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（河南大学哲学与公共管理学院， 河南 开封 475001）
［摘 要］公共支出是政府行为的数量反映，体现政府政策选择和执行成本。经济转型期，政府职能转变决定了公共支出结构必须转型。伴随政府经济建设职能的减弱和公共服务职能的增强，公共支出结构必然由经济建设型转向公共服务型。
［关键词］政府职能；公共支出结构；转型
［中图分类号］D630.1 ［文献标识码］A［文章编号］1009－2234(2008)05－0040－02
公共支出体现政府的政策选择和执行成本。政府职能转变的一个有效度量就是公共支出结构的变化。探讨经济转型期政府职能转变与公共支出转型的关系问题，必须首先对政府职能作一个确切的完整的定义，因此有必要对政府定义及职能等理论问题进行深入分析。
一、政府定义及其职能
洛克在《政府论》中给出了政府是“为了人民的和平、安全和公众福利而组成的一个强有力
的联合体”的定义。制度经济学主要针对如何让政府代表公众利益以及对公共利益代理人的监督，提出了许多改善现代社会政府运行规则的建议。布坎南认为，国家是共同利益的保证人，其作用是弥补市场不足，并使各经济人得到的社会效应比国家干预以前更高，否则国家的存在就无任何经济意义。斯蒂格利茨在《经济学》一书中指出，政府主要有以下几个职能：收入再分配，稳定经济，资源再配置。其中对以往政府实践中的收入再分配予以否定，而强调了政府在稳定经济和资源配置方面的积极作用，总体上对政府干预持支持态度。萨缪尔森则比较周全地总结前人的研究，对政府职能提出了以下四条：一是确立法律法制；二是决定宏观稳定经济政策；三是影响资源配置以提高经济效率；四是建立影响收入分配的方案。福利经济学认为政府的职能是从人性、公平和经济发展的角度出发，通过社会福利政策对社会经济发展进行干预。
中国学者杨幼炯在《政治科学总论》中提到：国家是为增进共同目的，满足共同需要，有政治组织的人或整体；政府则是陈述、表示和实现国家意志的代理机关、官吏或组织之总称。政府是国家所必不可少的机关或代理者。罗豪才教授认为：“国家行政机关是一个国家的统治阶级运用国家权力，组织和管理国家行政事务的机关。国家行政机关又称国家管理机关，简称政府。”这二者都是从国家定义基础之上衍生的、形式上的定义。我国对政府的理解限于历史发展过程的局限，更加注重形式上的、带有很强政治色彩的定义，而没有从政府对经济生活的影响、对经济增长的促进角度进行定义，这是一个缺陷。相信随着我国市场化进程的加快，对政府以及政府职能会有一个更加全面地理解和认识。
由此，本文认为政府职能应该概括为三个方面：第一，政治职能，主要是运用政治手段（包括专政机关和军事手段），维护统治阶级的统治地位和基本利益，维护本国在国际上的主权和利益；制定法律、法规，以规范约束人们有秩序地发生关系。第二，经济职能，主要是通过经济、法律和行政手段，干预经济活动，实现国家宏观政策目标，促进经济发展，为实现统治阶级的统治和促进社会发展创造物质基础。这一职能是解决在现有生产关系条件下使整个社会资源得到最优配置。第三，公共职能，主要是管理社会公共事务和发展社会文化、教育、医疗、卫生、环保等事业，以适应社会的政治、经济和文化发展的需要。这一职能并非是由对第一、第二职能的简单执行就可以做到，而必须通过是对生产关系的不断完善来完成的。
二、政府职能演变与公共支出结构变迁
从政府职能演变的长期历史进程来看，随着人类社会的演进和生产力发展水平的提高，政府职能出现了明显的发展变化趋势，其基本特征是：政府的政治职能处于相对稳定的状态，而政府的经济职能、公共职能不断上升。政府职能的范围不是一成不变的。因此，公共支出结构也处于不断调整和变化之中。
