论文部分内容阅读
2017年4月7日，美国参议院以54票赞成、45票反对的表决结果，正式任命由美国总统特朗普提名的尼尔·戈萨奇为最高法院大法官，自此美国国会两党针锋相对的大法官任命风波宣告结束。4月10日，戈萨奇在白宫玫瑰园宣誓就职，成为美国历史上第101位最高法院大法官。就职后，美国最高法院九名大法官中保守派人数达到五人（包括游离的安东尼·肯尼迪大法官，他的投票记录偏保守），超过了自由派的四人，使最高法院恢复了保守派占多数的局面，也成为特朗普就职百日以来的一大胜利。民主党参议员理查德·德宾称，戈萨奇大法官和共和党领袖明奇·麦康奈尔都将因此载入史册。
根据美国宪法分权制衡原则，最高法院大法官由总统提名，参议院批准任命。但在特朗普提名戈萨奇时，民主党以“阻挠议事（filibuster）”的方式予以否决，最终共和党通过修改参议院议事规则才通过任命。共和党虽赢得了暂时的胜利，却冒着改变参议院议事规则的风险，这一模式被称为国会议程的“核弹模式”（nuclear option）。
参议院议事规则被修改
在参议院的运作规则中，为了保护少数党的权利，允许议员针对一个议题充分发表意见，通过无休止的讨论阻止某些法案投票通过，这一过程被称为“阻挠议事”。与众议院不同，参议院议题讨论进程缓慢，需两党合作推动立法，从而保护了少数党的权利。这种规则使参议院更容易阻挠法案的通过。于是，这样的情况频现，参议院成为“阻挠议事”的温床。一战期间，一次为期23天的阻挠议事使威尔逊总统武装商业船只的努力付之一炬。之后，威尔逊便敦促参议院制定了一个变通方法。1917年，参议院达成一个规则变化，提供一种方法来结束无休止的辩论，规则规定：只要有2/3的参议员投票支持，即可结束无休止的辩论，这被称为“限时辩论动议”。具体操作方法是，参议员先提交“限时辩论动议”请愿书，等待一天之后，参议院举行投票，达到所需票数后，然后结束辩论，30小时之后可就之前的法案投票表决，这时只需要一个简单多数票即可通过法案。不过，由于程序繁琐，这一模式很少被采纳。20世纪60年代之前，“阻挠议事”仍是阻碍法案通过的有效途径。1975年，参议院又改变规则，“限时辩论动议”投票阈值降低到60票（3/5超级多数），规则延用至今。
根据参议院的传统做法，即便参议员最终投票反对提名，一般不会阻挠总统关于最高法院大法官的提名。曾有一次例外，林登·約翰逊总统提名的最高法院大法官安倍·福塔斯遭到两党议员联合反对，最终被参议员们通过“阻挠议事”的方式阻碍了任命。此次对戈萨奇提名的阻挠，可能是第一次完全因为党派之争的阻挠议事，僵持之下，共和党启动了“核弹模式”。这一模式改变了参议院的议事规则，使得司法提名所需的阈值降低到简单多数。
历史上，无论是共和党还是民主党都曾威胁使用这种策略。这个做法就像军备竞赛一样危险，因而被喻为“核弹模式”。2005年，时任总统乔治·布什提名一位地区和上诉法庭法官时，两党争锋相对，“核弹模式”险被采用。2013年，党派之争升级，奥巴马总统提名的一位联邦法官遭到共和党封锁，作为回应，民主党通过改变规则，使总统对司法或行政部门的提名以简单多数批准。这样，奥巴马总统的提名以51票阈值迅速获得通过。尽管2013年的规则改变将最高法院大法官提名排除在外，但为本次共和党使用“核弹模式”开了先例。
