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摘要 分析了山區基本烟田土地整理后续管护工作中的主要问题：制度不健全，责任不明确；管护意识差，参与力度弱；受益区域广，经费落实难；地形落差大，损毁频率高。从理顺产权归属、健全管护制度、筹集管护资金、引导设施使用、示范引领带动、履行监督职责6个方面提出了加强山区基本烟田土地整理后续管护的对策建议。
关键词 基本烟田；土地整理；后续管护；山区
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）33-0189-02
Problems and Countermeasures of Basic Tobacco Field Consolidation Follow-up Management in Mountainous Area
ZHANG Mei-shui，TANG Ying-liang（Guizhou Province Tobacco Company Qiandongnan Prefecture，Kaili，Guizhou 556000）
Abstract The problems of basic tobacco field consolidation follow-up management in mountainous area were analyzed，such as imperfect institution，undefined responsibility，poor management consciousness，weak engagement，broad benefit area，difficult to carry out the funds，greattopography changes，high damage frequency. From straighten out property right， perfecting the management system，to raise funds of the management，guiding facilities，demonstration led drive，fulfill their duties of supervision six aspects put forward the countermeasures and suggestions to strengthen the follow-up management of basic tobacco field consolidation in mountainous area.
Key words Basic tobacco field；Land consolidation；Follow-up management；Mountainous area
烟草行业全面贯彻落实中共中央“以工促农、以城带乡”方针，不断加大基础设施资金投入力度，制定了一系列政策措施，深入开展烟田基础设施建设。其中，基本烟田土地整理是继烟草行业开展烟水工程、密集烤房、育苗设施、机耕路、农机具配置等设施后的又一重要举措，是加快现代烟草农业建设的重要内容之一。随着现代烟草农业建设的深入推进及基本烟田土地整理的配套建设，山区烤烟生产条件已逐年得到明显改善，加快了田间机械化作业进程，有效促进了烟草规模化种植和集约化经营，实现减工降本和提质增效目标。然而，长期以来，由于烟叶生产基础设施建设重建轻管，加之管护机制不顺畅，责任主体不明确，管护矛盾日益突出，已成为制约烤烟生产发展的一大瓶颈。笔者分析了山区基本烟田土地整理后续管护工作中存在的问题，从政策引导、责任主体、资金筹集等方面提出相应对策。
1 山区基本烟田土地整理后续管护问题
近年来，烟叶生产基础设施管护工作已逐步提上日程，各产区已相继在烟水工程、育苗设施、农机具、烤房设施等项目进行了积极探索，已形成了受益主体管护、合作社运作、专业队承包等多种管护模式，有效提高了设施利用率，增加了农户经济收入，取得了一定成效。但是，由于基本烟田土地整理项目实施起步较晚，对基本烟田土地整理实施后的管护问题预见性不够，导致该项目管护工作相对其他设施项目滞后，管护难度较大，主要表現在以下方面。
1.1 制度不健全，责任不明确
当前，各烟叶产区政府相继出台了设施管护办法，对项目管护工作提出了具体要求和措施，各级领导在会上也反复强调管护工作的重要性，但由于管护主体及责任不明确，监督考核及奖惩机制不配套，相当一部分县（市、区）政府对项目建后管护工作漠不关心，既不建立机构，也不落实人员和资金，对存在问题遮遮掩掩，对管护工作涉入不多，乡镇和村委会效而仿之，导致管护责任主体缺失，工作落不到实处。
1.2 管护意识差，参与力度弱
多数烟叶产区在进行基本烟田土地整理前已进行了土地流转，整理结束后由种植大户承包经营，土地经营权发生改变，项目受益主体及承包经营户游离于设施管护边缘，未树立较强的设施管护意识，组织管理不到位，对设施后续管护工作主动关心不够，对土地资源进行掠夺性开发和使用，透支了土地的自我修复能力，造成土壤肥力下降，土地贫瘠化，给烟叶生产带来了严峻考验。
1.3 受益区域广，经费落实难
