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摘 要：2015年9月11日中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，该方案规定全面推进生态文明建设八项制度，其中就规定生态补偿制度，而目前我国在关于生态补偿制度相关方面，还存在许多问题。本文就从我国生态补偿目前存在的问题出发，提出问题，并对相关问题提出完善建议。
关键词：生态补偿制度;“环境财政”;市场化生态补偿模式;生态补偿立法
一、生态补偿概述
（一）生态补偿的概念
在2013年4月国家发改委主任徐绍史代表国务院向全国人大常委会作的《关于生态补偿机制建设工作情况的报告》中，间接地通过对 “生态补偿机制”的阐释解释“生态补偿”定义，即 “在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排”。从上述定义看，中国政府文件所谓的 “生态补偿”包括如下含义：第一，生态补偿的目的是明确界定生态保护者与受益者权利义务关系，使生态保护经济外部性内部化;第二，生态补偿的方法是采取财政转移支付或市场交易等方式;第三，确立生态补偿应当综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值。
而笔者在本文引用了汪劲教授的观点，生态补偿即是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。
（二）建立生态补偿机制的意义
1.建立生态补偿机制有利于推动环境保护工作，实现生态补偿机制从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。
2.目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此，有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。
二、建立生态补偿机制的重点领域有哪些？
从国情及环境保护实际形势出发，目前我国建立生态补偿机制的重点领域有四个方面，分别为以下几个。
（一）自然保护区的生态补偿
要理顺和拓宽自然保护区投入渠道，提高自然保护区规范化建设水平;引导保护区及周边社区居民转变生产生活方式，降低周边社区对自然保护区的压力;全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失，研究建立自然保护区生态补偿标准体系。
（二）重要生态功能区的生态补偿
推动建立健全重要生态功能区的协调管理与投入机制;建立和完善重要生态功能区的生态环境质量监测、评价体系，加大重要生态功能区内的城乡环境综合整治力度;开展重要生态功能区生态补偿标准核算研究，研究建立重要生态功能区生态补偿标准体系。
（三）流域水环境保护的生态补偿
各地应当确保出界水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准。搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，推动建立流域生态保护共建共享机制。加强与有关各方协调，推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。
三、我国建立生态补偿机制中存在的问题
（一）缺乏生态补偿的专门法律规定
我国的生态补偿工作才刚刚起步。已实践多年、取得了很大成绩的退耕还林，在执行过程中存在着贯彻“生态目标不到位”和“给农民的补偿不到位”的问题。前者表现在护林环节上，农民出钱出力确保生态效益的动力不足，后者表现为经济补偿没有及时全部兑现给农民，加上后续产业开发未跟上，一些地区尤其是少数民族地区出现了贫困面增大的趋势。作为中国第一个大规模生态补偿实践，“生态目标”不能实现，将影响到这一政策的成败。由于生态林的成长和生态效益发挥需要近十年的时间，生态效益又主要是公益性的，因此生态目标在其他目标中最为脆弱，很容易成为急功近利的牺牲品。而“经济补偿”落实不到位，不仅会使退耕还林难于持续或出现反复，还可能在一些地方加剧社会矛盾。这也说明，真正的生态补偿机制的建立是一种远比想象深刻的社会利益大调整和制度创新。
（二）我国生态补偿法律缺乏体系化
纵观我国现行的环境保护法律法规，《矿产资源法》、《水污染防治法》、《森林法》、《土地管理法》、《水法》、《草原法》等相关法律法规针对水面、土地及草原等领域生态补偿制度作出了一些规定。但是，《环境保护法》作为环境保护领域的基本法，在1989年制定并颁发，由于受到当时时代背景的影响，并未针对生态补偿作出相关规定，这种情况下我国环境生态补偿方面面临立法零散的局面，缺乏体系化与系统性。所以，新环保法制定以后将生态补偿确定为我国的基本制度，这是当前生态补偿制度体系化与法制化的一项必然要求。
四、对我国生态补偿制度提出的完善建议
建立和完善生态补偿机制，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则。因地制宜选择生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制。逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动各个区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