如今，共和党如法炮制，将其应用于最高法院大法官的提名当中。4月6日，在参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔带领下，共和党先提出限时辩论。不出意料，动议在民主党的反对下被否决。麦康奈尔接着向主持会议的主席提出了第一个“程序问题”，称限时辩论只需要简单多数即可通过。由于这和参议院的规则明显不符，主席否决了麦康奈尔的意见。麦康奈尔接着提出了第二个程序问题，挑战主席在第一个程序问题上的裁决。于是，参议员们针对第二个程序问题投票表决，主席的裁决得到48名民主党议员的支持、52名共和党议员的反对，最终被推翻。裁决被推翻后，尽管3/5超级多数的规则并未改变，参议院却建立了一个重要的先例：在最高法院大法官的任命上，限时辩论可以以简单多数通过。民主党这次的阻挠议事，被麦康奈尔一手策划的“核弹模式”终止。30小时之后，参议院以简单多数通过了对戈萨奇的任命。自此，未来最高法院大法官的任命，都可能会遵循简单多数的规则。
这一做法的可行之处在于，民主党虽然可以对戈萨奇的任命进行“阻挠议事”，却无法对“核弹模式”本身进行阻挠议事。议题的通过需要超级多数，而程序问题只需简单多数通过。多数党的议案如果无法通过，便可先修改规则，之后通过其议案。麦康奈尔前后提出的两个程序问题，都属于不可辩论的议题。主席在第一个程序问题上的裁决，被议员在第二个程序问题上表决推翻，其间任何议员都没有就此发表讲话的机会。麦康奈尔顺理成章地建立了简单多数通过最高法院大法官任命的先例，绕过了之前规定的3/5超级多数。
2013年和2017年两次“核弹模式”的使用，反映出参议院制度的一个漏洞。按照参议院原有的规则，限时辩论须遵循3/5的超级多数，而针对限时辩论所引发的程序问题却只遵循简单多数。前者受后者的管辖，而前者的通过标准比后者更高。这样的制度显然不可持续。一旦两党争执加剧，必然会利用后者的低门槛，将前者的门槛下调。3/5的超级多数被“解释”成简单多数，只是时间问题。而随着民主党和共和党两极分化加剧，这一天似乎已经到来。
推广到立法上并非没有可能
此次参议院启动“核弹模式”，引发了一些美国人的不安。“这不单单是一次关于大法官戈萨奇任命的投票，这是一次关于两党能不能进行实质性合作的投票。”南加州佩珀代因大学法学教授、前总统顾问道格拉斯·凯西克评论道。
此后，在特朗普及美国未来总统关于最高法院大法官的提名问题上，将可以无需征得超级多数同意便可通过，而这可能会为更多极端的任命埋下伏笔。参议院少数党领袖查尔斯·舒默指出，“我相信这将使参议院变得更加党派化”，“我相信它会使最高法院成为一个更加党派化的地方。” 参议院是美国国会中决策缓慢、保护少数党利益的机构，通过“阻挠议事”程序，少数党的利益可得到保护，从而使两党合作决定各项事务得到体现。参议员们越来越担心，按照这个速度，阻挠议事有可能被废除，使参议院运作更像众议院一样，保护少数党利益的作用会不复存在。尽管参议院多数党领袖麦康奈尔和参议院少数党领袖舒默都声称，此次规则变化只涉及最高法院候选人，但参议员们心存疑虑。毕竟奥巴马在2013年第一次采用“核弹模式”的时候，规则变化仅限于除最高法院大法官之外的其他行政司法任命。
经历两次核弹模式，立法成为参议院仅存的一类仍受阻挠议事影响的议题。由于两党都采用过“核弹模式”，将来再把它推广到立法上并非没有可能。只是将来在立法上受“核弹模式”所“袭击”的，既可能是民主党，也可能是共和党。如果自由派将来重夺参议院控制权，他们会不会利用“核弹模式”来通过一些保守派不能接受的法律，如加强枪支管制、提高最低工资，或是改革选举经费制度， 谁也不能给出确切的答案。
