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东北地区包括黑龙江省、吉林省、辽宁省和内蒙古东部地区的呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟（蒙东地区），土地面积145万平方公里，总人口1.2亿，分别占全国的15%和9%。东北地区是我国城市相对比较集中和经济基础比较雄厚的地区之一，目前，东北地区共有城市107个，其中副省级城市4个，地级城市33个，县级城市70个，分别占全国的16%、27%、12%和19%。在市场经济以及国家振兴东北地区等老工业基地等相关政策的驱动下，东北地区的城市空间体系呈现出新的特点，人口和经济活动向大城市集聚的态势开始出现，具备了建设城市群（带）的基本条件，不断优化东北地区的城市空间结构，对于正确引导和促进这种态势，振兴东北地区具有重要意义。
一、东北地区城市发展特点
（一）城市体系具有明显的计划经济烙印
东北地区是我国新中国成立初期投资的重点，国家除了在东北地区投入了大量资金外，为了适应当时开发建设的需要，还有计划地组织迁入了大量人口，这些人口主要为城镇人口。工业的迅速发展和人口的急剧增加，促进了东北地区城市化水平的不断提高，并奠定了东北地区基本的城市空间体系。新中国成立初期，国家先后投资兴建了大庆油田、辽阳化纤公司、辽河油田、清河发电厂、吉林油田、大庆石油化工总厂、黑龙江涤纶厂、锦州发电厂等，这种大规模的建设，不仅带动了原有城市的发展，也促进了新城市的形成。如沈阳市人口由建国初期的160万发展到1985年的420万，大连由55万发展到165万，抚顺由27万发展到124万，鞍山由19万发展到130万，长春由45万发展到187万，哈尔滨由78万发展到263万，均跃居为特大城市。本溪、锦州、阜新、吉林、齐齐哈尔等也由小城市发展成为大城市。目前，这些城市仍然是支撑东北地区城市体系的重要组成部分。
（二）城市化水平整体较高
国家的大量投资和众多非农业人口的迁入，使得东北地区的城市在新中国成立初期率先获得发展，城市化水平大幅度提高，并一直在全国处于领先地位。东北地区不仅城市化水平高，城市数量也比较密集，东北地区的人口占全国的比重不到10%，但是其城市数量却占到了全国的16%，东北地区已经成为我国城市数量相对集中的区域之一。东北地区城市化发展基础好、起点高，已经完成了城市化快速发展的阶段，目前面临的主要任务是城市化质量和效益的提高和改善上，因此，东北地区目前的城市化发展速度普遍比较缓慢，与全国平均城市化水平之间的差距在逐步缩小。
（三）城市发展的空间差异性非常显著
东北地区地形变化较大，城市发展的自然条件各不相同，导致东北地区城市发展的空间差异性非常显著。东北地区西部为大兴安岭，海拔相对较高，是最不适合城市集聚的区域。中部地区为东北平原，地势平坦，用水充足，是最适合城市集聚的区域，东北地区的省会城市和其它大部分大中城市主要集聚在这一区域。东部地区有小兴安岭、张广才岭、长白山等山脉丘陵，但是局部地区地势相对平缓，而且沿边临海，是相对适合城市集聚的区域。受上述自然条件及其他相关因素的影响，东北地区城市化发展水平呈现中部→东部→西部递减的趋势。哈尔滨—长春—沈阳3个省会城市全部分布在中部地区，以这3个城市的连线为界，以东地区几乎所有的地级市的城市化水平均高于50%，而该线以西地区，除了大庆和大兴安岭以外，其他所有地级市的城市化水平大都低于50%。
二、东北地区城市空间体系存在的主要问题
（一）城市之间联系相对薄弱
