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摘要宏观调控权是国家宏观调控机关运用经济、法律和行政的手段对国民经济的运行进行调节和控制的权力,要保证宏观调控权运行的合法性,就必须在横向上和纵向上进行合理的配置。
关键词宏观调控宏观调控权
中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-255-02
“宏观调控权”,它是一个复合概念,是由“宏观调控”与“经济职权”两个概念组成的,“宏观调控”这个词,是中国人在经济学和法学领域中经常使用的一个概念,而在西方,甚至是没有“宏观调控”这一概念的,在大量的西方法律文献中,“宏观经济学”的概念被广泛的运用。“宏观经济学”的概念,最早是由挪威的经济学家拉格尔.费瑞希在1933年提出的。豍而后,随着资本主义世界的经济大危机,崇尚国家干预的凯恩斯,率先解释了引致大危机的经济机制,这标志着宏观经济学的建立。然而,西方经济学界所使用的“调控”的概念和我们所讲的“宏观调控”的意义是不完全相同的,这一点我们可以在斯蒂格里茨的《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》(上篇)“政府的经济角色”第四部分“关于公共部门和私人部门的四大谬见”之第三小部分“调控和计划谬见”。
中得到很好的证明,他在这部分中讲到:“(我所称的)调控力犹如一完美的计划表,每一单位只分配去做一项工作。调控力更欣赏法规制度而不是罚款……”“调控力基于以下两个偏见:一方面,它高估了直接调控的力量;另一方面,它低估了间接调控的力量。”那么,我国的宏观调控权的内涵是什么?它又是来源于什么呢?
一、宏观调控权的内涵
要回答这个问提,首先要回答什么是宏观调控。关于宏观调控这个概念,我国最早源于1984年的《中共中央关于经济体制改革的决定》,随着中国的市场化改革,特别是1992年正式确立了社会主义市场经济为改革的目标模式,宏观调控终于作为一个使用频率越来越高的概念正式出现。然而,也正是由于这样,使得人们对于宏观调控这一概念有着许多误读:第一,把宏观调控和市场调节作为一对范畴来使用;第二,把宏观调控和政府调控或者国家调控等同起来;第三,把法学上的宏观调控和经济学上的宏观调控混为一坛。首先,就第一种观点而言,宏观调控和微观调控是相对应的,它表述的是市场资源配置客体的内容,而市场调节是和国家调节相对应的,它所表达的是市场资源配置的主体内容,一个主体,一个客体,试问如何能够作为一对范畴来使用。就第二点来说,宏观调控也不应该等于政府调控。为了实现微观领域的内资源的优化配置称为微观调控,比如说企业等个体经济在社会中的活动,而为了实现宏观领域内的资源的优化配置则称为宏观调控,但是,接下来的问题是,关于宏观调控是否只能由国家或者政府来调节,而在微观领域内的调节是否只能由市场来完成?首先,市场作为经济资源配置的一个主体,它有着自我调节的作用,它能在一定的程度上实现市场的宏观调控,具有一定的宏观调控的作用,而宏观经济活动主要包括保持经济总量平衡和结构平衡,而总量平衡确实是受到货币发行等由国家严格控制的诸多因素的制约,从而无法市场的自动调节。然而,经济结构的平衡则不同,它是指总供给结构和总需求结构的平衡。其中,总供给结构的平衡是由产业结构决定的,而产业结构的形成与演变又是由社会经济资源的配置决定的。社会经济资源的配置,无论是在马克思主义的经济理论还是西方经济学中,都首先是指宏观范围内的配置,即资源在不同产业部门的配置。豎同样,马克思在他的平均利润的学说中,也充分证明了价值规律在自动实现社会经济资源在不同产业部门之间按比例分配的作用,实际上就是说明市场对宏观调控的作用。