基本烟田土地整理建设内容包括去障回土、耕地平整、农机进出道口修砌、排洪沟渠修砌、烟田机耕路配套等内容，基本涵盖了烟叶生产基础设施建设的主要类型，是现代烟草农业设施展示的重要平台。项目实施后改善了当地生产生活条件，群众满意度较高，具有较好的示范效应。但由于项目区域内一些公益性的烟水工程及机耕路除了本区域受益外，还牵涉到相邻村组，造成管护责任不明确，管护经费筹集困难，设施修复往往存在推诿扯皮现象，协调工作困难。
1.4 地形落差大，损毁频率高 山区基本烟田土地整理不宜“贪大图洋”，盲目追求视觉效果，应结合山区地形地势特点，规划以旱地为主，因地制宜、分类整理，采取“平倒坎、台成块、坡顺行、沟相连、渠相通、涝能排”的方式，宜平则平、宜台则台、宜坡则坡、宜梯则梯，以轻度整理为主，6.67～33.33 hm2连片区域为重点，突出小而全、效果好的特点。但配套的渠道、机耕路等设施多数处于“两山夹一谷”地带，点多面广，设施数量集中，雨季易受到山洪或泥石流沖刷破坏，后期设施损毁修复工作难度较大。
2 对策与建议
2.1 理顺产权归属
基本烟田土地整理项目，受益烟农或村民委员会是烟叶生产基础设施产权所有人，也是管护的责任主体，应承担管理辖区内基础设施使用管护的主要职责。按照属地管理的原则，烟农或村民委员会对其管辖范围内基础设施享有设施产权的权利和管护的义务。县、乡（镇）人民政府是其管辖范围内烟叶生产基础设施使用管护的监督主体，县级人民政府对乡（镇）人民政府、乡（镇）人民政府对村民委员会辖区内基础设施管护情况承担监督、考核责任。
2.2 健全管护制度
强化设施建后管护，建立制度是保障。项目区地方政府需担负起管护工作的组织领导职责，协调好方方面面工作，推动基本烟田土地整理后续管护工作的开展，通过制定烟叶基础设施管护办法，成立管护机构，明确管护人员，落实管护资金，确保设施管护工作有制度、有专人、有资金。同时，针对项目类型拟定基本烟田土地整理管护具体管护措施，做到“一个项目一套管护办法”，确保工作步骤科学可行，管护效果明显，群众满意度高。
2.3 筹集管护资金
按照“地方政府补贴一点、受益主体自筹一点和项目设施综合利用”相结合的原则，烟叶生产基础设施配套项目管护资金的来源和使用可采取以下几种方式：一是建立财政专项管护资金。产烟县（市、区）从上年烟叶税收入中，按一定的比例提取财政专项管护资金，列入下年度财政支出预算。二是受益主体自筹。由村委會召开村民大会，采取“一事一议”方式，按本村烟农每交售一担（50 kg）烟叶收取适当费用作为专项管护资金。专项管护资金由村民委员会向烟叶站提供“一事一议”决议书，并委托烟叶站统一收取，交管护机构存入财政专项管护资金专户。三是人饮工程水费收取。涉及土地整理区域人饮的烟水工程，向受益户收取水费，用于项目管护。收费标准根据当地市场价格由物价部门制定。四是可经营性项目的收益。通过在土地整理项目区闲置期间开展接茬作物综合利用，从经营和租赁收益中提取一定比例资金，用于项目管护。五是加强管护资金的使用管理。制定管护资金使用制度，坚持自下而上申请设施修复资金，再自上而下审核批复的方式，把有限的管护资金用到实处，并建立资金使用台账，定期或不定期进行公示，接受社会监督。特别是对农村财务的预决算工作进行进一步强化，完善资金票据管理以及财务档案管理等工作，做到用制度对人、事以及财务进行管理[1]。
2.4 引导设施使用
使用就是最好的管护。项目建成后，要加强宣传引导，结合项目特点，与市场搞好对接，制定综合利用措施，在非烤烟生产季节有规划有步骤地进行蔬菜、瓜果或其他经济作物综合利用，最大限度地利用好设施，达到“以用促管”的目的。同时，要注重对土地进行土壤改良，可通过秸秆还田、种植绿肥、农家肥堆制发酵、增施有机肥、翻犁炕冬、合理轮作及保护性栽培等措施进行土壤改良，有效提高地力。
2.5 示范引领带动
围绕重点烟区、发展烟区、潜力烟区，集中资源，高水平打造烟田土地整理示范项目，配套设施建管工作方案，促进设施建设和管护工作并重，确保示范点可复制、有推广价值。积极发挥区域示范带动作用，在土地整理区域合理安排机耕路、排洪渠、育苗、烘烤工场及附属设施，确保规模综合效应，打造好现代烟草农业示范区，引领烤烟产业发展[2]。
2.6 履行监督职责
烟草行业是烟叶基础设施建设的投资方，因此烟草部门有责任和义务去监督烟田土地整理项目是否正常运行，这是保证烤烟生产可持续发展的内在要求。烟草部门在将项目产权移交给当地乡镇政府或所在村委会时，根据管护协议要求，有权要求受益主体对烟田土地整理项目设施进行及时维护修缮，并跟踪了解管护效果。
3 结语
烟草行业基本烟田土地整理是对现有基本烟田实行综合整治，以提高耕地质量、种烟土地相对集中连片、便于机械化作业为目的的行为[3]。土地整理项目的后期管护是实现土地整理工程综合效益长期发挥的保证，落实明确的管护主体、建立完善的土地整理工程后期管护制度、开拓多方面的管护资金筹集渠道是顺利实施土地整理项目后期管护的有效方式，建设与管护并重必将是未来土地整理项目开展的趋势[4]。烟田土地整理项目靠的是“三分建七分管”，在后续管理过程中，必须要从管护机制、资金落实、管护责任等方面入手，以制度理顺机构，靠措施落实资金，用考核明确责任，努力做到“建管并重、以用促管”，切实推动山区烟田土地整理后续管护，确保项目长久发挥效益。
参考文献
[1] 张爱萍，宋斌，王强.对农村财务问题的思考与建议[J].中国农业会计，2010（2）：51-52.
