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[摘要] 文章分析了国有大中型企业产权制度改革存在的问题，提出了国有资产改革的总体思路。
[关键词] 国有大中型企业；产权制度改革；问题；对策
[中图分类号] F401.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）02-0036-02
一、国有大中型企业产权制度改革存在的问题
1.产权制度改革不到位。相当一部分国有大中型企业没有进行产权制度改革。已经改制的国有大中型企业相当一部分没有实质性地触动产权，产权制度改革不到位也不够深入，同时国有上市公司大多数存在国有大股东控制、国有机制未改的问题。由于存在产权制度改革不到位问题，产生了一系列的相关问题，如大股东长期大量占有上市公司资金等。
2.改制不彻底。主要包括以下几方面：第一，产权不清。董事会代表出资人的利益，但是现有的国企董事会大多数由“内部人”组成，代表的是企业的利益；来自企业外部的独立董事，一是由企业聘任并且享有企业的某些待遇，二是所掌握的信息也来自企业，因而在一定程度上既不“独立”也不“懂事”。监事会也多由“内部人”组成，形同虚设；或者虽外派，但缺乏严格的激励与约束，作用有限。第二，权责不明。由于所有者缺位，国有企业的经营者实际上拥有国有资产占有、使用、收益和一定的处置权，但没有严格的责任。盈利了是企业的，等于无偿占有和使用国有资产为企业谋利益。亏损了是国家的，等于国有资产少掉一块，可以不承担亏损责任。既然可以在不承担责任的前提下运用权力，就不可避免地产生腐败、不正之风和管理漏洞。第三，政企不分。由于政府的经济社会管理职能和国有资产所有者职能不分，由党委和政府的多个部门分别管理国有企业的班子、资产、运行、投资和改革，必然造成各个部门政企不分，过多地干预企业（国资委成立后有很大好转）。同时，政府办企业，企业办社会的问题仍然存在。第四，管理失控。由于所有者缺位，经营者的个人利益成为第一取向，虽然不乏优秀的经营者为实现人生价值而自觉地维护所有者的利益，但是大多数经营者更多地追求的是个人的物质利益。当激励不足，工资、奖金明显偏低时，就会出现利用管理漏洞来扩大职务消费，甚至获取“灰色”、“黑色”收入。
上述制度性缺陷，归根结底源于所有者缺位，即国有企业没有排他性地行使出资人的权利、唯一地承担出资人的人格化“老板”。没有“老板”的企业是不会有强烈的赢利动机、严格的管理和旺盛的发展活力的。
二、国有资产改革的总体思路
1.发挥国有资产管理机构的职能。
第一，按照管资产与管人、管事“三位一体”的原则，由国有资产管理委员会统一、集中、专门行使政府出资人的职能，包括国有资产收益、处置，重大决策，考核选择经营者，以及财务管理、审计监督等权利，唯一地承担国有资产经营和保值增值的工作。第二，按照中央、省、市（地）“三级产权”的原则，由省、市（地）两级地方政府分别代表国家履行出资人的职责。目前，有些省管企业财政在市地，但是企业管理由省直负责。由于这些企业是市（地）的财政支柱，市（地）的关切度、紧迫感和对企业实际情况的了解都远胜于国家和省直的管理部门。所以原则上，除少数关系国家经济命脉或对某省的经济发展具有牵动作用的骨干企业外，原则上按属地原则下放国有或省管企业。第三，按照政企分开、政资分开（政府的经济社会管理职能与国有资产所有者职能分开），国有资产所有权与企业法人财产权“三个分开”的原则，重塑国有资产运营主体，重组国有企业。第四，理顺国有资产管理机构、运营主体和企业“三层架构”的责权利关系。