相对于其他地区，国有大型企业对于东北地区城市经济发展的支撑作用非常明显，往往是一个或少数几个大型国有企业就成为一个城市经济发展的主体，这种发展模式致使东北地区的城市在计划经济体制下形成了一个相对封闭的系统。因为在计划经济管理体制下，企业没有组织生产运营的自主权，加上企业隶属关系和统配统销的商品流通体制限制，使得这种以国有大型企业为经济支撑的城市之间缺乏有机联系，各自成为一个相对独立的系统，这也造成东北地区城市经济结构同构现象过于严重。
（二）城市经济与企业经济二元结构明显
东北地区很多城市是计划经济时期依托中央投资建设的大企业而形成的，因此不少城市仅是一个综合型的工业区，甚至是一个企业就是一座城市，再加上企业不断兴办学校、医院、治安等服务行业，使企业成为一个独立的经济系统和社会系统，城市经济与企业经济二元结构十分明显。再加上很多国有大型企业往往是中央有关部门的直属单位，进一步强化了企业发展的独立性，与地方发展缺少有机联系，形成企业经济“孤岛”。
（三）城市工业过于重型化和单一化
东北地区城市形成的特点决定了其城市工业结构重型化和单一化的特征。东北地区大部分城市的经济结构单一，对自然资源的依赖性强，作为区域中心的服务功能相对薄弱，致使城市所在地区自然资源的丰富程度、开发进程和强度，严重制约着城市的规模、发展速度和发展水平。
三、东北地区城市空间布局的思路
东北地区城市发展不同于过去以开发为主的发展战略，它强调的是城市的内涵式增长和质量升级，是一种高级城市化途径。通过优化东北地区城市空间格局，可以发挥各城市的比较优势，增强东北地区城市之间的有机联系，挖掘城市发展潜力，提高城市化质量，走内涵式、质量型城市化发展道路。根据东北地区城市发展的现状和未来的发展趋势，东北地区今后应该重点打造“三群一带”的城市空间格局。
（一）哈大齐城市群
哈大齐城市群是以哈尔滨、大庆和齐齐哈尔为核心的城市群，其中这3个城市的建成区面积为585平方公里，市辖区人口为663.33万人，分别占整个黑龙江省地级以上城市建成区面积的50%和市辖区人口的52%，是黑龙江省城市密集区和今后人口与产业进一步集聚的重点区域。今后要在充分发挥地区资源优势和产业优势的基础上，通过体制改革和机制创新，优化区域投资环境，提升传统和新兴产业的国际竞争力，使其成为我国最重要的以电站成套设备、重型机械装备、重型数控机床等为特色的装备制造业基地和石油化工基地。同时依托周边地区丰富的农产品资源和生态优势，打造北方最大的绿色和特色农副产品加工基地。此外，还要积极发挥周边中小城市的产业配套和承接能力，形成人口和产业发展的新增长点。
（二）长吉城市群
长吉城市群是以长春和吉林为核心的城市群，其中长春和吉林2个城市的建成区面积为397平方公里，市辖区人口为517.09万人，两者占整个吉林省地级以上城市建成区面积和市辖区人口的比例均为64%，是吉林省城市的密集区和今后人口和产业的重要集聚区域。今后，长吉都市圈要在发挥当地产业比较优势的基础上，发展成为我国最大的汽车、轨道车辆制造及配件产业集聚区。在整车发展基础上，以一汽集团为龙头，整合现有零部件企业资源，重点培育四平、松原、辽源等中小城市的汽车配套能力，形成汽车电子电气、发动机附件、底盘、转向及传动等产业集群，并带动周边地区中小城市发展。
（三）辽中城市群