[2] 姚军.黔东南州基本烟田土地整理建设模式[J].现代农业科技，2016（11）：340-341.
[3] 国家烟草专卖局.烟田土地整理管理办法：国烟办〔2011〕336号[A].2011.
[4] 潘文辉.关于土地整理项目后期管护问题的探讨[J].黑龙江国土资源，2010（6）：73
关键词 基本烟田；土地整理；后续管护；山区
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）33-0189-02
Problems and Countermeasures of Basic Tobacco Field Consolidation Follow-up Management in Mountainous Area
ZHANG Mei-shui，TANG Ying-liang（Guizhou Province Tobacco Company Qiandongnan Prefecture，Kaili，Guizhou 556000）
Abstract The problems of basic tobacco field consolidation follow-up management in mountainous area were analyzed，such as imperfect institution，undefined responsibility，poor management consciousness，weak engagement，broad benefit area，difficult to carry out the funds，greattopography changes，high damage frequency. From straighten out property right， perfecting the management system，to raise funds of the management，guiding facilities，demonstration led drive，fulfill their duties of supervision six aspects put forward the countermeasures and suggestions to strengthen the follow-up management of basic tobacco field consolidation in mountainous area.
Key words Basic tobacco field；Land consolidation；Follow-up management；Mountainous area
烟草行业全面贯彻落实中共中央“以工促农、以城带乡”方针，不断加大基础设施资金投入力度，制定了一系列政策措施，深入开展烟田基础设施建设。其中，基本烟田土地整理是继烟草行业开展烟水工程、密集烤房、育苗设施、机耕路、农机具配置等设施后的又一重要举措，是加快现代烟草农业建设的重要内容之一。随着现代烟草农业建设的深入推进及基本烟田土地整理的配套建设，山区烤烟生产条件已逐年得到明显改善，加快了田间机械化作业进程，有效促进了烟草规模化种植和集约化经营，实现减工降本和提质增效目标。然而，长期以来，由于烟叶生产基础设施建设重建轻管，加之管护机制不顺畅，责任主体不明确，管护矛盾日益突出，已成为制约烤烟生产发展的一大瓶颈。笔者分析了山区基本烟田土地整理后续管护工作中存在的问题，从政策引导、责任主体、资金筹集等方面提出相应对策。
1 山区基本烟田土地整理后续管护问题
近年来，烟叶生产基础设施管护工作已逐步提上日程，各产区已相继在烟水工程、育苗设施、农机具、烤房设施等项目进行了积极探索，已形成了受益主体管护、合作社运作、专业队承包等多种管护模式，有效提高了设施利用率，增加了农户经济收入，取得了一定成效。但是，由于基本烟田土地整理项目实施起步较晚，对基本烟田土地整理实施后的管护问题预见性不够，导致该项目管护工作相对其他设施项目滞后，管护难度较大，主要表現在以下方面。
1.1 制度不健全，责任不明确