自由竞争时期。这一时期，市场机制被认为是万能的，政府职能范围被局限于极端微小的领域，公共支出的范围和结构非常狭窄。斯密在《国富沦》中，对自由竞争市场经济条件下的政府职能和公共支出结构作了典型限定，政府职能仅限于以下三项：一是保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；二是保护个人，使其免受其他人的迫害或压迫；三是建设某些公共设施。与政府三项职能相对应的公共支出结构为：国防义务—国防支出，司法行政义务—司法支出，公共设备及土木工程义务—公共土木事业支出。
1929年大萧条后的全面干预阶段。到1929年经济危机和大萧条爆发时，资本主义制度演进产生的内在矛盾已直接威胁到市场经济的生存。凯恩斯主张政府通过财政政策增加投资需求，使总需求与总供给的均衡达到充分就业的均衡，市场机制得以重新恢复。财政活动的范围随着政府职能的扩展而迅速扩大，随着对“市场失灵”认识的深化，以及公共产品理论的确立，政府行为与市场活动形成了一体化和相互替代的关系，公共支出广泛进入新的“市场失灵”领域，传统的支出结构随之发生演变。公共支出结构的变动，尤其是转移性支出在公共支出中地位的上升，是政府运用财政支出实现职能目标的直接表现，也是政府直接实施公平社会收入政策的表现。
“滞胀”之后的适度调整。凯恩斯之后，新古典综合派的“混合经济”思想居于主流地位，公共财政范围的扩大促成了第二次世界大战后二十多年的繁荣。但是由于财政政策只能通过心理因素的调节解决流通环节的疏导和价值实现问题，并不能解决生产环节资本与劳动的内在矛盾。随着政府大量干预经济所造成的失灵问题的出现，西方社会出现了国有经济私有化的浪潮。20世纪90年代以后，私有化已突破了原先被认为自然垄断的领域，如电力、电信行业等。与此相适应，公共支出结构也发生了一些新的变化。从以美国为代表的西方资本主义国家来看，国防支出的比重进一步下降，转移性支出总体上呈持续上升趋势，但有关收入分配方面的支出比重已逐渐趋于稳定；有关社会保障、医疗等福利性支出比重继续上升；随着债务规模的扩大，净利息支出的比重上升。财政活动范围的逐步趋于稳定，公共支出的效率、公共产品的私人供应受到重视，资源的公共使用受到更严格地管理和调整。
三、政府职能转变与公共支出转型
政府公共支出的直接目的是满足政府执行其职能的需要，政府职能状况直接决定政府公共支出结构，有什么样的政府职能就需要有相应的公共支出结构。马斯格雷夫认为，在经济发展的不同阶段，财政职能并不是均衡配置的，一般经济发展水平越低，财政职能结构越向效率倾斜，资源配置职能越突出；经济发展水平越高，财政职能结构越向公平倾斜，收入分配职能越突出。
在计划经济体制下，政府职能及财政资金的供给范围比较宽，既承担了“社会共同需要”方面的事务，也承担了大量竞争性、经营性等方面的事务。所以，在公共支出结构上必然体现出浓厚的计划经济体制的特点，如经济建设支出投入的比重较大，增加了一些本应由市场去办的事务性支出。而在市场经济体制下，政府主要涉足市场不能办的事情或办不好的事情，着力于经济的宏观调控。所以，在公共支出中经济建设支出的比重就相对较小，同时在经济建设中用于基础设施、公用设施等投入的比重大，而几乎没有用于竞争性、盈利性领域的支出。
我国的政府职能转变是从传统体制开始的，而传统体制的特点是职能无所不包，在公共产品提供和收入分配方面供给过剩，而与市场有关的相关职能则严重缺失。经济转型使政府的行为目标和约束条件都发生了根本性的变化。我国的市场经济是一个从无到有、从弱到强的发展过程。市场方面存在的主要问题是起点较低和市场制度的缺失。一个完善的市场经济所内在要求的道德基础、市场制度和秩序，如果依靠自身演变需要一段漫长的时间。政府部门必须在培育和发展市场要素、市场监管、交易规范和体系健全等方面介入协调，加快我国市场经济的有序发展。而围绕市场建设需要的公共产品提供、社会管理、宏观经济稳定、收入分配等核心职能，则更需要政府部门的加倍投入，以确保整个经济社会的和谐发展。
