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摘要 目前云南省已建立了包括国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园等11种类型的自然保护地，保护了云南省大部分特有和典型自然景观、重要物种及珍稀动植物，筑牢了生态安全屏障，加快了云南省生态文明和中国最美丽省份建设进程。但也存在自然保护地分散管理，保护地新增进度与管护力度不同步，空间范围交叉重叠，保护地存在保护空缺，自然保护地内人地矛盾等问题。分析了云南省自然保护地建设现状及取得的成效，并从建立高效管理体制，协调人地矛盾，做好资源清查统计，优化整合功能分区，提高管理水平和能力等方面提出建议，讨论了风景名胜区在自然保护地体系中分类、保护与开发问题。
关键词 云南省;自然保护地;体系建设
中图分类号 S 759.9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2021）15-0117-06
Abstract Up to now， Yunnan Province in China has established 11 types of natural protected areas， including national parks， nature reserves， forest parks， wetland parks，scenic spots， geoparks and so on. All these natural protected areas have protected the most unique and typical natural landscape in Yunnan Province， important species and rare animals and plants， built an ecological security barrier， and speeded up the process of ecological civilization construction in Yunnan Province and the construction of the most beautiful provinces in China. However， the protected areas also have some problems， such as decentralized management， desynchrony between construction speed and management and protection efforts， overlapping of spatial scope， insufficient protection， and the contradiction between the persons and the land within the protected areas. This paper analyzes the status quo of the construction of natural protected areas in Yunnan Province and the achievements made， proposes suggestions from the perspectives of establishing an efficient management system， relieving the contradiction between the persons and the land， making an inventory and statistics of resources， optimizing and integrating functional zoning， and improving management levels and capabilities， and discusses the classification， protection and development of scenic spots in the natural protected areas system.
Key words Yunnan Province;Natural protected areas;Systems construction
作者简介 汪洋（1995—），男，湖北随州人，硕士研究生，研究方向：国土空间规划。
收稿日期 2020-10-04;修回日期 2021-01-14