共和党势在必得
“他加入最高法院是令人欣喜的，美国人民一定会因他而骄傲”，参议院多数党共和党领袖麦康奈尔如此评价戈萨奇大法官。现年49岁的戈萨奇是保守派的一员，拥有哥伦比亚大学、哈佛法学院以及牛津大学三所院校学位，在共和党内广受好评。他曾是最高法院大法官拜伦·怀特的助理，也曾担任安东尼·肯尼迪大法官的助理，还曾当过一段时间美国司法部的律师，2006年被时任总统乔治·布什提名担任美国联邦第十巡回上诉法庭法官，得到参议院两党一致支持。如今，戈萨奇成为第一个与其前任老板（安东尼·肯尼迪）共同在最高法院任职的大法官。
戈萨奇提名受到阻挠是由于目前美国国内复杂的政治环境。一方面，两党相持，民主党决意为前总统奥巴马报一箭之仇。2016年2月，保守派大法官斯卡利亚去世，使最高法院剩余的八名大法官中自由派与保守派数量持平。奥巴马总统曾在2016年3月提名温和自由派的梅里克·加兰德来填补空缺，但在共和党议员占大多数的参议院，他们拒绝给加兰德听证，进而阻止了加兰德的任命。共和党议员称，“不听证”是参议院的权力。而当时民主党对于希拉里胜选持有很大希望，所以未做过多争执。由此，在特朗普提名戈萨奇为最高法院大法官时，民主党势必处处阻挠。另一方面，共和党明显迫切想要获得一次政治上的胜利。自特朗普总统上任以来，废除奥巴马医改方案被搁置，禁穆令一波三折，尚未平息，竞选期间的其他承诺也难以兑现。特朗普曾公开宣称，如果自己遭受打击，他会给予更大力度的回击。这也是他在《交易的艺术》一书中透露出来的信息，他自己一直遵守该原则。对于此次大法官的提名，特朗普和共和党势在必得。
新法官的任命，對于最高法院中保守派和自由派两方力量对比的变化至关重要。自1991年老布什总统任命保守派大法官克拉伦斯·托马斯至今，美国最高法院一直保持着四名坚定的保守派大法官和四名坚定的自由派大法官的局面。游离的肯尼迪大法官掌握着几乎决定所有问题的关键一票，一般情况下，肯尼迪大法官是偏保守的。斯卡利亚大法官的逝世打破了最高法院的平衡。在其去世后14个月里，共和党在各项判决上的投票可期望的最好结果就是能争取到肯尼迪大法官的投票，得到4∶4平，否则民主党便会占据上风，所以此次戈萨奇的任命至关重要。
“总统政治遗产的守护者”
最高法院大法官的任命对于美国政治乃至整个社会走向将产生深远影响。总统最多只有两届八年任期，还处处受反对党制约；大法官是终身制，一旦任命往往干上数十年，所以他们对美国的影响力有时甚至超过总统，被誉为“总统政治遗产的守护者”。从美国建国至今，总统已有45位，首席大法官才17位。在20世纪，最高法院在宣布联邦和州立法违宪方面变得更加积极。而从最高法院的权威性以及案件的重要性来看，亦是如此。例如，美国少数族裔照顾性政策、妇女堕胎权利保证、媒体言论自由保障、同性恋婚姻合法性等影响深远的问题，无一不是经过最高法院的判决才得到充分保障。关于投票权、枪支管制、宗教权利、住房歧视和移民等案件，甚至包括特朗普总统的禁穆令在内，也都有待最高法院审理。正因如此，共和党和民主党才剑拔弩张，寸步不让。
