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摘 要 法治政府是法治中国建设中最重要、最核心的部分。当前，全国各地都在加快建设法治政府。对于欠发达地区而言，法治政府的建设是其发力的重点领域，直接关系到能否顺利实现跨越式发展。近年来，德宏州将加快推进法治政府建设的各项新部署新要求与州情紧密结合起来，大胆探索实践，积累了一定的经验，也面临一些难题急需破解。
关键词 德宏州 法治政府 欠发达地区
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.078
法治政府是法治中国建设中最重要、最核心的部分。2004年国务院提出建设法治政府，2012年党的十八大进一步提出到2020年法治政府基本建成的奋斗目标。党的十八届二中、三中、四中、五中全会也相继对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。德宏州立足州情，拓展工作思路，创新工作方式，扎实推进法治政府建设各项工作，积累了一定的经验，也面临一些难题急需破解。
一、德宏州法治政府建设的经验做法
近年来，德宏州各级政府以贯彻落实中央、省委相关会议和文件精神为主线，努力将加快推进法治政府建设的各项新部署新要求与州情紧密结合起来，积极探索，法治政府建设工作取得了明显的成效。
（一）认真抓好基础性工作
为确保法治政府建设的各项工作落到实处，德宏州不断加强法治政府建设的组织领导和制度建设。一是加强组织领导。州级成立以州长任组长的依法行政暨法治政府建设工作领导小组，各县市政府和州直属各单位成立由行政主要负责人为组长的组织领导机构，定期或不定期召开会议，研究部署解决法治政府建设工作中的有关问题，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作格局。二是依法行政有章可循。目前，州级层面已制定出台《德宏州重大行政许可决定备案制度》、《德宏州重大行政处罚决定备案制度》、《德宏州重大行政强制决定备案制度》、《德宏州行政规范性文件制定和备案规定》、《德宏州县市政府依法行政暨法治政府建设考评办法》等作为开展工作的具体依据。这些制度、规定、办法、规则的出台，对德宏州法治政府建设具有重要意义。
（二）着力规范行政决策行为
规范行政决策既是规范行政权力的重点和抓手，也是法治政府建设的起点。一是充分发挥法制办的作用。从2010年开始，州法制办主任列席州委常委会和州政府常务会议成为固定制度。之后，各县市也相继效仿。另外，作为全州重大决策听证制度的主抓部门，州法制办积极探索实践在事业单位和企业推广重大决策听证制度，同时，将重大决策听证制度与重大事项社会稳定风险评估制度结合起来。二是充分发挥政府法律顾问的职能作用。截止2015年8月，全州各级政府及各职能部门法律顾问聘任人数为118人，其中法制机构人员20人，专家教授4人，职业律师94人。充分发挥政府法律顾问“事前防范法律风险、事中法律控制、事后法律补救”的作用，进一步增强了行政决策的科学性。
（三）不断提升政务服务水平
只有不断提升政务服务水平，才能营造良好的经济社会发展环境。为此，一是积极简政放权，提高行政效能。为进一步深化行政审批制度改革，州、縣市对所有行政审批事项进行了全面清理和精简。二是依法规范行政职能，积极探索构建大市场监管模式。各县市结合实际，将工商、质监、食药监、城管执法、安监进行不同的整合，初步建立起集中统一的食品药品监管体系。三是全面推行“五级为民服务体系”和网上电子审批，实行“一个窗口对外”和“一站式”服务。
（四）加强专门人才队伍建设
法治政府建设归根结底要通过人的行为来贯彻落实，因此，德宏州历来重视人才队伍建设问题。一是提升领导干部的法治意识。实践证明，一个地区（特别是欠发达地区）、一个单位的法治建设水平往往取决于主要领导对依法行政、法治政府建设重要性的认识。二是加强行政执法主体资格管理。“十二五”期间，举办各类法制培训班数十余期，累计培训全州执法骨干及一线行政执法人员8千人次，颁发《行政执法证》4829个，实现了行政执法资格和执法证件的规范化、制度化管理。各县市、各执法部门建立健全行政执法证件管理制度，对本单位行政执法人员的执法证件实行网上公开和动态管理，接受社会公众监督。