要科学界定“三层架构”的权利和责任，既要保证出资人到位，特别是管理和监督到位，又要保证三个层级的积极性和自主性的充分发挥，确保国有资产管理、经营的效率和效益。第五，按照监督、激励与约束“三个强化”的要求，建立有效维护最终所有者权益的制衡机制。国有资产管理体系的权力高度集中以后，必须建立有效的机制确保其履行责任、承担风险。党委、人大、政府、政协都要强化对国资委的管理和监督；国资委对授权经营的企业集团，要增加外部董事和独立董事的数量，使董事会真正发挥决策作用；对授权经营的营运主体实行外派监事会制度，以有效解决内部人控制的问题。国资委对营运主体、营运主体对权属企业都要加大职业经理人的市场选拔力度，采取年薪制、期股、期权等措施强化激励机制；试行国有资产经营预算制度、财务总监制度、会计审计制度、绩效考核制度和失职处罚制度，强化约束。
2.实施所有权多元化战略，推进国有大中型企业的股份制改造。
第一，国有大中型企业产权制度改革的核心是调整所有制结构。通过国有资产管理制度改革塑造出国有资产的产权主体和推进改革的责任主体，可以解决多头管理和管理错位的问题，也能够在一定程度上缩短委托代理链条，缓解多层代理的问题，进而能够大大提高国有资产管理、经营的效率和效益。但国有制与其他所有制（如外资、私有）相比，依然难以解决所有者缺位的问题。因为其他所有制能够以股东、董事的身份直接进入企业，所有者的利益和企业的利益是完全吻合的，对经营者有极强的约束力。而国有制的最终所有者不能直接进入企业，只能通过层层委托代理，以代理人的身份进入企业董事会，在激励、约束和监管不力的情况下，代理人的利益很难与最终所有者的利益完全吻合，这种偏离最终所有者利益的机制和层层委托、层层代理、层层集体决策的工作机制，必然会降低经营效率和效益。为了真正让所有者进入企业，彻底解决产权不清晰的问题，必须引入其他所有制的战略投资者，实现不同所有权的多元投资主体的优势互补和相互制衡。主要可以采取方法：上市、外资控股、参股和收购、引进民营股份、管理层收购或占有股份、员工持股、法人参股等。第二，产权制度改革可采取全面展开、分类推进的方式。根据全国大中型企业的不同实际情况，可以采取不同的措施。
3.改制中的具体方法和措施。
第一，“靓女先嫁”，“丑女陪嫁”。对于优势企业，由于它们有足够的净资产，可以自行解决改制的成本问题，改制的难度较小；同时由于世界各大跨国公司正在进行向中国转移制造业的战略布局，如果改制迟缓，我们将会失去机遇。改制还可以带动、控制和影响大量的非国有资本，迅速做大做强；另外，通过国有股大幅度减持变现，可以使国有资本经营机构收回一笔资金，用以支付劣势企业退出的成本，支持整个国有经济的重组和调整。因此，应该挖掘企业内部的资产潜力和从外部筹措改制成本，进行剥离、分立或破产，然后以有效资产招商盘活。第二，分块改制。凡是整体改制有困难的大型或特大型企业，可以建立母子或总分公司体制，各子公司或分公司分块招商，盘活资产。第三，主辅分离，辅业改制。大企业的招商改制，无论是引进外资或民营资本，都是以辅业分离为前提。目前大多数企业的辅业大都经营困难，需要主业补贴。已经进行并且取得了较好效益的方法是：第一步：将辅业变为独立法人；第二步，扶上马送一程，在一定时期内给予并逐年减少补贴，并且引进民营资本或职工持股进行改制；第三步，完全自负盈亏。第四，一步到位与分步改制相结合。按照大多数国有大中型企业退出独资或控股地位的要求，有的企业是整体上把内部剥离与合资同步进行，改革基本上是一步到位；但是大多数企业难以一步到位，可以逐步推进，分步到位。如先分立改制后主业改制、先部分改制后整体改制，先经营者和员工持股后吸引外资，先租赁后购买，先股份制改造后上市，先上市后重组，先国内合资后跨国合作等等。
