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摘 要：2019年12月世贸组织上诉机构陷入停摆状态，其原因是多方面的，包括美国对其司法越权、不遵循先例、效率低下等方面的不满。但我们需要世贸组织上诉机构的正常运行，需要一个更高效的世贸组织立法和执法机构。可以考虑重写世界贸易组织协定的相关文本，以及关于贸易补贴的国内政策，以减少国际贸易争端，降低世界贸易组织上诉机构的压力。
关键词：世界贸易组织;上诉机构;国际贸易;反倾销
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2020）06-0072-03
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.06.011
世界貿易组织上诉机构隶属于世界贸易组织，由于具有对国际贸易争端的终审判决权，被称作国际贸易的“最高法院”。自2019年12月11日起，由于法官人数不足而无法受理新案件，陷入停摆状态。这是该机构成立25年来首次停摆，也是世界贸易组织遭遇的一次严重危机。
一、为什么世界贸易组织上诉机构停摆，我们需要重温历史
为什么世界贸易组织上诉机构停摆，我们需要重温历史，以明白我们是如何走到了世界贸易组织上诉机构的危急时刻。早在世界贸易组织之前，就有了关税和贸易总协定。关税和贸易总协定为从 1948 年开始的半个多世纪以来的多边的、以规则为基础的国际贸易体系提供了强大支撑。但是，从20 世纪 50年代到20世纪80 年代，关税和贸易总协定遭遇了三次重大挫折，并因此而发生了一系列变化。
第一次挫折起源于各国自愿出口限制的广泛实施。这些不透明的、由政府谈判主导的贸易安排使得市场机制失灵，造成低效率和腐败。自愿出口限制最早出现在钢铁、汽车和半导体等行业。美国曾经过度使用自愿出口限制作为应对日本等国家贸易挑战的工具。许多发展中国家都曾表示过对《多种纤维协定》的不满，指出这一协定阻碍了服装和纺织等行业的产品出口。 20 世纪 80 年代随着国际市场竞争日益激烈，发达经济体为了应对国际国内的市场竞争压力，对自愿出口限制政策进行了调整。
第二次挫折主要是指关税和贸易总协定的贸易争端解决机制问题。关税和贸易总协定关于贸易争端的协商一致规则，意味着处在贸易争端中的任何一方都有可能阻碍裁决，甚至阻碍调查，结果使国际贸易争端无法通过第三方调解和裁决来解决。
第三次挫折主要来自美国。随着美国经济发展，美国的出口利益逐步转向了服务业部门，包括金融服务部门和知识产权密集型行业部门。但是，关税和贸易总协定及其贸易争端解决机制对于这些领域的关注不足，美国对此表示不满。
上述问题，尤其是第二次挫折和第三次挫折，引发了美国 301 条款政策下的“进攻性单边主义”（Jagdish Bhagwati和Hugh Patrick，1990）。当时的情境是，美国如果无法进入外国市场或者外国法律缺少对知识产权的保护，那么，美国就要求自己来处理这些事情。也就是说，世界各国要么开放市场，并且加强对知识产权保护;要么美国政府会通过单方面提高进口关税进行惩罚。
后来，世界贸易组织是作为一种妥协方案而出现的，它带来了有一定约束力的贸易争端解决机制，包括世界贸易组织上诉机构。这给美国带来一些好处，即对于那些美国认为不公平的国外市场，可以采取一种国际认可的开放方式解决问题;这也给其他国家带来一些好处，即美国政府将不再单方面采取贸易惩罚行动。
世界贸易组织还推出了《服务贸易总协定》，以及涉及美国高科技出口的《与贸易有关的知识产权协定》。在过去的 15 年中，自愿出口限制政策被逐步淘汰，《多种纤维协定》也被逐步淘汰。但是，美国的贸易保护主义思潮依然存在，美国还拥有反倾销政策。美国政府通常会优先考虑使用反倾销政策，反倾销政策被称为美国贸易政策的“第三道轨道”。自1934 年起，美国国会授权总统可以签署自由贸易协议和互惠关税削减，同时也要求大力使用反倾销政策。20 世纪 70 年代后期，由于美国财政部没有依照相关法律，实行贸易保护政策，美国国会剥夺了财政部的相关权力，并将其转交给了美国商务部。很明显，美国国会希望更多实施反倾销政策。