（五）加大行政执法监督力度
开展行政执法监督是提高行政机关执法水平的有效途径。一是法制办积极整合监督资源，形成监督合力，确保法律法规规章的正确实施。二是积极受理行政执法监督案件，依法对行政执法机关及其执法人员的执法活动进行监督。拓宽群众诉求渠道，处理信访、上访群众的问题，督促行政机关积极履行职责，认真答复信访群众。“十二五”期间，共办理行政执法监督类信访件20件。2015年，对芒市地区侵占主城区河道乱搭乱建的执法监督工作取得重大成效。
二、德宏州推进法治政府建设面临的困难
虽然德宏州法治政府建设工作取得了扎实的成效，有力地促进了全州经济社会持续健康发展，但必须清醒地意识到，与法治建设较为先进的地区相比，作为欠发达地区的德宏，其法治建设是滞后的，在推进过程中面临着诸多困难值得深入剖析。
（一）思想认识存在偏差
当前，无论是领导干部还是普通群众的法治意识已得到明显提升，但受到经济、民族、宗教、习俗等因素的影响，德宏州在法治的实施中仍然出现了一些偏差。一是由于经济欠发达，政府和领导对法治工作的关注极易被诸如招商引资、禁毒防艾、扶贫攻坚、城镇化等事项严重挤压。还有部分领导认为用法治思维依法办事条条框框多，属于自我束缚，工作中仍然沿用老思路、老办法，没能真正做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。二是作为一个边疆民族地区，社会观念受到民族、宗教、习俗等的较大影响，与现代法治精神存在偏差，甚至格格不入。
（二）保障机制不到位
法治的施行需要一定的保障机制。越是欠发达地区，保障机制越显其重要性。遗憾的是，这恰恰是德宏州法治建设中的短板。一是法制机构工作体制不畅顺。当前，在机构改革与人员精简的背景下，除了州法制办有工作人员9人，工作基本能正常运转外，县市一级普遍存在人少事多，编制不够或空编的状况。二是经费保障不足。由于经济发展的滞后，德宏的财政保障能力偏弱，对上依赖性较强，特别是近年来芒市和瑞丽市财政负债较高。这在客观上造成执法队伍建设、执法基础设施、执法装备等等未能及时跟进，影响了法治工作的推进。这种情况在乡镇一级尤为突出。 （三）执法队伍建设相对薄弱
执法队伍是地方法治政府建设的主力军，队伍素质水平的高低直接关系到地方政府的法治能力。但德宏执法队伍中受过系统法学专业教育、接受过专业培训的人员相对较少，习惯凭经验做事、靠感觉执法，加之对专业人才的吸引力不够，人员组成老化，人才出现断层。有的县市政府和职能部门在发文、请示等重要文件中没有严格执行政府法制机构审核制度，还存在违法和不规范的现象。
（四）工作开展不均衡
调研发现，就层级而言，存在着上强下弱的“倒三角”格局，州一级法治工作开展情况比县市一级好，而县市一级又比乡镇一级好。特别是乡镇政府无权执法与工作任务繁重的矛盾比较突出。在实际工作中，乡镇政府仍管辖有不少履行执法职能的站所，代行了大量的县市政府及其职能部门的工作，但由于法律制度的配套性不够及行政运作程序的不协调，乡镇开展执法非常困难，看到的非法违纪行为管不了，而对于职能部门来说，则是管得了的看不到。就部门之间而言，工作的进展也不均衡。政府职能的缺位、错位、越位等现象时有发生，而工作开展的情况又往往取决于主要领导对法治的认识和重视程度。
三、加快推进德宏州法治政府建设的建议
（一）在全社会牢固树立法治思维观念
德宏的法治政府建设，首先就得在培植法治理念，营造法治环境上下功夫。一是继续紧紧抓住领导干部这个关键少数。事实证明，领导重视是做好一切工作的重要前提。因而，改变领导干部的思想观念，使他们树立起正确的权力观和法治观，具有“牛鼻子”的作用。二是全面提升全社会各行业、各类主体的法治意识。建设法治政府，并非是政府的独角戏，需要社会各方普遍参与，在全社会形成良好的法治文化氛围。
（二）提升政务服务效能
法治建设必须为了人民，依靠人民、造福人民、保护人民。具体而言，要加快转变政府职能，厘清政府与市场、企业、社会的关系，坚持有所为，有所不为，明确政府权力边界和清单，激发社会活力，使市场在配置资源中起决定性作用和更好地发挥政府作用。大力推进简政放权，进一步精简审批事项，提高审批效率，切实减轻企业负担。强化公共服务，完善公共服务平台，优化服务流程，着力保障和改善民生，方便群众办事创业。自觉接受人大及其常委会法律监督和工作监督，主动接受政协民主监督，认真听取人大代表、政协委员和各族各界意见建议，全面接受人民监督，充分体现人民意愿。