（本文作者：黑龙江科技学院教授）
[关键词] 国有大中型企业；产权制度改革；问题；对策
[中图分类号] F401.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）02-0036-02
一、国有大中型企业产权制度改革存在的问题
1.产权制度改革不到位。相当一部分国有大中型企业没有进行产权制度改革。已经改制的国有大中型企业相当一部分没有实质性地触动产权，产权制度改革不到位也不够深入，同时国有上市公司大多数存在国有大股东控制、国有机制未改的问题。由于存在产权制度改革不到位问题，产生了一系列的相关问题，如大股东长期大量占有上市公司资金等。
2.改制不彻底。主要包括以下几方面：第一，产权不清。董事会代表出资人的利益，但是现有的国企董事会大多数由“内部人”组成，代表的是企业的利益；来自企业外部的独立董事，一是由企业聘任并且享有企业的某些待遇，二是所掌握的信息也来自企业，因而在一定程度上既不“独立”也不“懂事”。监事会也多由“内部人”组成，形同虚设；或者虽外派，但缺乏严格的激励与约束，作用有限。第二，权责不明。由于所有者缺位，国有企业的经营者实际上拥有国有资产占有、使用、收益和一定的处置权，但没有严格的责任。盈利了是企业的，等于无偿占有和使用国有资产为企业谋利益。亏损了是国家的，等于国有资产少掉一块，可以不承担亏损责任。既然可以在不承担责任的前提下运用权力，就不可避免地产生腐败、不正之风和管理漏洞。第三，政企不分。由于政府的经济社会管理职能和国有资产所有者职能不分，由党委和政府的多个部门分别管理国有企业的班子、资产、运行、投资和改革，必然造成各个部门政企不分，过多地干预企业（国资委成立后有很大好转）。同时，政府办企业，企业办社会的问题仍然存在。第四，管理失控。由于所有者缺位，经营者的个人利益成为第一取向，虽然不乏优秀的经营者为实现人生价值而自觉地维护所有者的利益，但是大多数经营者更多地追求的是个人的物质利益。当激励不足，工资、奖金明显偏低时，就会出现利用管理漏洞来扩大职务消费，甚至获取“灰色”、“黑色”收入。
上述制度性缺陷，归根结底源于所有者缺位，即国有企业没有排他性地行使出资人的权利、唯一地承担出资人的人格化“老板”。没有“老板”的企业是不会有强烈的赢利动机、严格的管理和旺盛的发展活力的。
二、国有资产改革的总体思路
1.发挥国有资产管理机构的职能。
第一，按照管资产与管人、管事“三位一体”的原则，由国有资产管理委员会统一、集中、专门行使政府出资人的职能，包括国有资产收益、处置，重大决策，考核选择经营者，以及财务管理、审计监督等权利，唯一地承担国有资产经营和保值增值的工作。第二，按照中央、省、市（地）“三级产权”的原则，由省、市（地）两级地方政府分别代表国家履行出资人的职责。目前，有些省管企业财政在市地，但是企业管理由省直负责。由于这些企业是市（地）的财政支柱，市（地）的关切度、紧迫感和对企业实际情况的了解都远胜于国家和省直的管理部门。所以原则上，除少数关系国家经济命脉或对某省的经济发展具有牵动作用的骨干企业外，原则上按属地原则下放国有或省管企业。第三，按照政企分开、政资分开（政府的经济社会管理职能与国有资产所有者职能分开），国有资产所有权与企业法人财产权“三个分开”的原则，重塑国有资产运营主体，重组国有企业。第四，理顺国有资产管理机构、运营主体和企业“三层架构”的责权利关系。要科学界定“三层架构”的权利和责任，既要保证出资人到位，特别是管理和监督到位，又要保证三个层级的积极性和自主性的充分发挥，确保国有资产管理、经营的效率和效益。