其次,政府或国家也能在一定的程度上实现微观调节的任务。萨缪尔森早就指出:“政府的第二个中心的经济目的是协助社会得到它所需要的资源配置,这是政府政策的微观经济方面,关系到经济生活中的什么和任何的问题。”豏第三种观点,宏观调控在经济学中和法学中的概念也是有着较大区别的,经济学范畴上的宏观调控分为两类,一类是“本真”意义上的宏观调控,一类是“通称”意义上的宏观调控。所谓“本真”意义上的宏观调控,是指符合宏观调控最初字面含义的宏观调控,包括两种类型,一类是通过市场调节进行的宏观调控,而另一类则是通过国家或者政府所进行的宏观调控;而“通称”意义上的宏观调控,即是指习惯意义上所使用的宏观调控,也包括两种类型,一种就是指国家或政府的微观调节,而另一种则是国家的宏观调控。而法学领域内的宏观调控的概念,只能是“通称”意义上的宏观调控和“本真”意义上的宏观调控的共同部分即由国家或者政府进行的宏观调控,与之相对应的法的形式就是经济法领域中的宏观调控法。根据以上分析,结合他人已有观点,笔者运用综合的方法对宏观调控权作如下定义:宏观调控权是指国家宏观调控机关可以运用经济、法律和行政的手段对国民经济的运行进行调节与控制的权力。宏观调控在经济上的合法性,取决于经济上的合理性,实际上就是经济上的合规律性。从一定的意义上说,宏观调控的直接目标是解决经济运行中出现的问题,保证经济健康有序的发展,而其他的社会目标、政治目标等,都是间接性的目标。如果国家的宏观调控行为符合经济规律,取得了较好的绩效,在总体上增进了社会福利,则宏观调控就具有合理性,从而就会得到市场主体或社会公众的支持和拥护,获得合法性。比如我国对了应对经融危机,不断的上调出口退税率,虽然这一举措并没有什么法律上的依据,但是同样的,在经济上和公众信心上却得到了很好的效果。在国外也存在着这一问题,有些甚至是违背宪法的,而这种违宪被称为良性的违宪,当然这种违宪和违法当然是越少越好。因此,张守文教授认为,宏观调控只有符合经济发展规律,符合民意,以保障社会公共利益和人权为目标,才是真正合法的,有效的,才是具有各个方面的合法性。
二、宏观调控权的配置
所谓宏观调控权的配置是指按照一定的宏观调控权配置原则,将宏观调控在中央国家机关之间、以及中央国家与地方国家之间进行具体的分配。这一定义包含了以下几方面的含义:第一,宏观调控权所体现的是国家的经济职能,所以,其主体只能是中央和地方的国家职能机构,其他任何主体都是不享有宏观调控权的。第二,宏观调控权的配置包括两个方面,其一是横向的配置,特指宏观调控权在中央国家机关之间的分配;其二是纵向的配置,指宏观调控权在中央和地方政府之间的分配。
(一)宏观调控权的纵向配置
宏观调控权的纵向配置,是指宏观调控权在中央与地方国家机关之间的分配,具体讲,就是宏观调控执行权在中央政府与地方政府之间的分配。目前流行的观点是“宏观调控权必须集中于中央”,可是按照这种观点,你会发现宏观调控权只能在中国家机关之间配置,而不存在纵向的配置问题了,当然,你仔细分析的话就会发现,这一观点是在将宏观调控权仅仅看作是宏观调控决策权的意义下提出的。如果将宏观调控权看作包括决策权、执行权和监督权在内的一整套权力体系,“宏观调控权必须集中在中央”的观点就很难站得住脚了。因此,笔者认为,宏观调控权应当配置于地方政府。也就是说,宏观调控执行权有中央政府和地方各级政府分别享有,在各自的职权范围之内,联系各地的实际,具体落实中央宏观调控机关的宏观调控决策。
(二)宏观调控权的横向配置