（三）完善配套保障机制
保障机制的重要性不言而喻，而保障的内容大体包括机构保障、编制保障、经费保障、设备设施保障等。一是进一步充实县市、乡镇的政府法制机构，想方设法解决编制、人员发展空间等实际问题，使法制机构能够有人做事，并能够留得住人。特别是考虑到乡镇政府是地方法治政府建设中最困难也是最重要的部位，针对乡镇一级政府法制机构虚设或是根本没有的状况，有必要设立专门的政府法制机构，强化乡镇的法治机构建设。二是在有限的财政收入中，仍然要保证行政审批、行政征收、执法检查、执法监督等执法经费的正常开支，为文明规范执法打下坚实的基础；仍然要保证执法队伍建设的正常投入，加大对执法部门的法治培训，快速提升其执法能力；仍然要保证执法基础设施、执法装备及时更新的正常投入，有效克服执法中的薄弱环节。当然，在经费的使用中应注重效率，保证钱能用在刀刃上。
（四）加强行政执法队伍建设
为杜绝和减少执法不公、执法不力、不作为的现象，确保严格规范公正文明执法，应抓住以下环节：一是严把“入口”，明确规定进入行政执法队伍的条件，并且要逐步提高门槛。坚持逢进必考的原则，只有新录用人员通过了执法考试获得执法证，方能从事行政执法活动。二是要疏通“出口”，对于严重违法的执法人员，要坚决将其清除出执法队伍，从整体上确保执法队伍素质。三是抓好对现有执法人员的思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意識，通过开展竞赛、评选等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，树立起行政执法队伍的良好形象，推进依法行政向纵深发展。对于协管员来说，还应注重培养和挖掘他们的潜力，发挥他们的主观能动性，从而更好地协助执法人员完成工作任务。
参考文献：
[1]李林、田禾.中国地方法治发展报告No.2（2016）.社会科学文献出版社.2016.
[2]马斌毅.青海省加快法治政府建设思考.现代商贸工业.2015，12（中）.
[3]杨贵明.山西省法治政府建设的现状调查与分析.山西高等学校社会科学学报.2013，25（5）.
关键词 德宏州 法治政府 欠发达地区
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.078
法治政府是法治中国建设中最重要、最核心的部分。2004年国务院提出建设法治政府，2012年党的十八大进一步提出到2020年法治政府基本建成的奋斗目标。党的十八届二中、三中、四中、五中全会也相继对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。德宏州立足州情，拓展工作思路，创新工作方式，扎实推进法治政府建设各项工作，积累了一定的经验，也面临一些难题急需破解。
一、德宏州法治政府建设的经验做法
近年来，德宏州各级政府以贯彻落实中央、省委相关会议和文件精神为主线，努力将加快推进法治政府建设的各项新部署新要求与州情紧密结合起来，积极探索，法治政府建设工作取得了明显的成效。
（一）认真抓好基础性工作
为确保法治政府建设的各项工作落到实处，德宏州不断加强法治政府建设的组织领导和制度建设。一是加强组织领导。州级成立以州长任组长的依法行政暨法治政府建设工作领导小组，各县市政府和州直属各单位成立由行政主要负责人为组长的组织领导机构，定期或不定期召开会议，研究部署解决法治政府建设工作中的有关问题，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作格局。二是依法行政有章可循。目前，州级层面已制定出台《德宏州重大行政许可决定备案制度》、《德宏州重大行政处罚决定备案制度》、《德宏州重大行政强制决定备案制度》、《德宏州行政规范性文件制定和备案规定》、《德宏州县市政府依法行政暨法治政府建设考评办法》等作为开展工作的具体依据。这些制度、规定、办法、规则的出台，对德宏州法治政府建设具有重要意义。
（二）着力规范行政决策行为