反倾销政策在乌拉圭回合中也扮演了一个微妙但重要的角色。当时美国谈判代表为继续获得反倾销权力而不断进行各种争取活动，包括关于世界贸易组织《反倾销协定》第 17.6 条的最终谈判。这一规定要求，世界贸易组织上诉机构在任何反倾销诉讼的裁决中，都要尊重国内调查机构的意见。也就是说，对于涉及美国的贸易争端，世界贸易组织的裁决应该尊重美国商务部和美国国际贸易委员会提供的反倾销调查意见。
关于乌拉圭回合和反倾销政策还有一点很重要，就是各国政府在谈判桌前和谈判桌后都进行了各种努力，当时美国和欧洲都不同程度地使用了反倾销政策，包括“归零”方法。在计算“倾销”或定价不公平是否已经发生、规模是否巨大时，“归零”是一些调查机构通常使用的一种技术方法。它的使用提高了倾销的可能性，也提高了进口关税。
那些受到“归零”方法影响的发展中国家多次表示应停止使用“归零”方法。由于在当时贸易谈判中比较常见的原因——这也是导致今天世界贸易组织上诉机构危机的一个重要原因——相关文本故意使用了含糊不清的表达，《反倾销协定》对“归零”方法保持沉默（Chad Bown和Thomas Prusa，2011）。
二、美国对世界贸易组织上诉机构不满及其原因
美国对世界贸易组织上诉机构有过许多不满，包括司法越权、不遵循先例以及对未征求意见的问题写附带说明和发表意见。也有经济学家认为，世界贸易组织上诉机构没有效率，裁决时间过长，严重违反了 90 天的时间规则。其工作程序第 15 条也存在问题，因为世界贸易组织上诉机构的法官们在其任期届满后，仍逗留很长时间（Tetyana Payosova、Gary Hufbauer和Jeffrey Schott，2018）。 其實，世界贸易组织上诉机构的许多程序性问题都是可以解决的，但美国还面临着一个更大的问题。从 1995 年开始，美国的贸易伙伴国就美国使用贸易补贴问题向世界贸易组织上诉机构提起诉讼，但世界贸易组织上诉机构并没有表现出美国所期待的尊重。
世界贸易组织上诉机构的裁决有时会使美国政府感到难堪，为此，美国反对《反倾销协定》第 17.6 条，指控世界贸易组织上诉机构越权。在保障措施领域也出现了世界贸易组织上诉机构对成员国的诉讼请求缺乏尊重的情况。1995 年以后，美国实施的多种贸易保护措施都遇到了相关法律法规挑战，为此，世界贸易组织表示，在贸易开放方面，美国承担的责任与其义务不相符合。
美国长期关注世界贸易组织上诉机构在贸易补贴方面的政策变化，这对于特朗普政府来说也并不陌生。可能只有两件事是美国政府以前没有遇到过的：一是在数十起世界贸易组织上诉机构处理的涉及美国经济利益的案件中，美国政府不愿意承担其政治责任。二是特朗普政府通过拖延任命世界贸易组织上诉机构法官的方法，来弱化世界贸易组织的争端解决机制。2018 年美国政府还对钢铁和铝征收进口关税，其理由是，世界贸易组织上诉机构对美国贸易补贴政策的不认可和不尊重，使美国政府不得不对相关产品征收关税。
三、我们需要世界贸易组织上诉机构的正常运行
美国征收反倾销关税对于美国经济来说代价高昂。关于美国政府“不公平贸易”的说法，听起来好像与掠夺行为有关，但实际情况并不是这样。因为在没有证据表明国际市场存在不正当竞争行为时，美国政府也使用反倾销关税。世界需要某种安全阀来维持像世界贸易组织这样的多边贸易协定，世界需要世界贸易组织上诉机构的正常运行。
美国对世界贸易组织上诉机构的主要关切涉及对该机构的信任问题，这个问题常常被定义为根源于国际法的两种不同的观点。欧洲人认为，世界贸易组织就像欧洲法院;美国人表示，他们从来没有签署过此类协议。实际上，美国政府希望得到的是一个明确的政治认同，当世界贸易组织上诉机构的裁定不符合美国经济利益时，美国政府中就会出现各种反对意见。
四、我们需要一个更高效率的世界贸易组织立法和执法机制
最近斯蒂芬·沃恩（Stephen Vaughn）在谈到《关贸总协定》时表示，“1994 年之后，我们决定把这件事从选民手中拿开，从当权者手中拿开。我们的选择是将它封在这样的笼子里，即政策制定者无法触及，让它自动运行，自行发展。”这一看法是错误的。如果美国政府坚持这一观点，世界各国将无法达成共识，也无法提出关于世界贸易组织上诉机构正常运行的解决方案。