丰富的自然资源和环境条件是人类賴以生存和发展的物质基础，是国民经济与社会发展的物质保障[1]。自然保护地体系的建设与发展可有效地保护自然生态系统，维护生物多样性，保障生态安全。云南省地质地貌类型多而杂，海拔差异大，气候差别悬殊[2]，自然环境地域分异显著[3]，拥有复杂的生态系统和丰富的自然景观类型[4]，是我国重要的生物多样性宝库和生物基因库，地理位置显著，在我国生态安全屏障中地位重要。国土空间是宝贵资源[5]，云南省是高原山地省区，其中山地高原约占国土面积的94%，河谷坝区仅占6%，适宜开发的土地较少，在自然保护地内依然分布着很多原住民，经济发展相对落后，人地矛盾问题突出，因此协调保护与开发的关系对于云南省国土资源合理利用及自然保护地高质量建设显得至关重要。
建立自然保护地是世界公认的最有效的自然保护方式，云南省的自然保护建设工作从20世纪50年代开始[6]，经过几十年的发展基本形成了空间分布较合理、功能类型较丰富的自然保护地体系。2020年7月，省委、省政府发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》明确了云南省自然保护地体系建设的总体目标和重点任务[7]，为全省自然保护地体系建设指明了新方向。笔者根据已有研究及政府部门发布的相关信息，分析了云南省自然保护地的现状、建设成就及存在的问题，并提出相关建议，以期为促进云南省自然保护地优化建设提供参考。 1 云南省自然保护地建设概况
目前，云南省已建立了包括国家公园、自然保护区、各类公园等11种类型的自然保护地413处（表1），约占全省土地面积的14.5%，但与《实施意见》中2035年18%的目标存在一定差距。今后云南省自然保护地建设同时面临着数量增加和面积扩大，也面临着州（市）级和县级地方性自然保护地的优化整合[8]，即对存量的优化调整和对增量的高质量建设，这对于云南省自然保护地体系现代化建设具有重要意义，为云南省生态文明建设提供了空间保障和环境保障[9]。从各市（州）数量分布情况来看，由于自然条件、经济发展水平、申报审批、建设进度、管护情况等存在差异，各地的自然保护地数量差异也较大（表2）。
2 云南省自然保护地建设的成效
2.1 各类自然保护地对省内自然生态系统、物种多样性种起着保护作用
云南省独特的纬度位置、地形地貌和气候条件孕育着丰富多样的植被类型和物种资源。自然保护地体系建设使全省大多数自然生态系统、自然遗迹、珍稀濒危的野生动植物、极小种群物种及其生境（栖息地、越冬地、迁徙地和繁殖地）得到就地保护[10]（表3）。
2.2 为云南省经济社会可持续发展、满足居民多样性需求奠定基础
自然保护地内的景观资源完整度高，原真性好，具有多种功能价值（表4）。一方面，各类自然保护地保存的林草及珍稀动植物等资源能够为人类提供各类产品和服务，满足人类的生产、生活、审美、科教等多种需求;另一方面，自然保护地的建设使得省内生态环境、人居环境较好，对产业转型和人才引进具有积极作用[11]，夯实了经济社会可持续发展的基础。
2.3 生态教育得到发展，生态理念深入人心
自然保护地具有良好的生态环境和资源条件，而国家公园等级最高、自然景观最独特、自然遗产品质最优[12]。教育是国家公园的主要功能之一，云南省的普达措国家公园具有丰富的自然与人文景观（表5），公园内建设了将藏文化生态文明与自然环境教育充分融合的生态教育基地，集阅读、文创、休憩、生态教育等功能于一体的碧塔海生态图书馆，较好地处理了自然保护与合理开发的关系[13]，对积极构建具有中国特色的国家公园生态教育功能体系具有重要的现实意义[14]。此外，省内多个自然保护地被确定为国家级和省级科普教育基地，随着生态教育的普及，生态文明理念深入人心。
3 自然保护地建设存在的问题
3.1 自然保护地体系的评价指标不统一，分类标准不完善
尽管国家公园、自然保护区和自然公园都被纳入自然保护地体系之中，但缺乏统一的自然保护地评定指标体系和技术规范。根据国家2019年发布的实施意见，自然保护地是按照生态价值和保护强度高低分类，但对于地质遗迹类的自然保护地（如沙林、石漠公园、土林）的生态价值并不明显，更多的是其独特性产生的审美价值和科研教育价值，而部分风景名胜区以人文景观为主，不具有生态价值。
3.2 自然保护地类型多，“一地多牌”问题导致难以统一管控
在自然保护地建设过程中，由于国家层面缺乏对自然保护地体系进行系统研究，导致不同时期不同部门建设的自然保护地类型多，差异大，加上部门之间缺乏协调，导致管理机构上同一自然保护地受多个职能部门管理，这种多头管理和分散保护在管理上导致机构重置和管理矛盾，增加了管理内耗和成本，影响了保护成效;在空间管护方面，导致保护地不同功能分区交错重叠，有的存在多重管理，有的存在保护盲区，制约了自然保护地的科学发展;在生态尺度方面，人为割裂了生态系统的完整性和连通性，影响了生态功能的发挥[15]，使得自然保护地在数量和等级上形成了集合，未形成系统的有机整体[16]，也未能实现对自然生态的统一管控和系统保护[17]。
3.3 自然保护地法律体制不健全
我国自然保护地法律法规不健全，一方面，各类不同等级、不同类型的保护地根据保护对象差异都有适用的法律法规（表6），加上自然生态系统的复杂性、敏感性和脆弱性，还涉及水文、土壤、空气质量及相关权责利主体等法律法规，法律法规过多且彼此之间缺乏协调，就会导致管理冲突和执法困难;另一方面，在各类自然保护地中，地质公园、矿山公园、石漠公园等无专门法规，有待建立健全。这种缺乏统一的自然保护地法，分散管理的方式与统一管理的国土空间治理观和山林湖田草生命共同体的生态文明系统观不符[18]。