另一方面，政府部门在不断扩大和强化公共服务职能的同时，并不能完全退出经济建设领域。我国发展的现状是“强政府、弱市场”，民间资本和企业规模的强大需要一定阶段的积累。甚至在一些经济变量如消费和投资等启动和刺激都需要政府给予一定程度的引导。其次，政府要对产业结构的优化升级制定积极的产业政策，制定和执行对外贸易政策，建立健全金融市场体系，有时甚至要在市场薄弱的环节替代价格机制发挥信息功能。
随着政府职能从经济建设型向公共服务型转变，公共支出规模及结构的调整也应当从原来的经济建设型转向公共服务型。除了必要的引导和支持经济建设以外，政府部门要及时退出缺乏效率的经济领域，同时加强市场监管和公共服务。政府职能范围以及与之相适应的公共支出结构总是不断变化的，一些旧的职能退出去，一些新的职能又加进来，这就是政府职能变化的法则。因此，公共支出范围和结构随政府职能的变化而变化，也就成为一种客观必然结果。具体到我国来看，随着社会主义市场经济的建立与完善，政府和财政的主要职能是弥补市场缺陷，即提供公共产品和服务，以满足社会公共需要。具体来说主要包括：维护政权建设，保卫国家和领土安全，提供公共基础设施，支持文化教育、科技、卫生事业发展，调节收入分配等。但在传统计划体制下，我国财政支出的重点却是竞争性的生产建设领域。因此，适应社会主义市场经济条件下政府职能转变的需要，公共支出结构要作出大幅度调整，在重新界定公共支出范围的前提下，削减经济建设支出和补贴性支出，相应增加基础产业和基础设施建设支出、教育支出、科技支出、卫生保健支出和社会保障支出等。
［参 考 文 献］
〔1〕 理查德
［摘 要］公共支出是政府行为的数量反映，体现政府政策选择和执行成本。经济转型期，政府职能转变决定了公共支出结构必须转型。伴随政府经济建设职能的减弱和公共服务职能的增强，公共支出结构必然由经济建设型转向公共服务型。
［关键词］政府职能；公共支出结构；转型
［中图分类号］D630.1 ［文献标识码］A［文章编号］1009－2234(2008)05－0040－02
公共支出体现政府的政策选择和执行成本。政府职能转变的一个有效度量就是公共支出结构的变化。探讨经济转型期政府职能转变与公共支出转型的关系问题，必须首先对政府职能作一个确切的完整的定义，因此有必要对政府定义及职能等理论问题进行深入分析。
一、政府定义及其职能
洛克在《政府论》中给出了政府是“为了人民的和平、安全和公众福利而组成的一个强有力
的联合体”的定义。制度经济学主要针对如何让政府代表公众利益以及对公共利益代理人的监督，提出了许多改善现代社会政府运行规则的建议。布坎南认为，国家是共同利益的保证人，其作用是弥补市场不足，并使各经济人得到的社会效应比国家干预以前更高，否则国家的存在就无任何经济意义。斯蒂格利茨在《经济学》一书中指出，政府主要有以下几个职能：收入再分配，稳定经济，资源再配置。其中对以往政府实践中的收入再分配予以否定，而强调了政府在稳定经济和资源配置方面的积极作用，总体上对政府干预持支持态度。萨缪尔森则比较周全地总结前人的研究，对政府职能提出了以下四条：一是确立法律法制；二是决定宏观稳定经济政策；三是影响资源配置以提高经济效率；四是建立影响收入分配的方案。福利经济学认为政府的职能是从人性、公平和经济发展的角度出发，通过社会福利政策对社会经济发展进行干预。