（一）加快建立“环境财政”
把“环境财政”作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态补偿基金彩票。按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。重点支持矿山生态环境治理，推动矿山生态恢复与土地整理相结合，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。采取“以能代赈”等措施，通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用沼气、风能、生态补偿机制太阳能等非植物可再生燃能源，来保证“休樵还植”，以解决农村特别是西部地区农村燃能问题。积极探索区域间生态补偿方式，从体制、政策上为欠发达地区的异地开发创造有利条件。加大生态脱贫的政策扶持力度，加强生态移民的转移就业培训工作，加快农民脱贫致富进程。
（二）积极探索市场化生态补偿模式
引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，可达到节约资源和减少污染的双重效应，积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿協商实现合理的生态补偿。
（三）加强生态保护和生态补偿的立法工作
环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。应尽快制订《可持续发展法》、《西部地区环境保护法》等，对生态、经济和社会的协调发展做出全局性的战略部署，对西部的生态环境建设做出科学、系统的安排。同时修订《环境保护法》，使其更加关注农村生态环境建设;完善环境污染整治法律法规，把生态补偿逐步纳入法制化轨道。
参考文献：
[1]汪劲.论生态补偿的概念——以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景[J]中国地质学报（社会科学版），2014（4）：1-8.
[2]史玉成.生态补偿制度建设与立法供给———以生态利益保护与衡平为视角[J].法学评论，2013（4）：115-123.
[3]李霞.环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制的构建[J].西南石油大学学报（社会科学版），2019（6）：84-90.
[4]张悦.生态补偿框架的构建及其基于多主体的仿真研究[D].北京：北京科技大学硕士学位论文，2018.
[5]王清军，蔡守秋.生态补偿机制的法律研究[J]南京社会科学，2016（4）：34-43.
作者简介：
王春梅（1995—），女，汉族，云南昭通人，昆明理工大学法学院2017级硕士研究生，研究方向： 环境与资源保护法学。
关键词：生态补偿制度;“环境财政”;市场化生态补偿模式;生态补偿立法
一、生态补偿概述
（一）生态补偿的概念
在2013年4月国家发改委主任徐绍史代表国务院向全国人大常委会作的《关于生态补偿机制建设工作情况的报告》中，间接地通过对 “生态补偿机制”的阐释解释“生态补偿”定义，即 “在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排”。从上述定义看，中国政府文件所谓的 “生态补偿”包括如下含义：第一，生态补偿的目的是明确界定生态保护者与受益者权利义务关系，使生态保护经济外部性内部化;第二，生态补偿的方法是采取财政转移支付或市场交易等方式;第三，确立生态补偿应当综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值。
而笔者在本文引用了汪劲教授的观点，生态补偿即是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。
（二）建立生态补偿机制的意义
1.建立生态补偿机制有利于推动环境保护工作，实现生态补偿机制从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。
2.目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此，有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。
二、建立生态补偿机制的重点领域有哪些？
从国情及环境保护实际形势出发，目前我国建立生态补偿机制的重点领域有四个方面，分别为以下几个。
（一）自然保护区的生态补偿
要理顺和拓宽自然保护区投入渠道，提高自然保护区规范化建设水平;引导保护区及周边社区居民转变生产生活方式，降低周边社区对自然保护区的压力;全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失，研究建立自然保护区生态补偿标准体系。
（二）重要生态功能区的生态补偿
推动建立健全重要生态功能区的协调管理与投入机制;建立和完善重要生态功能区的生态环境质量监测、评价体系，加大重要生态功能区内的城乡环境综合整治力度;开展重要生态功能区生态补偿标准核算研究，研究建立重要生态功能区生态补偿标准体系。
（三）流域水环境保护的生态补偿