3.4 自然保护地的覆盖类型、管理机构和人员存在空缺
云南省各地发展水平不同，由于部分地区經济发展落后，建设经费投入不足，导致一些地方性自然保护地管理机构缺少，加上很多保护地位置偏远，生活环境较差，加上部门调整变革，人员配备不足，部分具有重要生态功能的地域未纳入自然保护地体系，部分生态脆弱地区存在保护空缺。根据相关资料统计，截至2019年，云南省的自然保护地无专门管理机构，但设有兼职管理人员和既无管理机构又无管理人员的自然保护地占总数的38.65%，而目前云南省自然保护地低于2035年18%的目标，还需要新增新建保护地，保护缺口将继续加大。
3.5 自然资源产权复杂，保护与地方发展矛盾突出
云南省的自然保护地大多地处山区，自然生态系统和生物多样性保护较好，但经济发展相对落后，部分自然保护地在建设时，规划缺乏前瞻性，部分商品林、工矿点及居民点被划入自然保护地范围，导致自然资源的权属界定不清，管理机构难以对其实施统一规划和统一管护[19]。自然保护地自然资源丰富，以农业为主的原住民对其依赖性较强，居民生产生活会对自然保护区内的原始自然景观、生物栖息地产生影响，以及人类生产生活产生的“三废”导致生态环境质量下降，而自然保护地的建立及保护措施会限制居民对自然资源的开发利用，从而产生矛盾[20]。
4 建议
4.1 坚持主体功能导向，统一分类标准，提升自然保护地治理能力 云南省在自然保护地体系建设中，要跳出只按资源差异的分类方式，坚持功能导向与管理导向相结合，使自然保护地三大类互相支撑和补充[21]，综合考虑自然资源的多种功能价值，明确其主体功能，统一分类标准，既要考虑自然保护地的共性，又要尊重各地发展、建设差异，在制度和法律上统一规划，出台自然保护地系统性法规，实现山水林田湖草统筹保护，提升自然保护地的管控和治理能效[22]。
4.2 科学保护与可持续利用并重，实现人地协调发展
自然保护地是人类和其他生物生存的生态环境本底，在保护生态环境与维护生态安全的前提下，实现有限度的合理利用，在一般控制区允许适当开发[23]，满足社会发展和居民的多种需求。对于人地矛盾尖锐的区域，根據保护对象的重要性和保护工作的紧迫性，在尊重村民意愿的基础上，分批次有时有序迁出，对于人类影响强烈地域进行生态修复。对于暂时不能搬离的居民点，可以吸纳村民参与到自然保护地保护工作中，缓解保护机构人员不足的问题，同时可以增加居民收入，调动其投入到自然保护地管护的积极性，有利于发挥自然保护地经济、生态和社会等效益[24]，使得生态保护与经济发展得到协同提升[25]，满足人民群众更高层次的需求[26]，构建和谐的人地关系。
4.3 明确自然保护地边界、功能和权责利主体
加快调整并确定自然保护地边界，按照自然生态系统的自然属性划定自然边界，以实现自然生态系统的完整性、廊道的连通性，保持其原真性。自然保护地建设必须彻底解决一区多名、空间交错与重叠的矛盾，从生态系统完整性角度出发，整合交错重叠的自然保护地[27]，明确各自然保护地的主导功能，统一管理机构，实现自然保护地空间边界清晰，涉及的权责利主体明确[28]。
4.4 增加自然保护地建设资金投入，加强人才、科技力量
云南省位于西南边陲，海拔高，自然环境恶劣，自然保护地大多位置偏远，工作生活条件差，难以吸引和留住专业人才。一方面，要大力推进继续教育和管理培训，提高管护人员管理水平和专业技能;另一方面，加大资金投入，提高工作人员薪资待遇，改善生活条件，通过人才引进改善人才队伍结构，促进自然保护区的良性发展。加强自然保护区科研能力、预警防灾建设，逐步建立科学的监测体系[29]，积极探索符合云南省省情的自然保护地保护与经济社会可持续发展的新模式[30]。
5 讨论
5.1 风景名胜区在自然保护地中的分类及保护问题
风景名胜区作为自然保护地体系的重要组成部分，在国家发布《指导意见》中却未提及分类，在云南省发布的《实施意见》中，提出对包括风景名胜区在内的现有各类自然保护地开展综合评估，如果把风景名胜区划分到自然公园中，根据国家发布的指导意见对自然公园的理解，主要保护自然生态系统和景观，而在《风景名胜区条例》中，风景名胜区兼具自然景观和人文景观，具有多种价值，满足人们多种需求的区域[31]，强调其功能价值，目前分布在全省16个州（市）的国家级和省级风景名胜区有66个，按照典型景观可分为自然类、偏自然类、偏人文类和自然人文均衡类[32]，风景名胜区的特点在于人与自然的高度和谐统一，其核心价值在于历史文化积淀形成的自然和文化景观综合价值，自然生态仅是其自然本底部分[33]。云南省有25个少数民族，千百年来各族人民共同创造了丰富多彩的民族文化[34]，风景名胜区正是融合了自然之美和文化之胜，简单将其归类为自然公园，这与其价值不符[35]，建议在对云南省风景名胜区详细调查的基础上，根据其自然、人文属性再进行分类，把自然部分纳入自然保护地中[36]。
5.2 合理划定边界，优化功能分区