中国学者杨幼炯在《政治科学总论》中提到：国家是为增进共同目的，满足共同需要，有政治组织的人或整体；政府则是陈述、表示和实现国家意志的代理机关、官吏或组织之总称。政府是国家所必不可少的机关或代理者。罗豪才教授认为：“国家行政机关是一个国家的统治阶级运用国家权力，组织和管理国家行政事务的机关。国家行政机关又称国家管理机关，简称政府。”这二者都是从国家定义基础之上衍生的、形式上的定义。我国对政府的理解限于历史发展过程的局限，更加注重形式上的、带有很强政治色彩的定义，而没有从政府对经济生活的影响、对经济增长的促进角度进行定义，这是一个缺陷。相信随着我国市场化进程的加快，对政府以及政府职能会有一个更加全面地理解和认识。
由此，本文认为政府职能应该概括为三个方面：第一，政治职能，主要是运用政治手段（包括专政机关和军事手段），维护统治阶级的统治地位和基本利益，维护本国在国际上的主权和利益；制定法律、法规，以规范约束人们有秩序地发生关系。第二，经济职能，主要是通过经济、法律和行政手段，干预经济活动，实现国家宏观政策目标，促进经济发展，为实现统治阶级的统治和促进社会发展创造物质基础。这一职能是解决在现有生产关系条件下使整个社会资源得到最优配置。第三，公共职能，主要是管理社会公共事务和发展社会文化、教育、医疗、卫生、环保等事业，以适应社会的政治、经济和文化发展的需要。这一职能并非是由对第一、第二职能的简单执行就可以做到，而必须通过是对生产关系的不断完善来完成的。
二、政府职能演变与公共支出结构变迁
从政府职能演变的长期历史进程来看，随着人类社会的演进和生产力发展水平的提高，政府职能出现了明显的发展变化趋势，其基本特征是：政府的政治职能处于相对稳定的状态，而政府的经济职能、公共职能不断上升。政府职能的范围不是一成不变的。因此，公共支出结构也处于不断调整和变化之中。
自由竞争时期。这一时期，市场机制被认为是万能的，政府职能范围被局限于极端微小的领域，公共支出的范围和结构非常狭窄。斯密在《国富沦》中，对自由竞争市场经济条件下的政府职能和公共支出结构作了典型限定，政府职能仅限于以下三项：一是保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；二是保护个人，使其免受其他人的迫害或压迫；三是建设某些公共设施。与政府三项职能相对应的公共支出结构为：国防义务—国防支出，司法行政义务—司法支出，公共设备及土木工程义务—公共土木事业支出。
1929年大萧条后的全面干预阶段。到1929年经济危机和大萧条爆发时，资本主义制度演进产生的内在矛盾已直接威胁到市场经济的生存。凯恩斯主张政府通过财政政策增加投资需求，使总需求与总供给的均衡达到充分就业的均衡，市场机制得以重新恢复。财政活动的范围随着政府职能的扩展而迅速扩大，随着对“市场失灵”认识的深化，以及公共产品理论的确立，政府行为与市场活动形成了一体化和相互替代的关系，公共支出广泛进入新的“市场失灵”领域，传统的支出结构随之发生演变。公共支出结构的变动，尤其是转移性支出在公共支出中地位的上升，是政府运用财政支出实现职能目标的直接表现，也是政府直接实施公平社会收入政策的表现。
“滞胀”之后的适度调整。凯恩斯之后，新古典综合派的“混合经济”思想居于主流地位，公共财政范围的扩大促成了第二次世界大战后二十多年的繁荣。但是由于财政政策只能通过心理因素的调节解决流通环节的疏导和价值实现问题，并不能解决生产环节资本与劳动的内在矛盾。随着政府大量干预经济所造成的失灵问题的出现，西方社会出现了国有经济私有化的浪潮。20世纪90年代以后，私有化已突破了原先被认为自然垄断的领域，如电力、电信行业等。与此相适应，公共支出结构也发生了一些新的变化。从以美国为代表的西方资本主义国家来看，国防支出的比重进一步下降，转移性支出总体上呈持续上升趋势，但有关收入分配方面的支出比重已逐渐趋于稳定；有关社会保障、医疗等福利性支出比重继续上升；随着债务规模的扩大，净利息支出的比重上升。财政活动范围的逐步趋于稳定，公共支出的效率、公共产品的私人供应受到重视，资源的公共使用受到更严格地管理和调整。