宣誓之后，戈萨奇便投入了紧张工作。4月22日，最高法院以5∶4投票允许阿肯色州以谋杀罪处决莱德尔·李。不出所料，戈萨奇在第一次正式投票中选择了保守立场。最近，阿肯色州还计划处决三名罪犯，戈萨奇的投票将发挥关键作用。此外，戈萨奇即将面对的另外一个重要案件，恐怕就是针对特朗普第二条禁穆令的种种挑战了。联邦第四巡回上诉法庭和第九巡回上诉法庭都将在5月就总统特朗普的禁穆令是否违宪开庭审理。无论哪方败诉，都会提请最高法院裁决。届时，戈萨奇会投出保守的一票来支持特朗普政府吗？
根据美国宪法分权制衡原则，最高法院大法官由总统提名，参议院批准任命。但在特朗普提名戈萨奇时，民主党以“阻挠议事（filibuster）”的方式予以否决，最终共和党通过修改参议院议事规则才通过任命。共和党虽赢得了暂时的胜利，却冒着改变参议院议事规则的风险，这一模式被称为国会议程的“核弹模式”（nuclear option）。
参议院议事规则被修改
在参议院的运作规则中，为了保护少数党的权利，允许议员针对一个议题充分发表意见，通过无休止的讨论阻止某些法案投票通过，这一过程被称为“阻挠议事”。与众议院不同，参议院议题讨论进程缓慢，需两党合作推动立法，从而保护了少数党的权利。这种规则使参议院更容易阻挠法案的通过。于是，这样的情况频现，参议院成为“阻挠议事”的温床。一战期间，一次为期23天的阻挠议事使威尔逊总统武装商业船只的努力付之一炬。之后，威尔逊便敦促参议院制定了一个变通方法。1917年，参议院达成一个规则变化，提供一种方法来结束无休止的辩论，规则规定：只要有2/3的参议员投票支持，即可结束无休止的辩论，这被称为“限时辩论动议”。具体操作方法是，参议员先提交“限时辩论动议”请愿书，等待一天之后，参议院举行投票，达到所需票数后，然后结束辩论，30小时之后可就之前的法案投票表决，这时只需要一个简单多数票即可通过法案。不过，由于程序繁琐，这一模式很少被采纳。20世纪60年代之前，“阻挠议事”仍是阻碍法案通过的有效途径。1975年，参议院又改变规则，“限时辩论动议”投票阈值降低到60票（3/5超级多数），规则延用至今。
根据参议院的传统做法，即便参议员最终投票反对提名，一般不会阻挠总统关于最高法院大法官的提名。曾有一次例外，林登·約翰逊总统提名的最高法院大法官安倍·福塔斯遭到两党议员联合反对，最终被参议员们通过“阻挠议事”的方式阻碍了任命。此次对戈萨奇提名的阻挠，可能是第一次完全因为党派之争的阻挠议事，僵持之下，共和党启动了“核弹模式”。这一模式改变了参议院的议事规则，使得司法提名所需的阈值降低到简单多数。
历史上，无论是共和党还是民主党都曾威胁使用这种策略。这个做法就像军备竞赛一样危险，因而被喻为“核弹模式”。2005年，时任总统乔治·布什提名一位地区和上诉法庭法官时，两党争锋相对，“核弹模式”险被采用。2013年，党派之争升级，奥巴马总统提名的一位联邦法官遭到共和党封锁，作为回应，民主党通过改变规则，使总统对司法或行政部门的提名以简单多数批准。这样，奥巴马总统的提名以51票阈值迅速获得通过。尽管2013年的规则改变将最高法院大法官提名排除在外，但为本次共和党使用“核弹模式”开了先例。