辽宁中部城市群以沈阳为核心，包括鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭等周边城市组成，这些城市分布在以沈阳为中心，半径为150公里的圆圈之内。1984年12月辽宁成立了辽宁中部经济协作区（当时包括丹东），1994年7月更名为辽宁中部城市群经济区。辽宁中部城市群上述7个城市的建成区面积为892平方公里，市辖区人口为1080.61万人，分别占整个辽宁省地级以上城市建成区面积的62%和市辖区人口的60%。辽中城市群是我国东北地区重要的门户和东北亚经济圈的重要组成部分，是东北地区参与全球竞争的主体和基地。随着振兴东北地区等老工业基地战略的实施，将会成为我国最重要的原材料加工、装备制造、石油精细化工、高端钢材以及高新技术产业发展的基地。今后，辽中城市群要加快体制改革，大力推进市场化进程，通过资产重组，显著提高产业技术装备水平和国际竞争力，积极发展金融贸易、生产性服务业、旅游业等现代第三产业，带动周边地区中小城市的发展，扩大与日韩的经济合作，提高在东北亚地区经济合作中的战略地位。
（四）南部沿海城市带
以大连为核心，包括营口、丹东等城市的相关地区，其中，仅大连的建成区面积为248平方公里，市辖区人口为281.11万人，分别占整个辽宁省地级以上城市建成区面积的17%和市辖区人口的16%。今后，南部沿海城市带要充分发挥临海港口优势，不断优化港口布局。强化大连等港口的原油接卸和中转功能，形成完备的石油运输系统；积极引导大连、营口矿石码头建设，形成高效矿石运输系统；突出“铁水联运”系统建设，形成高效的粮食运输系统；以大连港为干线港，其它港口为支线或喂给港，强化内陆通关系统建设，建成高效便捷的集装箱运输系统。通过大力发展临港产业、高技术产业、现代服务业，集聚周边的产业和人口，逐步建设成为国内一流、特色突出、竞争力强的临海城市带。
四、东北地区城市空间结构优化的对策
（一）积极推进市场一体化建设
市场一体化主要包括产品市场、原材料市场、资本市场、技术市场、知识产权市场、劳动力市场和人才市场的一体化，在市场规则上尽快与国际接轨，努力营造开放、规范的市场环境，完善各类市场体系，形成各类市场的共同体，为市场机制充分发挥作用创造条件，以实现这些生产要素的跨地区自由流动。从东北地区城市群（带）的角度，通过构建一体化的市场，要积极促进人口向城市流动，园区向轴线靠拢，产业向园区集中。特别是要培育东北地区城市中大型城市的人口吸纳能力。作为产业主要集聚地的园区，今后要逐步向轴带靠拢，加快东北地区城市的轴带发展，作大作强东北地区城市的轴带。
（二）推进东北地区城市内重大项目的合作与协作
针对影响东北地区城市发展的要素整合、产业布局和跨行政区域的重大项目，应统筹协调，促进资源共享，寻找东北地区城市间的最大利益，推进东北地区城市内重大项目的合作与协作。比如，东北地区城市的道路交通等基础设施建设，不仅可以提高东北地区城市与外部的空间可达性，而且可以增强东北地区城市内部各城市之间的空间可达性，有利于加强各城市之间的经济联系，为东北地区城市内部重大项目的合作与协作创造良好的交通等基础设施条件。在推动东北地区城市发展时，既要考虑东北地区城市的整体利益，还要兼顾东北地区城市内部的多方利益，要坚持统筹规划，推进东北地区城市的协调发展。
（三）促进东北地区城市的跨行政区整合
为了发挥东北地区城市的整体效益，要在发展和改革的过程中不断加强对城市群内部各行政单元的整合力度，在整合过程中，强化整个东北地区城市的整体性，不断弱化城市群内部各行政单元之间的行政界限，对影响经济社会协调发展、不利于优化资源配置和改善政府管理的现行区划逐步进行调整。按照建设东北地区城市的要求，加快行政区划调整。改革户籍和城市各种管理制度，降低城市“门槛”。扩大城市就业，完善社会保障。
（四）协调跨区域重大基础设施建设