规范行政决策既是规范行政权力的重点和抓手，也是法治政府建设的起点。一是充分发挥法制办的作用。从2010年开始，州法制办主任列席州委常委会和州政府常务会议成为固定制度。之后，各县市也相继效仿。另外，作为全州重大决策听证制度的主抓部门，州法制办积极探索实践在事业单位和企业推广重大决策听证制度，同时，将重大决策听证制度与重大事项社会稳定风险评估制度结合起来。二是充分发挥政府法律顾问的职能作用。截止2015年8月，全州各级政府及各职能部门法律顾问聘任人数为118人，其中法制机构人员20人，专家教授4人，职业律师94人。充分发挥政府法律顾问“事前防范法律风险、事中法律控制、事后法律补救”的作用，进一步增强了行政决策的科学性。
（三）不断提升政务服务水平
只有不断提升政务服务水平，才能营造良好的经济社会发展环境。为此，一是积极简政放权，提高行政效能。为进一步深化行政审批制度改革，州、縣市对所有行政审批事项进行了全面清理和精简。二是依法规范行政职能，积极探索构建大市场监管模式。各县市结合实际，将工商、质监、食药监、城管执法、安监进行不同的整合，初步建立起集中统一的食品药品监管体系。三是全面推行“五级为民服务体系”和网上电子审批，实行“一个窗口对外”和“一站式”服务。
（四）加强专门人才队伍建设
法治政府建设归根结底要通过人的行为来贯彻落实，因此，德宏州历来重视人才队伍建设问题。一是提升领导干部的法治意识。实践证明，一个地区（特别是欠发达地区）、一个单位的法治建设水平往往取决于主要领导对依法行政、法治政府建设重要性的认识。二是加强行政执法主体资格管理。“十二五”期间，举办各类法制培训班数十余期，累计培训全州执法骨干及一线行政执法人员8千人次，颁发《行政执法证》4829个，实现了行政执法资格和执法证件的规范化、制度化管理。各县市、各执法部门建立健全行政执法证件管理制度，对本单位行政执法人员的执法证件实行网上公开和动态管理，接受社会公众监督。
（五）加大行政执法监督力度
开展行政执法监督是提高行政机关执法水平的有效途径。一是法制办积极整合监督资源，形成监督合力，确保法律法规规章的正确实施。二是积极受理行政执法监督案件，依法对行政执法机关及其执法人员的执法活动进行监督。拓宽群众诉求渠道，处理信访、上访群众的问题，督促行政机关积极履行职责，认真答复信访群众。“十二五”期间，共办理行政执法监督类信访件20件。2015年，对芒市地区侵占主城区河道乱搭乱建的执法监督工作取得重大成效。
二、德宏州推进法治政府建设面临的困难
虽然德宏州法治政府建设工作取得了扎实的成效，有力地促进了全州经济社会持续健康发展，但必须清醒地意识到，与法治建设较为先进的地区相比，作为欠发达地区的德宏，其法治建设是滞后的，在推进过程中面临着诸多困难值得深入剖析。
（一）思想认识存在偏差
当前，无论是领导干部还是普通群众的法治意识已得到明显提升，但受到经济、民族、宗教、习俗等因素的影响，德宏州在法治的实施中仍然出现了一些偏差。一是由于经济欠发达，政府和领导对法治工作的关注极易被诸如招商引资、禁毒防艾、扶贫攻坚、城镇化等事项严重挤压。还有部分领导认为用法治思维依法办事条条框框多，属于自我束缚，工作中仍然沿用老思路、老办法，没能真正做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。二是作为一个边疆民族地区，社会观念受到民族、宗教、习俗等的较大影响，与现代法治精神存在偏差，甚至格格不入。
（二）保障机制不到位
法治的施行需要一定的保障机制。越是欠发达地区，保障机制越显其重要性。遗憾的是，这恰恰是德宏州法治建设中的短板。一是法制机构工作体制不畅顺。当前，在机构改革与人员精简的背景下，除了州法制办有工作人员9人，工作基本能正常运转外，县市一级普遍存在人少事多，编制不够或空编的状况。二是经费保障不足。由于经济发展的滞后，德宏的财政保障能力偏弱，对上依赖性较强，特别是近年来芒市和瑞丽市财政负债较高。这在客观上造成执法队伍建设、执法基础设施、执法装备等等未能及时跟进，影响了法治工作的推进。这种情况在乡镇一级尤为突出。 （三）执法队伍建设相对薄弱