第五，按照监督、激励与约束“三个强化”的要求，建立有效维护最终所有者权益的制衡机制。国有资产管理体系的权力高度集中以后，必须建立有效的机制确保其履行责任、承担风险。党委、人大、政府、政协都要强化对国资委的管理和监督；国资委对授权经营的企业集团，要增加外部董事和独立董事的数量，使董事会真正发挥决策作用；对授权经营的营运主体实行外派监事会制度，以有效解决内部人控制的问题。国资委对营运主体、营运主体对权属企业都要加大职业经理人的市场选拔力度，采取年薪制、期股、期权等措施强化激励机制；试行国有资产经营预算制度、财务总监制度、会计审计制度、绩效考核制度和失职处罚制度，强化约束。
2.实施所有权多元化战略，推进国有大中型企业的股份制改造。
第一，国有大中型企业产权制度改革的核心是调整所有制结构。通过国有资产管理制度改革塑造出国有资产的产权主体和推进改革的责任主体，可以解决多头管理和管理错位的问题，也能够在一定程度上缩短委托代理链条，缓解多层代理的问题，进而能够大大提高国有资产管理、经营的效率和效益。但国有制与其他所有制（如外资、私有）相比，依然难以解决所有者缺位的问题。因为其他所有制能够以股东、董事的身份直接进入企业，所有者的利益和企业的利益是完全吻合的，对经营者有极强的约束力。而国有制的最终所有者不能直接进入企业，只能通过层层委托代理，以代理人的身份进入企业董事会，在激励、约束和监管不力的情况下，代理人的利益很难与最终所有者的利益完全吻合，这种偏离最终所有者利益的机制和层层委托、层层代理、层层集体决策的工作机制，必然会降低经营效率和效益。为了真正让所有者进入企业，彻底解决产权不清晰的问题，必须引入其他所有制的战略投资者，实现不同所有权的多元投资主体的优势互补和相互制衡。主要可以采取方法：上市、外资控股、参股和收购、引进民营股份、管理层收购或占有股份、员工持股、法人参股等。第二，产权制度改革可采取全面展开、分类推进的方式。根据全国大中型企业的不同实际情况，可以采取不同的措施。
3.改制中的具体方法和措施。
第一，“靓女先嫁”，“丑女陪嫁”。对于优势企业，由于它们有足够的净资产，可以自行解决改制的成本问题，改制的难度较小；同时由于世界各大跨国公司正在进行向中国转移制造业的战略布局，如果改制迟缓，我们将会失去机遇。改制还可以带动、控制和影响大量的非国有资本，迅速做大做强；另外，通过国有股大幅度减持变现，可以使国有资本经营机构收回一笔资金，用以支付劣势企业退出的成本，支持整个国有经济的重组和调整。因此，应该挖掘企业内部的资产潜力和从外部筹措改制成本，进行剥离、分立或破产，然后以有效资产招商盘活。第二，分块改制。凡是整体改制有困难的大型或特大型企业，可以建立母子或总分公司体制，各子公司或分公司分块招商，盘活资产。第三，主辅分离，辅业改制。大企业的招商改制，无论是引进外资或民营资本，都是以辅业分离为前提。目前大多数企业的辅业大都经营困难，需要主业补贴。已经进行并且取得了较好效益的方法是：第一步：将辅业变为独立法人；第二步，扶上马送一程，在一定时期内给予并逐年减少补贴，并且引进民营资本或职工持股进行改制；第三步，完全自负盈亏。第四，一步到位与分步改制相结合。按照大多数国有大中型企业退出独资或控股地位的要求，有的企业是整体上把内部剥离与合资同步进行，改革基本上是一步到位；但是大多数企业难以一步到位，可以逐步推进，分步到位。如先分立改制后主业改制、先部分改制后整体改制，先经营者和员工持股后吸引外资，先租赁后购买，先股份制改造后上市，先上市后重组，先国内合资后跨国合作等等。
（本文作者：黑龙江科技学院教授）