三、政府职能转变与公共支出转型
政府公共支出的直接目的是满足政府执行其职能的需要，政府职能状况直接决定政府公共支出结构，有什么样的政府职能就需要有相应的公共支出结构。马斯格雷夫认为，在经济发展的不同阶段，财政职能并不是均衡配置的，一般经济发展水平越低，财政职能结构越向效率倾斜，资源配置职能越突出；经济发展水平越高，财政职能结构越向公平倾斜，收入分配职能越突出。
在计划经济体制下，政府职能及财政资金的供给范围比较宽，既承担了“社会共同需要”方面的事务，也承担了大量竞争性、经营性等方面的事务。所以，在公共支出结构上必然体现出浓厚的计划经济体制的特点，如经济建设支出投入的比重较大，增加了一些本应由市场去办的事务性支出。而在市场经济体制下，政府主要涉足市场不能办的事情或办不好的事情，着力于经济的宏观调控。所以，在公共支出中经济建设支出的比重就相对较小，同时在经济建设中用于基础设施、公用设施等投入的比重大，而几乎没有用于竞争性、盈利性领域的支出。
我国的政府职能转变是从传统体制开始的，而传统体制的特点是职能无所不包，在公共产品提供和收入分配方面供给过剩，而与市场有关的相关职能则严重缺失。经济转型使政府的行为目标和约束条件都发生了根本性的变化。我国的市场经济是一个从无到有、从弱到强的发展过程。市场方面存在的主要问题是起点较低和市场制度的缺失。一个完善的市场经济所内在要求的道德基础、市场制度和秩序，如果依靠自身演变需要一段漫长的时间。政府部门必须在培育和发展市场要素、市场监管、交易规范和体系健全等方面介入协调，加快我国市场经济的有序发展。而围绕市场建设需要的公共产品提供、社会管理、宏观经济稳定、收入分配等核心职能，则更需要政府部门的加倍投入，以确保整个经济社会的和谐发展。
另一方面，政府部门在不断扩大和强化公共服务职能的同时，并不能完全退出经济建设领域。我国发展的现状是“强政府、弱市场”，民间资本和企业规模的强大需要一定阶段的积累。甚至在一些经济变量如消费和投资等启动和刺激都需要政府给予一定程度的引导。其次，政府要对产业结构的优化升级制定积极的产业政策，制定和执行对外贸易政策，建立健全金融市场体系，有时甚至要在市场薄弱的环节替代价格机制发挥信息功能。
随着政府职能从经济建设型向公共服务型转变，公共支出规模及结构的调整也应当从原来的经济建设型转向公共服务型。除了必要的引导和支持经济建设以外，政府部门要及时退出缺乏效率的经济领域，同时加强市场监管和公共服务。政府职能范围以及与之相适应的公共支出结构总是不断变化的，一些旧的职能退出去，一些新的职能又加进来，这就是政府职能变化的法则。因此，公共支出范围和结构随政府职能的变化而变化，也就成为一种客观必然结果。具体到我国来看，随着社会主义市场经济的建立与完善，政府和财政的主要职能是弥补市场缺陷，即提供公共产品和服务，以满足社会公共需要。具体来说主要包括：维护政权建设，保卫国家和领土安全，提供公共基础设施，支持文化教育、科技、卫生事业发展，调节收入分配等。但在传统计划体制下，我国财政支出的重点却是竞争性的生产建设领域。因此，适应社会主义市场经济条件下政府职能转变的需要，公共支出结构要作出大幅度调整，在重新界定公共支出范围的前提下，削减经济建设支出和补贴性支出，相应增加基础产业和基础设施建设支出、教育支出、科技支出、卫生保健支出和社会保障支出等。
［参 考 文 献］
〔1〕 理查德