不同类型、等级的自然保护地空间范围差异大，而且云南省地形起伏大，高山河谷交错分布，国土空间异质性较高[23]，部分保护地以地面自然标志物为边界，如山脊线、河流，会存在一些问题，比如时令河湖、洪泛湿地会有季节性差异，河流和湖泊在自然条件下会发生变迁，从而导致地面标志物位置发生变化，可以考虑通过经纬度和地面标志物共同确定边界，地面标志物确保日常巡护的便利性，经纬度确保边界的精准性。云南省已建的各类自然保护地都进行了内部功能分区，存在部分保护地面积不大及功能分区过多的问题（表7），功能分区过多会导致管理力量分散，管理机构冗杂，且很多功能区功能相似，难以实行差别化管理，因此需要对功能分区进行优化整合，在数量上精简，在管理上实行差别化针对性管理。
6 结语
云南省集边疆、民族、多山、贫困为一体，自然资源条件优越，物种类型丰富，是我国西南地区的生态安全屏障。当前，云南省已建立的自然保护地对全省自然生态、珍稀物种实现了较好的保护。根据新的指导意见，基于自然保护地建设的现状和取得的成效，发现还存在一些问题和不足，对云南省今后高质量、标准化建设自然保护地具有借鉴意义。云南省通过部门改革，已经把自然保护地多个类型纳入林草部门管理，对于自然保护地体系统一管理意义重大，在自然保护地法制、机构、人员建设和资金投入方面有待加强，继续加大对具有重要生态价值未纳入保护地的区域覆盖面，优化整合自然保护地交叉重叠问题，在自然保护地得到保护的同时，能够满足地方发展需求，协调人地矛盾，最终实现可持续发展。
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关键词 云南省;自然保护地;体系建设
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Abstract Up to now， Yunnan Province in China has established 11 types of natural protected areas， including national parks， nature reserves， forest parks， wetland parks，scenic spots， geoparks and so on. All these natural protected areas have protected the most unique and typical natural landscape in Yunnan Province， important species and rare animals and plants， built an ecological security barrier， and speeded up the process of ecological civilization construction in Yunnan Province and the construction of the most beautiful provinces in China. However， the protected areas also have some problems， such as decentralized management， desynchrony between construction speed and management and protection efforts， overlapping of spatial scope， insufficient protection， and the contradiction between the persons and the land within the protected areas. This paper analyzes the status quo of the construction of natural protected areas in Yunnan Province and the achievements made， proposes suggestions from the perspectives of establishing an efficient management system， relieving the contradiction between the persons and the land， making an inventory and statistics of resources， optimizing and integrating functional zoning， and improving management levels and capabilities， and discusses the classification， protection and development of scenic spots in the natural protected areas system.
