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自古以来，人类就有聚居的习惯，这是人类生存和发展的起点。当人类聚居达到一定规模，具有一定的空间范围，并且各成员之间形成某种互动关系，就形成了社区。而社区治理是指以社区地域为基础,政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动,它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。随着社会主义市场经济不断发展和完善，城市社区原有治理体制被打破，如何实现社区治理模式的创新,以强化中国城市社区自治建设,成为一个亟待研究的课题。因此，本文从分析我国城市社区治理模式入手,总结各种模式共性和差异，发现模式运行中存在的问题，并为我国城市社区治理模式提出前景性选择。
我国城市社区治理的主要模式
随着城市社区需求多样化、利益主体多元化、功能社会化等，传统社区治理模式存在的社会基础和制度背景发生了根本变化，同时呼唤着新的社区治理模式。在实践过程中，我国形成了三种具有代表性的社区治理模式。
1、政府主导型
以上海为代表的政府主导型城市社区治理模式。为了适应社会发展，上海市以“两级政府、三级管理”为主线，两级政府是指市、区两级政府，三级管理是指市、区、街道办事处的三级管理，以街道辖区为操作单元，形成条包块管、以块为主的管理格局，构筑“小政府、大社会”的管理框架。上海将社区内涵界定为街道，街道办事处组织居委会进行管理，居委会由政府职能部门、辖区内各单位、居民代表组成，一定意义上具有自治性。上海街道管理的主体中行政性力量占主导，凭借政府推动，将社区建设和管理权力下放，使管理重心下移，协调居委会和政府管理组织，调动居委会自治积极性，提高行政效率，强化了社区功能。
2、社区自治型
以沈阳为代表的社区自治型社区治理模式在我国各大城市中普及范围比较广，例如西安、海口、合肥、哈尔滨等城市都积极采用社区自治型的治理模式。沈阳的社区自治模式目标是有利于管理、有利于自治、有利于资源整合，将社区定位在街道办事处和居委会的之间，并且依照资源、人口、单位、地缘、情感等因素因地制宜的划分社区范围，加强了资源的整合和利用程度，有利于综合管理。这种治理模式的特点在于通过组织建设和调整来完善社区自治体制，突出了社区的自治功能。政府职能就是用法律规范社区的运行方向，对社区建设进行宏观控制。因此，我们把这种完全自治的模式叫做“社区自治型”社区治理模式。
3、社会协调型
社会协调型社区治理模式是以武汉为代表的城市所创新的，又称“江汉模式”。这种模式以社区为依托，形成政府行政调控与社区自治相结合的管理模式。江汉模式同样将社区定位为“小于街道、大于居委会”的层面上，但其运行模式是通过社区自治组织来实行的，其社区自治组织是通过民主协商和依法选举的，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会，并明确提出社区自治的目标，而实现目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。江汉模式力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、社会力量和政府力量互动的社区治理模式。
我国城市社区治理模式比较及存在问题
1、三种管理模式的共性
（1）历史背景相同。随着我国社会经济发展,，我国城市社区治理模式发生根本性变化。例如从“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市老龄人口逐渐增多；外来人口大量涌入城市等。我国原有的城市社区治理模式相继失灵，因而迫切需要新的城市社区治理体制来解决这些问题。正是在这种形势下，我国各地开展了社区治理的探索，采用新的社区管治理模式。
（2）制度设计类似。在社区管理制度设计中，各城市都在社区定位、组织结构、职权划分、运行机制等方面作了具体规定，虽然在细节方面有一定差异，但在指导思想上都遵循有利于社区建设，有利于社区基层民主政治发展的原则。
（3）动力机制趋同。在理论上，社区管理来源于两种力量的推动，一是社区自身力量，这是社区建设的主要力量；二是政府的外部推动，共同推动社区发展。但在我国社区建设的实践中，制度变迁是政府主导的结果。由于政府部门仍旧掌握着众多的资源，城市社区建设目前还脱离不了政府的指导和支持，社区管理还主要靠政府的外力推动。
2、三种管理模式的差异
（1）社区定位不同。上海模式中将社区定位于街道范围，而沈阳模式中充分考虑到有利于社区居民行使民主权利，将社区定位在街道办事处和居委会的之间，江汉模式则是在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”。（2）社区划分类型不同。沈阳市将社区主要分为四种类型 ：“板块型社区”，“小区型社区”， “单位型社区”， “功能型社区”。上海模式主要将原有的街道直接划为社区；而江汉模式是在房产开发过程中自然形成的社区，因此上述两种模式中都未对社区划分有明确的界定。（3）运行机制不同。上海模式扩大了街道办事处的管理职能，使之行使一级政府的职能。沈阳模式的运行机制由决策层、执行层、议事层和领导层构成。江汉模式的运行机制则使通过民主协商和依法选举，构建社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会。