执法队伍是地方法治政府建设的主力军，队伍素质水平的高低直接关系到地方政府的法治能力。但德宏执法队伍中受过系统法学专业教育、接受过专业培训的人员相对较少，习惯凭经验做事、靠感觉执法，加之对专业人才的吸引力不够，人员组成老化，人才出现断层。有的县市政府和职能部门在发文、请示等重要文件中没有严格执行政府法制机构审核制度，还存在违法和不规范的现象。
（四）工作开展不均衡
调研发现，就层级而言，存在着上强下弱的“倒三角”格局，州一级法治工作开展情况比县市一级好，而县市一级又比乡镇一级好。特别是乡镇政府无权执法与工作任务繁重的矛盾比较突出。在实际工作中，乡镇政府仍管辖有不少履行执法职能的站所，代行了大量的县市政府及其职能部门的工作，但由于法律制度的配套性不够及行政运作程序的不协调，乡镇开展执法非常困难，看到的非法违纪行为管不了，而对于职能部门来说，则是管得了的看不到。就部门之间而言，工作的进展也不均衡。政府职能的缺位、错位、越位等现象时有发生，而工作开展的情况又往往取决于主要领导对法治的认识和重视程度。
三、加快推进德宏州法治政府建设的建议
（一）在全社会牢固树立法治思维观念
德宏的法治政府建设，首先就得在培植法治理念，营造法治环境上下功夫。一是继续紧紧抓住领导干部这个关键少数。事实证明，领导重视是做好一切工作的重要前提。因而，改变领导干部的思想观念，使他们树立起正确的权力观和法治观，具有“牛鼻子”的作用。二是全面提升全社会各行业、各类主体的法治意识。建设法治政府，并非是政府的独角戏，需要社会各方普遍参与，在全社会形成良好的法治文化氛围。
（二）提升政务服务效能
法治建设必须为了人民，依靠人民、造福人民、保护人民。具体而言，要加快转变政府职能，厘清政府与市场、企业、社会的关系，坚持有所为，有所不为，明确政府权力边界和清单，激发社会活力，使市场在配置资源中起决定性作用和更好地发挥政府作用。大力推进简政放权，进一步精简审批事项，提高审批效率，切实减轻企业负担。强化公共服务，完善公共服务平台，优化服务流程，着力保障和改善民生，方便群众办事创业。自觉接受人大及其常委会法律监督和工作监督，主动接受政协民主监督，认真听取人大代表、政协委员和各族各界意见建议，全面接受人民监督，充分体现人民意愿。
（三）完善配套保障机制
保障机制的重要性不言而喻，而保障的内容大体包括机构保障、编制保障、经费保障、设备设施保障等。一是进一步充实县市、乡镇的政府法制机构，想方设法解决编制、人员发展空间等实际问题，使法制机构能够有人做事，并能够留得住人。特别是考虑到乡镇政府是地方法治政府建设中最困难也是最重要的部位，针对乡镇一级政府法制机构虚设或是根本没有的状况，有必要设立专门的政府法制机构，强化乡镇的法治机构建设。二是在有限的财政收入中，仍然要保证行政审批、行政征收、执法检查、执法监督等执法经费的正常开支，为文明规范执法打下坚实的基础；仍然要保证执法队伍建设的正常投入，加大对执法部门的法治培训，快速提升其执法能力；仍然要保证执法基础设施、执法装备及时更新的正常投入，有效克服执法中的薄弱环节。当然，在经费的使用中应注重效率，保证钱能用在刀刃上。
（四）加强行政执法队伍建设
为杜绝和减少执法不公、执法不力、不作为的现象，确保严格规范公正文明执法，应抓住以下环节：一是严把“入口”，明确规定进入行政执法队伍的条件，并且要逐步提高门槛。坚持逢进必考的原则，只有新录用人员通过了执法考试获得执法证，方能从事行政执法活动。二是要疏通“出口”，对于严重违法的执法人员，要坚决将其清除出执法队伍，从整体上确保执法队伍素质。三是抓好对现有执法人员的思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意識，通过开展竞赛、评选等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，树立起行政执法队伍的良好形象，推进依法行政向纵深发展。对于协管员来说，还应注重培养和挖掘他们的潜力，发挥他们的主观能动性，从而更好地协助执法人员完成工作任务。
参考文献：
[1]李林、田禾.中国地方法治发展报告No.2（2016）.社会科学文献出版社.2016.
[2]马斌毅.青海省加快法治政府建设思考.现代商贸工业.2015，12（中）.
[3]杨贵明.山西省法治政府建设的现状调查与分析.山西高等学校社会科学学报.2013，25（5）.