宏观调控权的横向配置,就是宏观调控权在中央国家机关之间的分配,它的横向配置主要涉及宏观调控决策权、宏观调控执行权和宏观调控监督权的配置。关于宏观调控决策权,主要涉及三个方面,一是宏观调控的立法,二是国民经济和社会发展计划的制定和通过,三是财政和金融调控措施的决定。在我国,法律的制定权、修改权和废止都是由全国人大及其常委会决定的;国民经济和社会的发展计划则是在国务院的领导下,由计划部门编制,全国人大审议、批准的;而财政和金融方面的调控措施,如果不涉及重大的立法问题,国务院及其职能部门即可依法作出,所以,国务院及其职能部门拥有宏观调控决策权。而就立法权而言,由于宏观调控是国家经济生活中的重大事务,所以本应由全国人大及常委会独立享有。但是,根据《立法法》的规定,国务院享有制定行政法规的权力,同时国务院事实上也拥有着极大的“授权立法权”。宏观调控的执行机关同时成为立法机关,这无疑是不科学的,它的好处是提高了宏观调控的及时性,增强了应变能力,其不足却是对宏观调控行为缺少应有的约束,而且随意性也很大。为此,从长远看,仍然要强调和坚持“调控权法定原则”。豐当然,从目前的情况来看,绝对的强调和坚持“法律保留原则”而不将宏观调控立法权配置于国务院是不现实的,也不利于宏观调控的实施。
关于宏观调控的执行权,不管是国家权力机关作出的决策和制定的法律,还是国务院作出的决策和授权立法或行政法规,其执行主体均不可能是国家权力机关及其常委会。所以,在宏观调控权的横向配置中,执行权只能配置于国务院及其职能部门。
而关于宏观调控的监督权,从法理上讲,国务院及其职能部门的宏观调控权是国家权力机关依法授予的,而授予权力者应当监督权力的实施。但是,我国的全国人大并不是常设的国家机构,由其对国务院执行宏观调控的情况予以监督在客观上并不是很现实,所以在全国人大闭会期间,宏观调控监督权应当配置于全国人大常委会,在全国人大的闭会期间,由其行使宏观调控的监督权,这与我国的《宪法》也是相一致的。那么,如果解决了宏观调控权的配置问题,如何能保证它的法定化运行呢?
三、宏观调控权的法定化运行
所谓宏观调控权的法定化运行,指宏观调控权的行使,必须依法进行。即法律规定了调控主体的权限、手段和相关责任,调控活动必须符合这些法律规定。宏观调控权法定化运行的内容包括以下方面:
(一)宏观调控目标、范围的法定化
这就要求在我国的经济立法中,建立和形成比较完善的宏观调控的法律体系;在产业结构的调节、计划、投资等诸多方面设立相关的法律和法规,明确政府在宏观调控中具体职责、权力范围,为宏观调控的有效性提供有利的保证。
(二)宏观调控运行程序与手段的法定化
在民事领域的纠纷,有民事诉讼法保障其程序的正确性,在刑事法律领域,则有着刑事诉讼法保障其实施,而宏观调控权的行使也表现为一定的过程,要经过一定的程序,要保证宏观调控权的正确行使,也要有与该行为性质相适应的程序要求,调控行为的实施必须符合法定的程序。一定的程序和手段,它能够限定、约束宏观调控酝酿、分析、决策等一系列过程,用法律对每一环节做出规定,从而保证宏观调控的严肃性和权威性,防止权力被滥用。总之,程序与手段的合法要求宏观调控权的行使必须符合法律规定的程序,否则即构成程序违法,应承担相应的责任。
(三)宏观调控监督的法定化
宏观调控主体中有不少是从事宏观经济监察、监督的,如国家的财务部、审计部门、统计部门、质量监督部门、物价部门、工商行政管理部门等。这些部门在履行经济职能时,必须从主体上、内容上、方式上遵守法定化的要求。总之,任何宏观调控权的行使都必须有相应的机构进行监督,任何违法环节也应由相应机构进行制裁。这才是真正意义上的法治。
宏观调控权作为政府经济职权在宏观经济领域的体现,是属于动态的历史范畴,宏观调控权研究的最终目标,是使得经济能够健康有序的发展,公民的福利实现最大化。而事实上,宏观调控权作为维护经济健康稳定发展的工具,是为特定的历史时期的社会大众的利益服务的。因此,为了更好的适应我国经济建设的需要,对宏观调控权的理论研究是经济法学责无旁贷的任务。然而在现实的理论界,没有现成的理论可以照搬照抄,只能是依靠中国人自己去完成,“中国人的问题只能是中国人依靠自己的理论来解决。