要加强东北地区跨区域重大基础设施建设，为整个东北地区城市之间以及与外部之间物资、人员以及其他生产要素的流动创造良好的交通环境。以运输通道和主要枢纽为建设重点，加强铁路网络、公路网络、港口体系、机场体系和对外通道建设。重点建设同江至大连、东北东部通道、黑河至北京、绥芬河至满洲里、珲春至阿尔山、丹东至锡林浩特六条通道。在完善轴、带高速路的基础上，加快城市群（带）间的快速交通网络建设。
（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）
一、东北地区城市发展特点
（一）城市体系具有明显的计划经济烙印
东北地区是我国新中国成立初期投资的重点，国家除了在东北地区投入了大量资金外，为了适应当时开发建设的需要，还有计划地组织迁入了大量人口，这些人口主要为城镇人口。工业的迅速发展和人口的急剧增加，促进了东北地区城市化水平的不断提高，并奠定了东北地区基本的城市空间体系。新中国成立初期，国家先后投资兴建了大庆油田、辽阳化纤公司、辽河油田、清河发电厂、吉林油田、大庆石油化工总厂、黑龙江涤纶厂、锦州发电厂等，这种大规模的建设，不仅带动了原有城市的发展，也促进了新城市的形成。如沈阳市人口由建国初期的160万发展到1985年的420万，大连由55万发展到165万，抚顺由27万发展到124万，鞍山由19万发展到130万，长春由45万发展到187万，哈尔滨由78万发展到263万，均跃居为特大城市。本溪、锦州、阜新、吉林、齐齐哈尔等也由小城市发展成为大城市。目前，这些城市仍然是支撑东北地区城市体系的重要组成部分。
（二）城市化水平整体较高
国家的大量投资和众多非农业人口的迁入，使得东北地区的城市在新中国成立初期率先获得发展，城市化水平大幅度提高，并一直在全国处于领先地位。东北地区不仅城市化水平高，城市数量也比较密集，东北地区的人口占全国的比重不到10%，但是其城市数量却占到了全国的16%，东北地区已经成为我国城市数量相对集中的区域之一。东北地区城市化发展基础好、起点高，已经完成了城市化快速发展的阶段，目前面临的主要任务是城市化质量和效益的提高和改善上，因此，东北地区目前的城市化发展速度普遍比较缓慢，与全国平均城市化水平之间的差距在逐步缩小。
（三）城市发展的空间差异性非常显著
东北地区地形变化较大，城市发展的自然条件各不相同，导致东北地区城市发展的空间差异性非常显著。东北地区西部为大兴安岭，海拔相对较高，是最不适合城市集聚的区域。中部地区为东北平原，地势平坦，用水充足，是最适合城市集聚的区域，东北地区的省会城市和其它大部分大中城市主要集聚在这一区域。东部地区有小兴安岭、张广才岭、长白山等山脉丘陵，但是局部地区地势相对平缓，而且沿边临海，是相对适合城市集聚的区域。受上述自然条件及其他相关因素的影响，东北地区城市化发展水平呈现中部→东部→西部递减的趋势。哈尔滨—长春—沈阳3个省会城市全部分布在中部地区，以这3个城市的连线为界，以东地区几乎所有的地级市的城市化水平均高于50%，而该线以西地区，除了大庆和大兴安岭以外，其他所有地级市的城市化水平大都低于50%。
二、东北地区城市空间体系存在的主要问题
（一）城市之间联系相对薄弱
相对于其他地区，国有大型企业对于东北地区城市经济发展的支撑作用非常明显，往往是一个或少数几个大型国有企业就成为一个城市经济发展的主体，这种发展模式致使东北地区的城市在计划经济体制下形成了一个相对封闭的系统。因为在计划经济管理体制下，企业没有组织生产运营的自主权，加上企业隶属关系和统配统销的商品流通体制限制，使得这种以国有大型企业为经济支撑的城市之间缺乏有机联系，各自成为一个相对独立的系统，这也造成东北地区城市经济结构同构现象过于严重。