Key words Yunnan Province;Natural protected areas;Systems construction
作者简介 汪洋（1995—），男，湖北随州人，硕士研究生，研究方向：国土空间规划。
收稿日期 2020-10-04;修回日期 2021-01-14
丰富的自然资源和环境条件是人类賴以生存和发展的物质基础，是国民经济与社会发展的物质保障[1]。自然保护地体系的建设与发展可有效地保护自然生态系统，维护生物多样性，保障生态安全。云南省地质地貌类型多而杂，海拔差异大，气候差别悬殊[2]，自然环境地域分异显著[3]，拥有复杂的生态系统和丰富的自然景观类型[4]，是我国重要的生物多样性宝库和生物基因库，地理位置显著，在我国生态安全屏障中地位重要。国土空间是宝贵资源[5]，云南省是高原山地省区，其中山地高原约占国土面积的94%，河谷坝区仅占6%，适宜开发的土地较少，在自然保护地内依然分布着很多原住民，经济发展相对落后，人地矛盾问题突出，因此协调保护与开发的关系对于云南省国土资源合理利用及自然保护地高质量建设显得至关重要。
建立自然保护地是世界公认的最有效的自然保护方式，云南省的自然保护建设工作从20世纪50年代开始[6]，经过几十年的发展基本形成了空间分布较合理、功能类型较丰富的自然保护地体系。2020年7月，省委、省政府发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》明确了云南省自然保护地体系建设的总体目标和重点任务[7]，为全省自然保护地体系建设指明了新方向。笔者根据已有研究及政府部门发布的相关信息，分析了云南省自然保护地的现状、建设成就及存在的问题，并提出相关建议，以期为促进云南省自然保护地优化建设提供参考。 1 云南省自然保护地建设概况
目前，云南省已建立了包括国家公园、自然保护区、各类公园等11种类型的自然保护地413处（表1），约占全省土地面积的14.5%，但与《实施意见》中2035年18%的目标存在一定差距。今后云南省自然保护地建设同时面临着数量增加和面积扩大，也面临着州（市）级和县级地方性自然保护地的优化整合[8]，即对存量的优化调整和对增量的高质量建设，这对于云南省自然保护地体系现代化建设具有重要意义，为云南省生态文明建设提供了空间保障和环境保障[9]。从各市（州）数量分布情况来看，由于自然条件、经济发展水平、申报审批、建设进度、管护情况等存在差异，各地的自然保护地数量差异也较大（表2）。
2 云南省自然保护地建设的成效
2.1 各类自然保护地对省内自然生态系统、物种多样性种起着保护作用
云南省独特的纬度位置、地形地貌和气候条件孕育着丰富多样的植被类型和物种资源。自然保护地体系建设使全省大多数自然生态系统、自然遗迹、珍稀濒危的野生动植物、极小种群物种及其生境（栖息地、越冬地、迁徙地和繁殖地）得到就地保护[10]（表3）。
2.2 为云南省经济社会可持续发展、满足居民多样性需求奠定基础
自然保护地内的景观资源完整度高，原真性好，具有多种功能价值（表4）。一方面，各类自然保护地保存的林草及珍稀动植物等资源能够为人类提供各类产品和服务，满足人类的生产、生活、审美、科教等多种需求;另一方面，自然保护地的建设使得省内生态环境、人居环境较好，对产业转型和人才引进具有积极作用[11]，夯实了经济社会可持续发展的基础。
2.3 生态教育得到发展，生态理念深入人心
自然保护地具有良好的生态环境和资源条件，而国家公园等级最高、自然景观最独特、自然遗产品质最优[12]。教育是国家公园的主要功能之一，云南省的普达措国家公园具有丰富的自然与人文景观（表5），公园内建设了将藏文化生态文明与自然环境教育充分融合的生态教育基地，集阅读、文创、休憩、生态教育等功能于一体的碧塔海生态图书馆，较好地处理了自然保护与合理开发的关系[13]，对积极构建具有中国特色的国家公园生态教育功能体系具有重要的现实意义[14]。此外，省内多个自然保护地被确定为国家级和省级科普教育基地，随着生态教育的普及，生态文明理念深入人心。
3 自然保护地建设存在的问题
3.1 自然保护地体系的评价指标不统一，分类标准不完善