3、三种管理模式运行中存在的问题
（1）政府时常处理不好政府与社区的关系。政府长期在我国社区建设中占据住的地位，加之没有有效的制约机制，政府对于自己在社区治理中的角色还未理清，出现该管的没管，不该管的又介入其中的现象，是一种职能的越位与缺位。
（2）居民社区参与不足，社区意识不强。有了居民参与，才能推动社区发展。但从目前情况来看，我国城市居民社区参与积极性不高。文中总结的三种典型模式中居民参与程度也比较低。
（3）社区自治组织和中介组织比较薄弱，难以整合社区公共资源。目前的社区中，只有政府组织和居委会组织比较成熟，由于政府组织的过于强大，导致群众性自治组织的地位被削弱。
我国城市社区治理模式的路径选择
（1）促进社区治理主体由单一化向多元化发展。社会不断发展，单一治理主体已不能满足社会需求。应该积极培育社区中介组织，充分发挥中介组织作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。与此同时，非营利组织要不断加强自身能力，多与政府沟通，督促政府在社区政策方面进行有利于社区发展的改革。
（2）改变政府传统自上而下的权力运作方式，建立政府、社区中介组织、非营利性组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式，使社区治理组织体系由垂直单向结构转变为横向网络结构，建立社区共识，增强各部门认同感，充分发挥社区能动性和自主性，建立更为合理和有效的社区治理机制。
（3）增强社区成员的参与意识和民主意识。社区成员是社区发展的有效支撑，必须健全社区组织体制，完善社区管理制度，为社区居民参与社区治理提供制度途径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者，进行一定力度的宣传，灌输共同治理的理念，从而增强社区信任和合作，共同打造和谐社区。
（4）促进社区制度创新, 壮大非政府组织和非营利性组织，有效整合资源。加强保持社区集体选择规则、社区操作规则与宪法选择原则的互补性,促进社区制度结构的自我繁殖。政府组织、非政府组织、非营利组织和社区组织要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社区公共事务的共同管理。重视社区自治组织和中介组织作用，适当授予与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。
（作者单位：湖南师范大学公共管理学院）
我国城市社区治理的主要模式
随着城市社区需求多样化、利益主体多元化、功能社会化等，传统社区治理模式存在的社会基础和制度背景发生了根本变化，同时呼唤着新的社区治理模式。在实践过程中，我国形成了三种具有代表性的社区治理模式。
1、政府主导型
以上海为代表的政府主导型城市社区治理模式。为了适应社会发展，上海市以“两级政府、三级管理”为主线，两级政府是指市、区两级政府，三级管理是指市、区、街道办事处的三级管理，以街道辖区为操作单元，形成条包块管、以块为主的管理格局，构筑“小政府、大社会”的管理框架。上海将社区内涵界定为街道，街道办事处组织居委会进行管理，居委会由政府职能部门、辖区内各单位、居民代表组成，一定意义上具有自治性。上海街道管理的主体中行政性力量占主导，凭借政府推动，将社区建设和管理权力下放，使管理重心下移，协调居委会和政府管理组织，调动居委会自治积极性，提高行政效率，强化了社区功能。
2、社区自治型
以沈阳为代表的社区自治型社区治理模式在我国各大城市中普及范围比较广，例如西安、海口、合肥、哈尔滨等城市都积极采用社区自治型的治理模式。沈阳的社区自治模式目标是有利于管理、有利于自治、有利于资源整合，将社区定位在街道办事处和居委会的之间，并且依照资源、人口、单位、地缘、情感等因素因地制宜的划分社区范围，加强了资源的整合和利用程度，有利于综合管理。这种治理模式的特点在于通过组织建设和调整来完善社区自治体制，突出了社区的自治功能。政府职能就是用法律规范社区的运行方向，对社区建设进行宏观控制。因此，我们把这种完全自治的模式叫做“社区自治型”社区治理模式。
3、社会协调型
社会协调型社区治理模式是以武汉为代表的城市所创新的，又称“江汉模式”。这种模式以社区为依托，形成政府行政调控与社区自治相结合的管理模式。江汉模式同样将社区定位为“小于街道、大于居委会”的层面上，但其运行模式是通过社区自治组织来实行的，其社区自治组织是通过民主协商和依法选举的，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会，并明确提出社区自治的目标，而实现目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。江汉模式力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、社会力量和政府力量互动的社区治理模式。