（二）城市经济与企业经济二元结构明显
东北地区很多城市是计划经济时期依托中央投资建设的大企业而形成的，因此不少城市仅是一个综合型的工业区，甚至是一个企业就是一座城市，再加上企业不断兴办学校、医院、治安等服务行业，使企业成为一个独立的经济系统和社会系统，城市经济与企业经济二元结构十分明显。再加上很多国有大型企业往往是中央有关部门的直属单位，进一步强化了企业发展的独立性，与地方发展缺少有机联系，形成企业经济“孤岛”。
（三）城市工业过于重型化和单一化
东北地区城市形成的特点决定了其城市工业结构重型化和单一化的特征。东北地区大部分城市的经济结构单一，对自然资源的依赖性强，作为区域中心的服务功能相对薄弱，致使城市所在地区自然资源的丰富程度、开发进程和强度，严重制约着城市的规模、发展速度和发展水平。
三、东北地区城市空间布局的思路
东北地区城市发展不同于过去以开发为主的发展战略，它强调的是城市的内涵式增长和质量升级，是一种高级城市化途径。通过优化东北地区城市空间格局，可以发挥各城市的比较优势，增强东北地区城市之间的有机联系，挖掘城市发展潜力，提高城市化质量，走内涵式、质量型城市化发展道路。根据东北地区城市发展的现状和未来的发展趋势，东北地区今后应该重点打造“三群一带”的城市空间格局。
（一）哈大齐城市群
哈大齐城市群是以哈尔滨、大庆和齐齐哈尔为核心的城市群，其中这3个城市的建成区面积为585平方公里，市辖区人口为663.33万人，分别占整个黑龙江省地级以上城市建成区面积的50%和市辖区人口的52%，是黑龙江省城市密集区和今后人口与产业进一步集聚的重点区域。今后要在充分发挥地区资源优势和产业优势的基础上，通过体制改革和机制创新，优化区域投资环境，提升传统和新兴产业的国际竞争力，使其成为我国最重要的以电站成套设备、重型机械装备、重型数控机床等为特色的装备制造业基地和石油化工基地。同时依托周边地区丰富的农产品资源和生态优势，打造北方最大的绿色和特色农副产品加工基地。此外，还要积极发挥周边中小城市的产业配套和承接能力，形成人口和产业发展的新增长点。
（二）长吉城市群
长吉城市群是以长春和吉林为核心的城市群，其中长春和吉林2个城市的建成区面积为397平方公里，市辖区人口为517.09万人，两者占整个吉林省地级以上城市建成区面积和市辖区人口的比例均为64%，是吉林省城市的密集区和今后人口和产业的重要集聚区域。今后，长吉都市圈要在发挥当地产业比较优势的基础上，发展成为我国最大的汽车、轨道车辆制造及配件产业集聚区。在整车发展基础上，以一汽集团为龙头，整合现有零部件企业资源，重点培育四平、松原、辽源等中小城市的汽车配套能力，形成汽车电子电气、发动机附件、底盘、转向及传动等产业集群，并带动周边地区中小城市发展。
（三）辽中城市群
辽宁中部城市群以沈阳为核心，包括鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭等周边城市组成，这些城市分布在以沈阳为中心，半径为150公里的圆圈之内。1984年12月辽宁成立了辽宁中部经济协作区（当时包括丹东），1994年7月更名为辽宁中部城市群经济区。辽宁中部城市群上述7个城市的建成区面积为892平方公里，市辖区人口为1080.61万人，分别占整个辽宁省地级以上城市建成区面积的62%和市辖区人口的60%。辽中城市群是我国东北地区重要的门户和东北亚经济圈的重要组成部分，是东北地区参与全球竞争的主体和基地。随着振兴东北地区等老工业基地战略的实施，将会成为我国最重要的原材料加工、装备制造、石油精细化工、高端钢材以及高新技术产业发展的基地。今后，辽中城市群要加快体制改革，大力推进市场化进程，通过资产重组，显著提高产业技术装备水平和国际竞争力，积极发展金融贸易、生产性服务业、旅游业等现代第三产业，带动周边地区中小城市的发展，扩大与日韩的经济合作，提高在东北亚地区经济合作中的战略地位。