尽管国家公园、自然保护区和自然公园都被纳入自然保护地体系之中，但缺乏统一的自然保护地评定指标体系和技术规范。根据国家2019年发布的实施意见，自然保护地是按照生态价值和保护强度高低分类，但对于地质遗迹类的自然保护地（如沙林、石漠公园、土林）的生态价值并不明显，更多的是其独特性产生的审美价值和科研教育价值，而部分风景名胜区以人文景观为主，不具有生态价值。
3.2 自然保护地类型多，“一地多牌”问题导致难以统一管控
在自然保护地建设过程中，由于国家层面缺乏对自然保护地体系进行系统研究，导致不同时期不同部门建设的自然保护地类型多，差异大，加上部门之间缺乏协调，导致管理机构上同一自然保护地受多个职能部门管理，这种多头管理和分散保护在管理上导致机构重置和管理矛盾，增加了管理内耗和成本，影响了保护成效;在空间管护方面，导致保护地不同功能分区交错重叠，有的存在多重管理，有的存在保护盲区，制约了自然保护地的科学发展;在生态尺度方面，人为割裂了生态系统的完整性和连通性，影响了生态功能的发挥[15]，使得自然保护地在数量和等级上形成了集合，未形成系统的有机整体[16]，也未能实现对自然生态的统一管控和系统保护[17]。
3.3 自然保护地法律体制不健全
我国自然保护地法律法规不健全，一方面，各类不同等级、不同类型的保护地根据保护对象差异都有适用的法律法规（表6），加上自然生态系统的复杂性、敏感性和脆弱性，还涉及水文、土壤、空气质量及相关权责利主体等法律法规，法律法规过多且彼此之间缺乏协调，就会导致管理冲突和执法困难;另一方面，在各类自然保护地中，地质公园、矿山公园、石漠公园等无专门法规，有待建立健全。这种缺乏统一的自然保护地法，分散管理的方式与统一管理的国土空间治理观和山林湖田草生命共同体的生态文明系统观不符[18]。
3.4 自然保护地的覆盖类型、管理机构和人员存在空缺
云南省各地发展水平不同，由于部分地区經济发展落后，建设经费投入不足，导致一些地方性自然保护地管理机构缺少，加上很多保护地位置偏远，生活环境较差，加上部门调整变革，人员配备不足，部分具有重要生态功能的地域未纳入自然保护地体系，部分生态脆弱地区存在保护空缺。根据相关资料统计，截至2019年，云南省的自然保护地无专门管理机构，但设有兼职管理人员和既无管理机构又无管理人员的自然保护地占总数的38.65%，而目前云南省自然保护地低于2035年18%的目标，还需要新增新建保护地，保护缺口将继续加大。
3.5 自然资源产权复杂，保护与地方发展矛盾突出
云南省的自然保护地大多地处山区，自然生态系统和生物多样性保护较好，但经济发展相对落后，部分自然保护地在建设时，规划缺乏前瞻性，部分商品林、工矿点及居民点被划入自然保护地范围，导致自然资源的权属界定不清，管理机构难以对其实施统一规划和统一管护[19]。自然保护地自然资源丰富，以农业为主的原住民对其依赖性较强，居民生产生活会对自然保护区内的原始自然景观、生物栖息地产生影响，以及人类生产生活产生的“三废”导致生态环境质量下降，而自然保护地的建立及保护措施会限制居民对自然资源的开发利用，从而产生矛盾[20]。
4 建议
4.1 坚持主体功能导向，统一分类标准，提升自然保护地治理能力 云南省在自然保护地体系建设中，要跳出只按资源差异的分类方式，坚持功能导向与管理导向相结合，使自然保护地三大类互相支撑和补充[21]，综合考虑自然资源的多种功能价值，明确其主体功能，统一分类标准，既要考虑自然保护地的共性，又要尊重各地发展、建设差异，在制度和法律上统一规划，出台自然保护地系统性法规，实现山水林田湖草统筹保护，提升自然保护地的管控和治理能效[22]。
4.2 科学保护与可持续利用并重，实现人地协调发展
自然保护地是人类和其他生物生存的生态环境本底，在保护生态环境与维护生态安全的前提下，实现有限度的合理利用，在一般控制区允许适当开发[23]，满足社会发展和居民的多种需求。对于人地矛盾尖锐的区域，根據保护对象的重要性和保护工作的紧迫性，在尊重村民意愿的基础上，分批次有时有序迁出，对于人类影响强烈地域进行生态修复。对于暂时不能搬离的居民点，可以吸纳村民参与到自然保护地保护工作中，缓解保护机构人员不足的问题，同时可以增加居民收入，调动其投入到自然保护地管护的积极性，有利于发挥自然保护地经济、生态和社会等效益[24]，使得生态保护与经济发展得到协同提升[25]，满足人民群众更高层次的需求[26]，构建和谐的人地关系。