有人担心世界贸易组织上诉机构对各国的贸易补贴政策没有表现出足够的尊重，尤其是对美国。相关数据表明，美国的贸易保护措施实际只涵盖了美国进口总额的 2%—5%， 2001 年以来主要是美国对从中国进口产品的反倾销。对于其他 95%—98%的进口产品，美国平均关税税率都很低。如果世界贸易组织上诉机构对于美国经济利益具有特殊重要性，为什么将它放到只影响 2%—5%的美国进口中？
我们可以考虑重写世界贸易组织协定的相关文本，以及关于贸易补贴的国内政策，使大家将注意力放在反对国际贸易的不正常竞争问题上，以减少国际贸易争端，降低世界贸易组织上诉机构的压力。世界贸易组织上诉机构的危机也表明，我们需要一个更有效率的世界贸易组织立法和执法机制。即使政策制定者能够解决当前的问题，也需要一种更加简便的方法来对相关规则进行调整。
WTO Appellate Body Ceases to Function：the History and Prospects
Chad Bown
Translated by Wang Yu
Abstract：In December 2019，the WTO Appellate Body came to a standstill for various reasons，including the United States' dissatisfaction with its judicial overriding，failure to follow precedents，and inefficiency. But we need the normal operation of the WTO Appellate Body and a more efficient WTO legislative and law enforcement body. It may be considered to rewrite the relevant texts of the WTO Agreement and the domestic policy on trade subsidies in order to reduce international trade disputes and lower the pressure of the WTO Appeal Body.
Key Words：world trade organization，appellate body，international trade，anti-dumping
关键词：世界贸易组织;上诉机构;国际贸易;反倾销
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2020）06-0072-03
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.06.011
世界貿易组织上诉机构隶属于世界贸易组织，由于具有对国际贸易争端的终审判决权，被称作国际贸易的“最高法院”。自2019年12月11日起，由于法官人数不足而无法受理新案件，陷入停摆状态。这是该机构成立25年来首次停摆，也是世界贸易组织遭遇的一次严重危机。
一、为什么世界贸易组织上诉机构停摆，我们需要重温历史
为什么世界贸易组织上诉机构停摆，我们需要重温历史，以明白我们是如何走到了世界贸易组织上诉机构的危急时刻。早在世界贸易组织之前，就有了关税和贸易总协定。关税和贸易总协定为从 1948 年开始的半个多世纪以来的多边的、以规则为基础的国际贸易体系提供了强大支撑。但是，从20 世纪 50年代到20世纪80 年代，关税和贸易总协定遭遇了三次重大挫折，并因此而发生了一系列变化。
第一次挫折起源于各国自愿出口限制的广泛实施。这些不透明的、由政府谈判主导的贸易安排使得市场机制失灵，造成低效率和腐败。自愿出口限制最早出现在钢铁、汽车和半导体等行业。美国曾经过度使用自愿出口限制作为应对日本等国家贸易挑战的工具。许多发展中国家都曾表示过对《多种纤维协定》的不满，指出这一协定阻碍了服装和纺织等行业的产品出口。 20 世纪 80 年代随着国际市场竞争日益激烈，发达经济体为了应对国际国内的市场竞争压力，对自愿出口限制政策进行了调整。
第二次挫折主要是指关税和贸易总协定的贸易争端解决机制问题。关税和贸易总协定关于贸易争端的协商一致规则，意味着处在贸易争端中的任何一方都有可能阻碍裁决，甚至阻碍调查，结果使国际贸易争端无法通过第三方调解和裁决来解决。