（四）南部沿海城市带
以大连为核心，包括营口、丹东等城市的相关地区，其中，仅大连的建成区面积为248平方公里，市辖区人口为281.11万人，分别占整个辽宁省地级以上城市建成区面积的17%和市辖区人口的16%。今后，南部沿海城市带要充分发挥临海港口优势，不断优化港口布局。强化大连等港口的原油接卸和中转功能，形成完备的石油运输系统；积极引导大连、营口矿石码头建设，形成高效矿石运输系统；突出“铁水联运”系统建设，形成高效的粮食运输系统；以大连港为干线港，其它港口为支线或喂给港，强化内陆通关系统建设，建成高效便捷的集装箱运输系统。通过大力发展临港产业、高技术产业、现代服务业，集聚周边的产业和人口，逐步建设成为国内一流、特色突出、竞争力强的临海城市带。
四、东北地区城市空间结构优化的对策
（一）积极推进市场一体化建设
市场一体化主要包括产品市场、原材料市场、资本市场、技术市场、知识产权市场、劳动力市场和人才市场的一体化，在市场规则上尽快与国际接轨，努力营造开放、规范的市场环境，完善各类市场体系，形成各类市场的共同体，为市场机制充分发挥作用创造条件，以实现这些生产要素的跨地区自由流动。从东北地区城市群（带）的角度，通过构建一体化的市场，要积极促进人口向城市流动，园区向轴线靠拢，产业向园区集中。特别是要培育东北地区城市中大型城市的人口吸纳能力。作为产业主要集聚地的园区，今后要逐步向轴带靠拢，加快东北地区城市的轴带发展，作大作强东北地区城市的轴带。
（二）推进东北地区城市内重大项目的合作与协作
针对影响东北地区城市发展的要素整合、产业布局和跨行政区域的重大项目，应统筹协调，促进资源共享，寻找东北地区城市间的最大利益，推进东北地区城市内重大项目的合作与协作。比如，东北地区城市的道路交通等基础设施建设，不仅可以提高东北地区城市与外部的空间可达性，而且可以增强东北地区城市内部各城市之间的空间可达性，有利于加强各城市之间的经济联系，为东北地区城市内部重大项目的合作与协作创造良好的交通等基础设施条件。在推动东北地区城市发展时，既要考虑东北地区城市的整体利益，还要兼顾东北地区城市内部的多方利益，要坚持统筹规划，推进东北地区城市的协调发展。
（三）促进东北地区城市的跨行政区整合
为了发挥东北地区城市的整体效益，要在发展和改革的过程中不断加强对城市群内部各行政单元的整合力度，在整合过程中，强化整个东北地区城市的整体性，不断弱化城市群内部各行政单元之间的行政界限，对影响经济社会协调发展、不利于优化资源配置和改善政府管理的现行区划逐步进行调整。按照建设东北地区城市的要求，加快行政区划调整。改革户籍和城市各种管理制度，降低城市“门槛”。扩大城市就业，完善社会保障。
（四）协调跨区域重大基础设施建设
要加强东北地区跨区域重大基础设施建设，为整个东北地区城市之间以及与外部之间物资、人员以及其他生产要素的流动创造良好的交通环境。以运输通道和主要枢纽为建设重点，加强铁路网络、公路网络、港口体系、机场体系和对外通道建设。重点建设同江至大连、东北东部通道、黑河至北京、绥芬河至满洲里、珲春至阿尔山、丹东至锡林浩特六条通道。在完善轴、带高速路的基础上，加快城市群（带）间的快速交通网络建设。
（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）