4.3 明确自然保护地边界、功能和权责利主体
加快调整并确定自然保护地边界，按照自然生态系统的自然属性划定自然边界，以实现自然生态系统的完整性、廊道的连通性，保持其原真性。自然保护地建设必须彻底解决一区多名、空间交错与重叠的矛盾，从生态系统完整性角度出发，整合交错重叠的自然保护地[27]，明确各自然保护地的主导功能，统一管理机构，实现自然保护地空间边界清晰，涉及的权责利主体明确[28]。
4.4 增加自然保护地建设资金投入，加强人才、科技力量
云南省位于西南边陲，海拔高，自然环境恶劣，自然保护地大多位置偏远，工作生活条件差，难以吸引和留住专业人才。一方面，要大力推进继续教育和管理培训，提高管护人员管理水平和专业技能;另一方面，加大资金投入，提高工作人员薪资待遇，改善生活条件，通过人才引进改善人才队伍结构，促进自然保护区的良性发展。加强自然保护区科研能力、预警防灾建设，逐步建立科学的监测体系[29]，积极探索符合云南省省情的自然保护地保护与经济社会可持续发展的新模式[30]。
5 讨论
5.1 风景名胜区在自然保护地中的分类及保护问题
风景名胜区作为自然保护地体系的重要组成部分，在国家发布《指导意见》中却未提及分类，在云南省发布的《实施意见》中，提出对包括风景名胜区在内的现有各类自然保护地开展综合评估，如果把风景名胜区划分到自然公园中，根据国家发布的指导意见对自然公园的理解，主要保护自然生态系统和景观，而在《风景名胜区条例》中，风景名胜区兼具自然景观和人文景观，具有多种价值，满足人们多种需求的区域[31]，强调其功能价值，目前分布在全省16个州（市）的国家级和省级风景名胜区有66个，按照典型景观可分为自然类、偏自然类、偏人文类和自然人文均衡类[32]，风景名胜区的特点在于人与自然的高度和谐统一，其核心价值在于历史文化积淀形成的自然和文化景观综合价值，自然生态仅是其自然本底部分[33]。云南省有25个少数民族，千百年来各族人民共同创造了丰富多彩的民族文化[34]，风景名胜区正是融合了自然之美和文化之胜，简单将其归类为自然公园，这与其价值不符[35]，建议在对云南省风景名胜区详细调查的基础上，根据其自然、人文属性再进行分类，把自然部分纳入自然保护地中[36]。
5.2 合理划定边界，优化功能分区
不同类型、等级的自然保护地空间范围差异大，而且云南省地形起伏大，高山河谷交错分布，国土空间异质性较高[23]，部分保护地以地面自然标志物为边界，如山脊线、河流，会存在一些问题，比如时令河湖、洪泛湿地会有季节性差异，河流和湖泊在自然条件下会发生变迁，从而导致地面标志物位置发生变化，可以考虑通过经纬度和地面标志物共同确定边界，地面标志物确保日常巡护的便利性，经纬度确保边界的精准性。云南省已建的各类自然保护地都进行了内部功能分区，存在部分保护地面积不大及功能分区过多的问题（表7），功能分区过多会导致管理力量分散，管理机构冗杂，且很多功能区功能相似，难以实行差别化管理，因此需要对功能分区进行优化整合，在数量上精简，在管理上实行差别化针对性管理。
6 结语
云南省集边疆、民族、多山、贫困为一体，自然资源条件优越，物种类型丰富，是我国西南地区的生态安全屏障。当前，云南省已建立的自然保护地对全省自然生态、珍稀物种实现了较好的保护。根据新的指导意见，基于自然保护地建设的现状和取得的成效，发现还存在一些问题和不足，对云南省今后高质量、标准化建设自然保护地具有借鉴意义。云南省通过部门改革，已经把自然保护地多个类型纳入林草部门管理，对于自然保护地体系统一管理意义重大，在自然保护地法制、机构、人员建设和资金投入方面有待加强，继续加大对具有重要生态价值未纳入保护地的区域覆盖面，优化整合自然保护地交叉重叠问题，在自然保护地得到保护的同时，能够满足地方发展需求，协调人地矛盾，最终实现可持续发展。
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