第三次挫折主要来自美国。随着美国经济发展，美国的出口利益逐步转向了服务业部门，包括金融服务部门和知识产权密集型行业部门。但是，关税和贸易总协定及其贸易争端解决机制对于这些领域的关注不足，美国对此表示不满。
上述问题，尤其是第二次挫折和第三次挫折，引发了美国 301 条款政策下的“进攻性单边主义”（Jagdish Bhagwati和Hugh Patrick，1990）。当时的情境是，美国如果无法进入外国市场或者外国法律缺少对知识产权的保护，那么，美国就要求自己来处理这些事情。也就是说，世界各国要么开放市场，并且加强对知识产权保护;要么美国政府会通过单方面提高进口关税进行惩罚。
后来，世界贸易组织是作为一种妥协方案而出现的，它带来了有一定约束力的贸易争端解决机制，包括世界贸易组织上诉机构。这给美国带来一些好处，即对于那些美国认为不公平的国外市场，可以采取一种国际认可的开放方式解决问题;这也给其他国家带来一些好处，即美国政府将不再单方面采取贸易惩罚行动。
世界贸易组织还推出了《服务贸易总协定》，以及涉及美国高科技出口的《与贸易有关的知识产权协定》。在过去的 15 年中，自愿出口限制政策被逐步淘汰，《多种纤维协定》也被逐步淘汰。但是，美国的贸易保护主义思潮依然存在，美国还拥有反倾销政策。美国政府通常会优先考虑使用反倾销政策，反倾销政策被称为美国贸易政策的“第三道轨道”。自1934 年起，美国国会授权总统可以签署自由贸易协议和互惠关税削减，同时也要求大力使用反倾销政策。20 世纪 70 年代后期，由于美国财政部没有依照相关法律，实行贸易保护政策，美国国会剥夺了财政部的相关权力，并将其转交给了美国商务部。很明显，美国国会希望更多实施反倾销政策。
反倾销政策在乌拉圭回合中也扮演了一个微妙但重要的角色。当时美国谈判代表为继续获得反倾销权力而不断进行各种争取活动，包括关于世界贸易组织《反倾销协定》第 17.6 条的最终谈判。这一规定要求，世界贸易组织上诉机构在任何反倾销诉讼的裁决中，都要尊重国内调查机构的意见。也就是说，对于涉及美国的贸易争端，世界贸易组织的裁决应该尊重美国商务部和美国国际贸易委员会提供的反倾销调查意见。
关于乌拉圭回合和反倾销政策还有一点很重要，就是各国政府在谈判桌前和谈判桌后都进行了各种努力，当时美国和欧洲都不同程度地使用了反倾销政策，包括“归零”方法。在计算“倾销”或定价不公平是否已经发生、规模是否巨大时，“归零”是一些调查机构通常使用的一种技术方法。它的使用提高了倾销的可能性，也提高了进口关税。
那些受到“归零”方法影响的发展中国家多次表示应停止使用“归零”方法。由于在当时贸易谈判中比较常见的原因——这也是导致今天世界贸易组织上诉机构危机的一个重要原因——相关文本故意使用了含糊不清的表达，《反倾销协定》对“归零”方法保持沉默（Chad Bown和Thomas Prusa，2011）。
二、美国对世界贸易组织上诉机构不满及其原因
美国对世界贸易组织上诉机构有过许多不满，包括司法越权、不遵循先例以及对未征求意见的问题写附带说明和发表意见。也有经济学家认为，世界贸易组织上诉机构没有效率，裁决时间过长，严重违反了 90 天的时间规则。其工作程序第 15 条也存在问题，因为世界贸易组织上诉机构的法官们在其任期届满后，仍逗留很长时间（Tetyana Payosova、Gary Hufbauer和Jeffrey Schott，2018）。 其實，世界贸易组织上诉机构的许多程序性问题都是可以解决的，但美国还面临着一个更大的问题。从 1995 年开始，美国的贸易伙伴国就美国使用贸易补贴问题向世界贸易组织上诉机构提起诉讼，但世界贸易组织上诉机构并没有表现出美国所期待的尊重。
世界贸易组织上诉机构的裁决有时会使美国政府感到难堪，为此，美国反对《反倾销协定》第 17.6 条，指控世界贸易组织上诉机构越权。在保障措施领域也出现了世界贸易组织上诉机构对成员国的诉讼请求缺乏尊重的情况。1995 年以后，美国实施的多种贸易保护措施都遇到了相关法律法规挑战，为此，世界贸易组织表示，在贸易开放方面，美国承担的责任与其义务不相符合。
