更有条件实现以利润返还（按照存款量或贷款量）为基本激励模式的现代合作金融制度。而且，建立在血缘、地缘关系基础上的金融合作更接近农户，更容易克服大型商业银行在与农户的信贷博弈中所面临的信息不对称等缺陷，更有生命力。中国民间已有这种按照合作制度运作的金融成功案例，吉林省梨树百姓资金互助合作社就是典型代表，它们预示着中国未来的合作金融之路。
（作者单位：中国农业大学经济管理学院）