政府融资中的经济法定位

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  摘 要:为了提供更好社会公众服务,在财力暂时达不到要求的条件下,政府会采取向社会融资的方式解决资金问题[1]。随着我国经济建议地持续发展,政府融资成为常态。但从实际情况上看,政府融资遇到了一些问题。为了更好开展以政府为主体的融资行为,本文从经济法的角度对政府融资做了分析。
  关键词:政府融资;经济法;公益性
  一、政府融资行为目的
  政府融资的目的是并不是赢利,而是为了更好的为社会提供公共服务职能,解决资金不足的问题,担保上以政府作为信用主体,这一点是与普通商业行为主体最明显的区别。
  政府融资时已经具备了独立法人的资格,但在实际运营上,政府会设立单独的营运主体,由政府指派专人管理,独立负责融资、投资、运营和管理等各项业务。在市场竞争过程中,政府既扮演了市场的参与者,同时,又扮演了经济政策的管理者和引导者角色。在股权结构,为了更好的服务社会,保持政府的决策执行性,政府的股权占有绝对的比例[2]。融资的部分主要靠向商业银行借贷,重大项目则会有可能得到国家投资银行的资金,在借款和利息的偿还上,依靠国家和地方的财政拨款。公益性是政府融资的根本目的,可以将其归结为特殊法人一类,平衡好市场性和公益性之间的关系。具体经济行为上,融资的资金主要用到基础项目上,这一类需要的资金数量大,占用的时间长。
  二、经济法规制
  成立专门的融资平台,采用市场化的公司管理。政府的融资平台以国有控股的公司形式存在,从当前实际上看,也多采用公司化的运营管理[3]。公司应该完全遵循市场的运行机制,政府放弃不合理的约束,在公司保证实现原有目的的前提下,自主管理,拥有独立的资金使用权,对于出现的问题,也应由公司独立承担。公司本身只是政府服务职能的社会化延伸,在当前的社会现状下具有历史的合理性。但从长远的发展下,会出现若干问题,如扰乱市场经营秩序。因此,在制度设计上,定义为以公益性为目的的市场化运作。
  完善财政支付制度。现有的贷款偿还途径主要为财政资金的专项转移。现行的支付制度具在立法不清晰,程度模糊等问题。随着融资规模的逐年扩大,公共服务领域的绝对数量增多,应该规范政府财政的支付手段,对于贷款的支付主体必须明确,对于逾期不还,要给予必要的惩罚手段,保证财政支付的法律可行性。支付制度要注意与推行的政府分税制相配合,在保证地方政府有一定财政自主权的前提下,确保中央政府的统一协调。政府融资中,必须有公共财政的理念,所有未来的支出,都必须在公共财政的范畴内完成。
  预算管理。在《预算法》中,应明确对于地方政府的解释。由政府的预算部门,对本地区现有的财政收入和可预见时间段的收入做科学的评估。在政府融资前,把融资的目的,融资的金额,偿还期限,对于社会的影响性等指标上交专门的审计机构和人大审议。整个过程要保证在期限内有足够的资金偿还债务。建立偿还资金准备金制度。如土地出让金,财政收入,行政事业拨款等。
  加强管理。细化预算的每一个细节,减少不必要的环节,提高监管的力度,将实时检查和不定时抽查结合起来。对于超过预算的融资行为,坚决制止。对于预算的合理性,融资对象的利息,整个融资期间通化膨胀的影响,是否存在违规融资都应考虑当中,尤其是要杜绝不必要的面子工程。融资公司是政府融资的直接经营管理单位,应建立严管的授权管理制度,对其的经营范围,业务考核,业务方面做出全面统一的管理。与借款的商业银行协商,对于信誉差、没有足够资金还款能力的公司要坚决不给予放贷。对于融资时的低押合同,应包含《物权法》、《担保法》等法律规定的各种法律要件,对抵押公司必须严格进行专业机构的认证。同时,为保障质押权利对应的未来收益能有效落实到被担保债务的偿还,应当要求融资平台公司在银行开立专门的托管账户,作为出质人收费专用账户,以确保未来该类收入均能被债权人银行所有效管控,银行能够对该账户进行日常监管。
  三、回归公益性
  政府融资必须回归公益性,不能与其他类型的商业实体做过多的竞争,如果不这样,有可能扰乱市场秩序。必须过度的融资,导致政府的收支不能及时偿还债务,出现债务违约的现象,给银行带来大量的不良贷款。严管管理从事资金管理的公司,严格杜绝政府官员以商人的身份从事市场行为。政府的融资目的是提供给整个社会更好的经济发展环境,政府是为整个社会服务的[4]。
  政府在经济行为中不能超过法律的范畴,不能干扰法律,政府是引导者,决策的执行者,必须符合经济法的本质。在宏观层面上,必须广泛听取各方面的建议,接受来自社会各个层面的监督,确保融资后资金的合理使用,对市场干预的正确性,保障市场的经济自由,竞争活力。
  建立严格的资金管理制度。作为主要的资金借贷方银行强化资金的管理。对于政府的偿还能力做详细的评估,对于偿还能力弱的政府,限制资金的借出,避免由于财政能力差而出现的债务积累的情况。在法律层面,通过有条文在经济法新修订中加入对于政府的债务限制明细,避免出现某届政府不顾实际情况,盲目过度融资,债务拖欠,本届政府借贷,下界政府还贷的情况发生。条件满足的前提下,可以发放地方债券,解决债务偿还的问题。这样可以有效地转移市场的风险,减少大量利息的产生[5]。
  积极吸引民间资本。政府融资相当重要一方面是修建公共工程,为社会资金的进入提供了良好的市场环境。充实的民间资金需要新的投资渠道,给政府融资提供了新的对象。这样,既拓宽了民间资本的渠道,又不会与其产生竞争,避免了资金的挤出效应。
  强化债务管理。首先要对于政府的债务进行透明化管理,建立定期的公开制度,让政府管理者清楚认识到自己的债务负担数量,避免盲目的融资举债。建立与各地政府债务统一管理的系统,对于所有的融资行为统一管理,设立监控级别制度,当达到最高级时,中止融资行为,避免债务规模的无限制扩大。根据各级政府的财政收入能力,设定科学的融资比例,协调好融资总量与经济规模的关系。
  参考文献:
  [1]罗慧明. 地方政府融资平台的经济法规制[J].辽宁行政学院学报.2014, 16: 79-81.
  [2]裘雪婷. 地方政府融资平台公司债务融资风险的法律控制[D]. 上海. 华东政法大学, 2013.
  [3]陈骁. 经济法视角下的地方政府融资问题研究[M]. 法律出版社, 2015.
  [4]戴传利. 我国地方政府债务融资监管法律问题研究[D]. 安徽大学, 2014.
  [5]孙云. 地方融资平台去行政化法律制度研究[D]. 安徽大学, 2014.
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