美国长期关注世界贸易组织上诉机构在贸易补贴方面的政策变化，这对于特朗普政府来说也并不陌生。可能只有两件事是美国政府以前没有遇到过的：一是在数十起世界贸易组织上诉机构处理的涉及美国经济利益的案件中，美国政府不愿意承担其政治责任。二是特朗普政府通过拖延任命世界贸易组织上诉机构法官的方法，来弱化世界贸易组织的争端解决机制。2018 年美国政府还对钢铁和铝征收进口关税，其理由是，世界贸易组织上诉机构对美国贸易补贴政策的不认可和不尊重，使美国政府不得不对相关产品征收关税。
三、我们需要世界贸易组织上诉机构的正常运行
美国征收反倾销关税对于美国经济来说代价高昂。关于美国政府“不公平贸易”的说法，听起来好像与掠夺行为有关，但实际情况并不是这样。因为在没有证据表明国际市场存在不正当竞争行为时，美国政府也使用反倾销关税。世界需要某种安全阀来维持像世界贸易组织这样的多边贸易协定，世界需要世界贸易组织上诉机构的正常运行。
美国对世界贸易组织上诉机构的主要关切涉及对该机构的信任问题，这个问题常常被定义为根源于国际法的两种不同的观点。欧洲人认为，世界贸易组织就像欧洲法院;美国人表示，他们从来没有签署过此类协议。实际上，美国政府希望得到的是一个明确的政治认同，当世界贸易组织上诉机构的裁定不符合美国经济利益时，美国政府中就会出现各种反对意见。
四、我们需要一个更高效率的世界贸易组织立法和执法机制
最近斯蒂芬·沃恩（Stephen Vaughn）在谈到《关贸总协定》时表示，“1994 年之后，我们决定把这件事从选民手中拿开，从当权者手中拿开。我们的选择是将它封在这样的笼子里，即政策制定者无法触及，让它自动运行，自行发展。”这一看法是错误的。如果美国政府坚持这一观点，世界各国将无法达成共识，也无法提出关于世界贸易组织上诉机构正常运行的解决方案。
有人担心世界贸易组织上诉机构对各国的贸易补贴政策没有表现出足够的尊重，尤其是对美国。相关数据表明，美国的贸易保护措施实际只涵盖了美国进口总额的 2%—5%， 2001 年以来主要是美国对从中国进口产品的反倾销。对于其他 95%—98%的进口产品，美国平均关税税率都很低。如果世界贸易组织上诉机构对于美国经济利益具有特殊重要性，为什么将它放到只影响 2%—5%的美国进口中？
我们可以考虑重写世界贸易组织协定的相关文本，以及关于贸易补贴的国内政策，使大家将注意力放在反对国际贸易的不正常竞争问题上，以减少国际贸易争端，降低世界贸易组织上诉机构的压力。世界贸易组织上诉机构的危机也表明，我们需要一个更有效率的世界贸易组织立法和执法机制。即使政策制定者能够解决当前的问题，也需要一种更加简便的方法来对相关规则进行调整。
WTO Appellate Body Ceases to Function：the History and Prospects
Chad Bown
Translated by Wang Yu
Abstract：In December 2019，the WTO Appellate Body came to a standstill for various reasons，including the United States' dissatisfaction with its judicial overriding，failure to follow precedents，and inefficiency. But we need the normal operation of the WTO Appellate Body and a more efficient WTO legislative and law enforcement body. It may be considered to rewrite the relevant texts of the WTO Agreement and the domestic policy on trade subsidies in order to reduce international trade disputes and lower the pressure of the WTO Appeal Body.
Key Words：world trade organization，appellate body，international trade，anti-dumping