我国城市社区治理模式比较及存在问题
1、三种管理模式的共性
（1）历史背景相同。随着我国社会经济发展,，我国城市社区治理模式发生根本性变化。例如从“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市老龄人口逐渐增多；外来人口大量涌入城市等。我国原有的城市社区治理模式相继失灵，因而迫切需要新的城市社区治理体制来解决这些问题。正是在这种形势下，我国各地开展了社区治理的探索，采用新的社区管治理模式。
（2）制度设计类似。在社区管理制度设计中，各城市都在社区定位、组织结构、职权划分、运行机制等方面作了具体规定，虽然在细节方面有一定差异，但在指导思想上都遵循有利于社区建设，有利于社区基层民主政治发展的原则。
（3）动力机制趋同。在理论上，社区管理来源于两种力量的推动，一是社区自身力量，这是社区建设的主要力量；二是政府的外部推动，共同推动社区发展。但在我国社区建设的实践中，制度变迁是政府主导的结果。由于政府部门仍旧掌握着众多的资源，城市社区建设目前还脱离不了政府的指导和支持，社区管理还主要靠政府的外力推动。
2、三种管理模式的差异
（1）社区定位不同。上海模式中将社区定位于街道范围，而沈阳模式中充分考虑到有利于社区居民行使民主权利，将社区定位在街道办事处和居委会的之间，江汉模式则是在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”。（2）社区划分类型不同。沈阳市将社区主要分为四种类型 ：“板块型社区”，“小区型社区”， “单位型社区”， “功能型社区”。上海模式主要将原有的街道直接划为社区；而江汉模式是在房产开发过程中自然形成的社区，因此上述两种模式中都未对社区划分有明确的界定。（3）运行机制不同。上海模式扩大了街道办事处的管理职能，使之行使一级政府的职能。沈阳模式的运行机制由决策层、执行层、议事层和领导层构成。江汉模式的运行机制则使通过民主协商和依法选举，构建社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会。
3、三种管理模式运行中存在的问题
（1）政府时常处理不好政府与社区的关系。政府长期在我国社区建设中占据住的地位，加之没有有效的制约机制，政府对于自己在社区治理中的角色还未理清，出现该管的没管，不该管的又介入其中的现象，是一种职能的越位与缺位。
（2）居民社区参与不足，社区意识不强。有了居民参与，才能推动社区发展。但从目前情况来看，我国城市居民社区参与积极性不高。文中总结的三种典型模式中居民参与程度也比较低。
（3）社区自治组织和中介组织比较薄弱，难以整合社区公共资源。目前的社区中，只有政府组织和居委会组织比较成熟，由于政府组织的过于强大，导致群众性自治组织的地位被削弱。
我国城市社区治理模式的路径选择
（1）促进社区治理主体由单一化向多元化发展。社会不断发展，单一治理主体已不能满足社会需求。应该积极培育社区中介组织，充分发挥中介组织作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。与此同时，非营利组织要不断加强自身能力，多与政府沟通，督促政府在社区政策方面进行有利于社区发展的改革。
（2）改变政府传统自上而下的权力运作方式，建立政府、社区中介组织、非营利性组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式，使社区治理组织体系由垂直单向结构转变为横向网络结构，建立社区共识，增强各部门认同感，充分发挥社区能动性和自主性，建立更为合理和有效的社区治理机制。
（3）增强社区成员的参与意识和民主意识。社区成员是社区发展的有效支撑，必须健全社区组织体制，完善社区管理制度，为社区居民参与社区治理提供制度途径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者，进行一定力度的宣传，灌输共同治理的理念，从而增强社区信任和合作，共同打造和谐社区。
（4）促进社区制度创新, 壮大非政府组织和非营利性组织，有效整合资源。加强保持社区集体选择规则、社区操作规则与宪法选择原则的互补性,促进社区制度结构的自我繁殖。政府组织、非政府组织、非营利组织和社区组织要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社区公共事务的共同管理。重视社区自治组织和中介组织作用，适当授予与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。
（作者单位：湖南师范大学公共管理学院）