如今，共和党如法炮制，将其应用于最高法院大法官的提名当中。4月6日，在参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔带领下，共和党先提出限时辩论。不出意料，动议在民主党的反对下被否决。麦康奈尔接着向主持会议的主席提出了第一个“程序问题”，称限时辩论只需要简单多数即可通过。由于这和参议院的规则明显不符，主席否决了麦康奈尔的意见。麦康奈尔接着提出了第二个程序问题，挑战主席在第一个程序问题上的裁决。于是，参议员们针对第二个程序问题投票表决，主席的裁决得到48名民主党议员的支持、52名共和党议员的反对，最终被推翻。裁决被推翻后，尽管3/5超级多数的规则并未改变，参议院却建立了一个重要的先例：在最高法院大法官的任命上，限时辩论可以以简单多数通过。民主党这次的阻挠议事，被麦康奈尔一手策划的“核弹模式”终止。30小时之后，参议院以简单多数通过了对戈萨奇的任命。自此，未来最高法院大法官的任命，都可能会遵循简单多数的规则。
这一做法的可行之处在于，民主党虽然可以对戈萨奇的任命进行“阻挠议事”，却无法对“核弹模式”本身进行阻挠议事。议题的通过需要超级多数，而程序问题只需简单多数通过。多数党的议案如果无法通过，便可先修改规则，之后通过其议案。麦康奈尔前后提出的两个程序问题，都属于不可辩论的议题。主席在第一个程序问题上的裁决，被议员在第二个程序问题上表决推翻，其间任何议员都没有就此发表讲话的机会。麦康奈尔顺理成章地建立了简单多数通过最高法院大法官任命的先例，绕过了之前规定的3/5超级多数。
2013年和2017年两次“核弹模式”的使用，反映出参议院制度的一个漏洞。按照参议院原有的规则，限时辩论须遵循3/5的超级多数，而针对限时辩论所引发的程序问题却只遵循简单多数。前者受后者的管辖，而前者的通过标准比后者更高。这样的制度显然不可持续。一旦两党争执加剧，必然会利用后者的低门槛，将前者的门槛下调。3/5的超级多数被“解释”成简单多数，只是时间问题。而随着民主党和共和党两极分化加剧，这一天似乎已经到来。
推广到立法上并非没有可能
此次参议院启动“核弹模式”，引发了一些美国人的不安。“这不单单是一次关于大法官戈萨奇任命的投票，这是一次关于两党能不能进行实质性合作的投票。”南加州佩珀代因大学法学教授、前总统顾问道格拉斯·凯西克评论道。
此后，在特朗普及美国未来总统关于最高法院大法官的提名问题上，将可以无需征得超级多数同意便可通过，而这可能会为更多极端的任命埋下伏笔。参议院少数党领袖查尔斯·舒默指出，“我相信这将使参议院变得更加党派化”，“我相信它会使最高法院成为一个更加党派化的地方。” 参议院是美国国会中决策缓慢、保护少数党利益的机构，通过“阻挠议事”程序，少数党的利益可得到保护，从而使两党合作决定各项事务得到体现。参议员们越来越担心，按照这个速度，阻挠议事有可能被废除，使参议院运作更像众议院一样，保护少数党利益的作用会不复存在。尽管参议院多数党领袖麦康奈尔和参议院少数党领袖舒默都声称，此次规则变化只涉及最高法院候选人，但参议员们心存疑虑。毕竟奥巴马在2013年第一次采用“核弹模式”的时候，规则变化仅限于除最高法院大法官之外的其他行政司法任命。
经历两次核弹模式，立法成为参议院仅存的一类仍受阻挠议事影响的议题。由于两党都采用过“核弹模式”，将来再把它推广到立法上并非没有可能。只是将来在立法上受“核弹模式”所“袭击”的，既可能是民主党，也可能是共和党。如果自由派将来重夺参议院控制权，他们会不会利用“核弹模式”来通过一些保守派不能接受的法律，如加强枪支管制、提高最低工资，或是改革选举经费制度， 谁也不能给出确切的答案。
共和党势在必得