关键词宏观调控宏观调控权
中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-255-02
“宏观调控权”,它是一个复合概念,是由“宏观调控”与“经济职权”两个概念组成的,“宏观调控”这个词,是中国人在经济学和法学领域中经常使用的一个概念,而在西方,甚至是没有“宏观调控”这一概念的,在大量的西方法律文献中,“宏观经济学”的概念被广泛的运用。“宏观经济学”的概念,最早是由挪威的经济学家拉格尔.费瑞希在1933年提出的。豍而后,随着资本主义世界的经济大危机,崇尚国家干预的凯恩斯,率先解释了引致大危机的经济机制,这标志着宏观经济学的建立。然而,西方经济学界所使用的“调控”的概念和我们所讲的“宏观调控”的意义是不完全相同的,这一点我们可以在斯蒂格里茨的《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》(上篇)“政府的经济角色”第四部分“关于公共部门和私人部门的四大谬见”之第三小部分“调控和计划谬见”。
中得到很好的证明,他在这部分中讲到:“(我所称的)调控力犹如一完美的计划表,每一单位只分配去做一项工作。调控力更欣赏法规制度而不是罚款……”“调控力基于以下两个偏见:一方面,它高估了直接调控的力量;另一方面,它低估了间接调控的力量。”那么,我国的宏观调控权的内涵是什么?它又是来源于什么呢?
一、宏观调控权的内涵
要回答这个问提,首先要回答什么是宏观调控。关于宏观调控这个概念,我国最早源于1984年的《中共中央关于经济体制改革的决定》,随着中国的市场化改革,特别是1992年正式确立了社会主义市场经济为改革的目标模式,宏观调控终于作为一个使用频率越来越高的概念正式出现。然而,也正是由于这样,使得人们对于宏观调控这一概念有着许多误读:第一,把宏观调控和市场调节作为一对范畴来使用;第二,把宏观调控和政府调控或者国家调控等同起来;第三,把法学上的宏观调控和经济学上的宏观调控混为一坛。首先,就第一种观点而言,宏观调控和微观调控是相对应的,它表述的是市场资源配置客体的内容,而市场调节是和国家调节相对应的,它所表达的是市场资源配置的主体内容,一个主体,一个客体,试问如何能够作为一对范畴来使用。就第二点来说,宏观调控也不应该等于政府调控。为了实现微观领域的内资源的优化配置称为微观调控,比如说企业等个体经济在社会中的活动,而为了实现宏观领域内的资源的优化配置则称为宏观调控,但是,接下来的问题是,关于宏观调控是否只能由国家或者政府来调节,而在微观领域内的调节是否只能由市场来完成?首先,市场作为经济资源配置的一个主体,它有着自我调节的作用,它能在一定的程度上实现市场的宏观调控,具有一定的宏观调控的作用,而宏观经济活动主要包括保持经济总量平衡和结构平衡,而总量平衡确实是受到货币发行等由国家严格控制的诸多因素的制约,从而无法市场的自动调节。然而,经济结构的平衡则不同,它是指总供给结构和总需求结构的平衡。其中,总供给结构的平衡是由产业结构决定的,而产业结构的形成与演变又是由社会经济资源的配置决定的。社会经济资源的配置,无论是在马克思主义的经济理论还是西方经济学中,都首先是指宏观范围内的配置,即资源在不同产业部门的配置。豎同样,马克思在他的平均利润的学说中,也充分证明了价值规律在自动实现社会经济资源在不同产业部门之间按比例分配的作用,实际上就是说明市场对宏观调控的作用。其次,政府或国家也能在一定的程度上实现微观调节的任务。萨缪尔森早就指出:“政府的第二个中心的经济目的是协助社会得到它所需要的资源配置,这是政府政策的微观经济方面,关系到经济生活中的什么和任何的问题。”