各地应当确保出界水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准。搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，推动建立流域生态保护共建共享机制。加强与有关各方协调，推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。
三、我国建立生态补偿机制中存在的问题
（一）缺乏生态补偿的专门法律规定
我国的生态补偿工作才刚刚起步。已实践多年、取得了很大成绩的退耕还林，在执行过程中存在着贯彻“生态目标不到位”和“给农民的补偿不到位”的问题。前者表现在护林环节上，农民出钱出力确保生态效益的动力不足，后者表现为经济补偿没有及时全部兑现给农民，加上后续产业开发未跟上，一些地区尤其是少数民族地区出现了贫困面增大的趋势。作为中国第一个大规模生态补偿实践，“生态目标”不能实现，将影响到这一政策的成败。由于生态林的成长和生态效益发挥需要近十年的时间，生态效益又主要是公益性的，因此生态目标在其他目标中最为脆弱，很容易成为急功近利的牺牲品。而“经济补偿”落实不到位，不仅会使退耕还林难于持续或出现反复，还可能在一些地方加剧社会矛盾。这也说明，真正的生态补偿机制的建立是一种远比想象深刻的社会利益大调整和制度创新。
（二）我国生态补偿法律缺乏体系化
纵观我国现行的环境保护法律法规，《矿产资源法》、《水污染防治法》、《森林法》、《土地管理法》、《水法》、《草原法》等相关法律法规针对水面、土地及草原等领域生态补偿制度作出了一些规定。但是，《环境保护法》作为环境保护领域的基本法，在1989年制定并颁发，由于受到当时时代背景的影响，并未针对生态补偿作出相关规定，这种情况下我国环境生态补偿方面面临立法零散的局面，缺乏体系化与系统性。所以，新环保法制定以后将生态补偿确定为我国的基本制度，这是当前生态补偿制度体系化与法制化的一项必然要求。
四、对我国生态补偿制度提出的完善建议
建立和完善生态补偿机制，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则。因地制宜选择生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制。逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动各个区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
（一）加快建立“环境财政”
把“环境财政”作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态补偿基金彩票。按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。重点支持矿山生态环境治理，推动矿山生态恢复与土地整理相结合，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。采取“以能代赈”等措施，通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用沼气、风能、生态补偿机制太阳能等非植物可再生燃能源，来保证“休樵还植”，以解决农村特别是西部地区农村燃能问题。积极探索区域间生态补偿方式，从体制、政策上为欠发达地区的异地开发创造有利条件。加大生态脱贫的政策扶持力度，加强生态移民的转移就业培训工作，加快农民脱贫致富进程。
（二）积极探索市场化生态补偿模式
引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，可达到节约资源和减少污染的双重效应，积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿協商实现合理的生态补偿。
（三）加强生态保护和生态补偿的立法工作
环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。应尽快制订《可持续发展法》、《西部地区环境保护法》等，对生态、经济和社会的协调发展做出全局性的战略部署，对西部的生态环境建设做出科学、系统的安排。同时修订《环境保护法》，使其更加关注农村生态环境建设;完善环境污染整治法律法规，把生态补偿逐步纳入法制化轨道。
参考文献：
[1]汪劲.论生态补偿的概念——以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景[J]中国地质学报（社会科学版），2014（4）：1-8.
[2]史玉成.生态补偿制度建设与立法供给———以生态利益保护与衡平为视角[J].法学评论，2013（4）：115-123.
[3]李霞.环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制的构建[J].西南石油大学学报（社会科学版），2019（6）：84-90.
[4]张悦.生态补偿框架的构建及其基于多主体的仿真研究[D].北京：北京科技大学硕士学位论文，2018.
[5]王清军，蔡守秋.生态补偿机制的法律研究[J]南京社会科学，2016（4）：34-43.
作者简介：
王春梅（1995—），女，汉族，云南昭通人，昆明理工大学法学院2017级硕士研究生，研究方向： 环境与资源保护法学。