“他加入最高法院是令人欣喜的，美国人民一定会因他而骄傲”，参议院多数党共和党领袖麦康奈尔如此评价戈萨奇大法官。现年49岁的戈萨奇是保守派的一员，拥有哥伦比亚大学、哈佛法学院以及牛津大学三所院校学位，在共和党内广受好评。他曾是最高法院大法官拜伦·怀特的助理，也曾担任安东尼·肯尼迪大法官的助理，还曾当过一段时间美国司法部的律师，2006年被时任总统乔治·布什提名担任美国联邦第十巡回上诉法庭法官，得到参议院两党一致支持。如今，戈萨奇成为第一个与其前任老板（安东尼·肯尼迪）共同在最高法院任职的大法官。
戈萨奇提名受到阻挠是由于目前美国国内复杂的政治环境。一方面，两党相持，民主党决意为前总统奥巴马报一箭之仇。2016年2月，保守派大法官斯卡利亚去世，使最高法院剩余的八名大法官中自由派与保守派数量持平。奥巴马总统曾在2016年3月提名温和自由派的梅里克·加兰德来填补空缺，但在共和党议员占大多数的参议院，他们拒绝给加兰德听证，进而阻止了加兰德的任命。共和党议员称，“不听证”是参议院的权力。而当时民主党对于希拉里胜选持有很大希望，所以未做过多争执。由此，在特朗普提名戈萨奇为最高法院大法官时，民主党势必处处阻挠。另一方面，共和党明显迫切想要获得一次政治上的胜利。自特朗普总统上任以来，废除奥巴马医改方案被搁置，禁穆令一波三折，尚未平息，竞选期间的其他承诺也难以兑现。特朗普曾公开宣称，如果自己遭受打击，他会给予更大力度的回击。这也是他在《交易的艺术》一书中透露出来的信息，他自己一直遵守该原则。对于此次大法官的提名，特朗普和共和党势在必得。
新法官的任命，對于最高法院中保守派和自由派两方力量对比的变化至关重要。自1991年老布什总统任命保守派大法官克拉伦斯·托马斯至今，美国最高法院一直保持着四名坚定的保守派大法官和四名坚定的自由派大法官的局面。游离的肯尼迪大法官掌握着几乎决定所有问题的关键一票，一般情况下，肯尼迪大法官是偏保守的。斯卡利亚大法官的逝世打破了最高法院的平衡。在其去世后14个月里，共和党在各项判决上的投票可期望的最好结果就是能争取到肯尼迪大法官的投票，得到4∶4平，否则民主党便会占据上风，所以此次戈萨奇的任命至关重要。
“总统政治遗产的守护者”
最高法院大法官的任命对于美国政治乃至整个社会走向将产生深远影响。总统最多只有两届八年任期，还处处受反对党制约；大法官是终身制，一旦任命往往干上数十年，所以他们对美国的影响力有时甚至超过总统，被誉为“总统政治遗产的守护者”。从美国建国至今，总统已有45位，首席大法官才17位。在20世纪，最高法院在宣布联邦和州立法违宪方面变得更加积极。而从最高法院的权威性以及案件的重要性来看，亦是如此。例如，美国少数族裔照顾性政策、妇女堕胎权利保证、媒体言论自由保障、同性恋婚姻合法性等影响深远的问题，无一不是经过最高法院的判决才得到充分保障。关于投票权、枪支管制、宗教权利、住房歧视和移民等案件，甚至包括特朗普总统的禁穆令在内，也都有待最高法院审理。正因如此，共和党和民主党才剑拔弩张，寸步不让。
宣誓之后，戈萨奇便投入了紧张工作。4月22日，最高法院以5∶4投票允许阿肯色州以谋杀罪处决莱德尔·李。不出所料，戈萨奇在第一次正式投票中选择了保守立场。最近，阿肯色州还计划处决三名罪犯，戈萨奇的投票将发挥关键作用。此外，戈萨奇即将面对的另外一个重要案件，恐怕就是针对特朗普第二条禁穆令的种种挑战了。联邦第四巡回上诉法庭和第九巡回上诉法庭都将在5月就总统特朗普的禁穆令是否违宪开庭审理。无论哪方败诉，都会提请最高法院裁决。届时，戈萨奇会投出保守的一票来支持特朗普政府吗？