豏第三种观点,宏观调控在经济学中和法学中的概念也是有着较大区别的,经济学范畴上的宏观调控分为两类,一类是“本真”意义上的宏观调控,一类是“通称”意义上的宏观调控。所谓“本真”意义上的宏观调控,是指符合宏观调控最初字面含义的宏观调控,包括两种类型,一类是通过市场调节进行的宏观调控,而另一类则是通过国家或者政府所进行的宏观调控;而“通称”意义上的宏观调控,即是指习惯意义上所使用的宏观调控,也包括两种类型,一种就是指国家或政府的微观调节,而另一种则是国家的宏观调控。而法学领域内的宏观调控的概念,只能是“通称”意义上的宏观调控和“本真”意义上的宏观调控的共同部分即由国家或者政府进行的宏观调控,与之相对应的法的形式就是经济法领域中的宏观调控法。根据以上分析,结合他人已有观点,笔者运用综合的方法对宏观调控权作如下定义:宏观调控权是指国家宏观调控机关可以运用经济、法律和行政的手段对国民经济的运行进行调节与控制的权力。宏观调控在经济上的合法性,取决于经济上的合理性,实际上就是经济上的合规律性。从一定的意义上说,宏观调控的直接目标是解决经济运行中出现的问题,保证经济健康有序的发展,而其他的社会目标、政治目标等,都是间接性的目标。如果国家的宏观调控行为符合经济规律,取得了较好的绩效,在总体上增进了社会福利,则宏观调控就具有合理性,从而就会得到市场主体或社会公众的支持和拥护,获得合法性。比如我国对了应对经融危机,不断的上调出口退税率,虽然这一举措并没有什么法律上的依据,但是同样的,在经济上和公众信心上却得到了很好的效果。在国外也存在着这一问题,有些甚至是违背宪法的,而这种违宪被称为良性的违宪,当然这种违宪和违法当然是越少越好。因此,张守文教授认为,宏观调控只有符合经济发展规律,符合民意,以保障社会公共利益和人权为目标,才是真正合法的,有效的,才是具有各个方面的合法性。
二、宏观调控权的配置
所谓宏观调控权的配置是指按照一定的宏观调控权配置原则,将宏观调控在中央国家机关之间、以及中央国家与地方国家之间进行具体的分配。这一定义包含了以下几方面的含义:第一,宏观调控权所体现的是国家的经济职能,所以,其主体只能是中央和地方的国家职能机构,其他任何主体都是不享有宏观调控权的。第二,宏观调控权的配置包括两个方面,其一是横向的配置,特指宏观调控权在中央国家机关之间的分配;其二是纵向的配置,指宏观调控权在中央和地方政府之间的分配。
(一)宏观调控权的纵向配置
宏观调控权的纵向配置,是指宏观调控权在中央与地方国家机关之间的分配,具体讲,就是宏观调控执行权在中央政府与地方政府之间的分配。目前流行的观点是“宏观调控权必须集中于中央”,可是按照这种观点,你会发现宏观调控权只能在中国家机关之间配置,而不存在纵向的配置问题了,当然,你仔细分析的话就会发现,这一观点是在将宏观调控权仅仅看作是宏观调控决策权的意义下提出的。如果将宏观调控权看作包括决策权、执行权和监督权在内的一整套权力体系,“宏观调控权必须集中在中央”的观点就很难站得住脚了。因此,笔者认为,宏观调控权应当配置于地方政府。也就是说,宏观调控执行权有中央政府和地方各级政府分别享有,在各自的职权范围之内,联系各地的实际,具体落实中央宏观调控机关的宏观调控决策。
(二)宏观调控权的横向配置
宏观调控权的横向配置,就是宏观调控权在中央国家机关之间的分配,它的横向配置主要涉及宏观调控决策权、宏观调控执行权和宏观调控监督权的配置。关于宏观调控决策权,主要涉及三个方面,一是宏观调控的立法,二是国民经济和社会发展计划的制定和通过,三是财政和金融调控措施的决定。在我国,法律的制定权、修改权和废止都是由全国人大及其常委会决定的;国民经济和社会的发展计划则是在国务院的领导下,由计划部门编制,全国人大审议、批准的;而财政和金融方面的调控措施,如果不涉及重大的立法问题,国务院及其职能部门即可依法作出,所以,国务院及其职能部门拥有宏观调控决策权。而就立法权而言,由于宏观调控是国家经济生活中的重大事务,所以本应由全国人大及常委会独立享有。但是,根据《立法法》的规定,国务院享有制定行政法规的权力,同时国务院事实上也拥有着极大的“授权立法权”。宏观调控的执行机关同时成为立法机关,这无疑是不科学的,它的好处是提高了宏观调控的及时性,增强了应变能力,其不足却是对宏观调控行为缺少应有的约束,而且随意性也很大。为此,从长远看,仍然要强调和坚持“调控权法定原则”。豐当然,从目前的情况来看,绝对的强调和坚持“法律保留原则”而不将宏观调控立法权配置于国务院是不现实的,也不利于宏观调控的实施。
关于宏观调控的执行权,不管是国家权力机关作出的决策和制定的法律,还是国务院作出的决策和授权立法或行政法规,其执行主体均不可能是国家权力机关及其常委会。所以,在宏观调控权的横向配置中,执行权只能配置于国务院及其职能部门。
而关于宏观调控的监督权,从法理上讲,国务院及其职能部门的宏观调控权是国家权力机关依法授予的,而授予权力者应当监督权力的实施。但是,我国的全国人大并不是常设的国家机构,由其对国务院执行宏观调控的情况予以监督在客观上并不是很现实,所以在全国人大闭会期间,宏观调控监督权应当配置于全国人大常委会,在全国人大的闭会期间,由其行使宏观调控的监督权,这与我国的《宪法》也是相一致的。那么,如果解决了宏观调控权的配置问题,如何能保证它的法定化运行呢?
三、宏观调控权的法定化运行
所谓宏观调控权的法定化运行,指宏观调控权的行使,必须依法进行。即法律规定了调控主体的权限、手段和相关责任,调控活动必须符合这些法律规定。宏观调控权法定化运行的内容包括以下方面:
(一)宏观调控目标、范围的法定化
这就要求在我国的经济立法中,建立和形成比较完善的宏观调控的法律体系;在产业结构的调节、计划、投资等诸多方面设立相关的法律和法规,明确政府在宏观调控中具体职责、权力范围,为宏观调控的有效性提供有利的保证。
(二)宏观调控运行程序与手段的法定化
在民事领域的纠纷,有民事诉讼法保障其程序的正确性,在刑事法律领域,则有着刑事诉讼法保障其实施,而宏观调控权的行使也表现为一定的过程,要经过一定的程序,要保证宏观调控权的正确行使,也要有与该行为性质相适应的程序要求,调控行为的实施必须符合法定的程序。一定的程序和手段,它能够限定、约束宏观调控酝酿、分析、决策等一系列过程,用法律对每一环节做出规定,从而保证宏观调控的严肃性和权威性,防止权力被滥用。总之,程序与手段的合法要求宏观调控权的行使必须符合法律规定的程序,否则即构成程序违法,应承担相应的责任。
(三)宏观调控监督的法定化
宏观调控主体中有不少是从事宏观经济监察、监督的,如国家的财务部、审计部门、统计部门、质量监督部门、物价部门、工商行政管理部门等。这些部门在履行经济职能时,必须从主体上、内容上、方式上遵守法定化的要求。总之,任何宏观调控权的行使都必须有相应的机构进行监督,任何违法环节也应由相应机构进行制裁。这才是真正意义上的法治。
宏观调控权作为政府经济职权在宏观经济领域的体现,是属于动态的历史范畴,宏观调控权研究的最终目标,是使得经济能够健康有序的发展,公民的福利实现最大化。而事实上,宏观调控权作为维护经济健康稳定发展的工具,是为特定的历史时期的社会大众的利益服务的。因此,为了更好的适应我国经济建设的需要,对宏观调控权的理论研究是经济法学责无旁贷的任务。然而在现实的理论界,没有现成的理论可以照搬照抄,只能是依靠中国人自己去完成,“中国人的问题只能是中国人依靠自己的理论来解决。