当前，各烟叶产区政府相继出台了设施管护办法，对项目管护工作提出了具体要求和措施，各级领导在会上也反复强调管护工作的重要性，但由于管护主体及责任不明确，监督考核及奖惩机制不配套，相当一部分县（市、区）政府对项目建后管护工作漠不关心，既不建立机构，也不落实人员和资金，对存在问题遮遮掩掩，对管护工作涉入不多，乡镇和村委会效而仿之，导致管护责任主体缺失，工作落不到实处。
1.2 管护意识差，参与力度弱
多数烟叶产区在进行基本烟田土地整理前已进行了土地流转，整理结束后由种植大户承包经营，土地经营权发生改变，项目受益主体及承包经营户游离于设施管护边缘，未树立较强的设施管护意识，组织管理不到位，对设施后续管护工作主动关心不够，对土地资源进行掠夺性开发和使用，透支了土地的自我修复能力，造成土壤肥力下降，土地贫瘠化，给烟叶生产带来了严峻考验。
1.3 受益区域广，经费落实难
基本烟田土地整理建设内容包括去障回土、耕地平整、农机进出道口修砌、排洪沟渠修砌、烟田机耕路配套等内容，基本涵盖了烟叶生产基础设施建设的主要类型，是现代烟草农业设施展示的重要平台。项目实施后改善了当地生产生活条件，群众满意度较高，具有较好的示范效应。但由于项目区域内一些公益性的烟水工程及机耕路除了本区域受益外，还牵涉到相邻村组，造成管护责任不明确，管护经费筹集困难，设施修复往往存在推诿扯皮现象，协调工作困难。
1.4 地形落差大，损毁频率高 山区基本烟田土地整理不宜“贪大图洋”，盲目追求视觉效果，应结合山区地形地势特点，规划以旱地为主，因地制宜、分类整理，采取“平倒坎、台成块、坡顺行、沟相连、渠相通、涝能排”的方式，宜平则平、宜台则台、宜坡则坡、宜梯则梯，以轻度整理为主，6.67～33.33 hm2连片区域为重点，突出小而全、效果好的特点。但配套的渠道、机耕路等设施多数处于“两山夹一谷”地带，点多面广，设施数量集中，雨季易受到山洪或泥石流沖刷破坏，后期设施损毁修复工作难度较大。
2 对策与建议
2.1 理顺产权归属
基本烟田土地整理项目，受益烟农或村民委员会是烟叶生产基础设施产权所有人，也是管护的责任主体，应承担管理辖区内基础设施使用管护的主要职责。按照属地管理的原则，烟农或村民委员会对其管辖范围内基础设施享有设施产权的权利和管护的义务。县、乡（镇）人民政府是其管辖范围内烟叶生产基础设施使用管护的监督主体，县级人民政府对乡（镇）人民政府、乡（镇）人民政府对村民委员会辖区内基础设施管护情况承担监督、考核责任。
2.2 健全管护制度
强化设施建后管护，建立制度是保障。项目区地方政府需担负起管护工作的组织领导职责，协调好方方面面工作，推动基本烟田土地整理后续管护工作的开展，通过制定烟叶基础设施管护办法，成立管护机构，明确管护人员，落实管护资金，确保设施管护工作有制度、有专人、有资金。同时，针对项目类型拟定基本烟田土地整理管护具体管护措施，做到“一个项目一套管护办法”，确保工作步骤科学可行，管护效果明显，群众满意度高。
2.3 筹集管护资金
按照“地方政府补贴一点、受益主体自筹一点和项目设施综合利用”相结合的原则，烟叶生产基础设施配套项目管护资金的来源和使用可采取以下几种方式：一是建立财政专项管护资金。产烟县（市、区）从上年烟叶税收入中，按一定的比例提取财政专项管护资金，列入下年度财政支出预算。二是受益主体自筹。由村委會召开村民大会，采取“一事一议”方式，按本村烟农每交售一担（50 kg）烟叶收取适当费用作为专项管护资金。专项管护资金由村民委员会向烟叶站提供“一事一议”决议书，并委托烟叶站统一收取，交管护机构存入财政专项管护资金专户。三是人饮工程水费收取。涉及土地整理区域人饮的烟水工程，向受益户收取水费，用于项目管护。收费标准根据当地市场价格由物价部门制定。四是可经营性项目的收益。通过在土地整理项目区闲置期间开展接茬作物综合利用，从经营和租赁收益中提取一定比例资金，用于项目管护。五是加强管护资金的使用管理。制定管护资金使用制度，坚持自下而上申请设施修复资金，再自上而下审核批复的方式，把有限的管护资金用到实处，并建立资金使用台账，定期或不定期进行公示，接受社会监督。特别是对农村财务的预决算工作进行进一步强化，完善资金票据管理以及财务档案管理等工作，做到用制度对人、事以及财务进行管理[1]。
2.4 引导设施使用
使用就是最好的管护。项目建成后，要加强宣传引导，结合项目特点，与市场搞好对接，制定综合利用措施，在非烤烟生产季节有规划有步骤地进行蔬菜、瓜果或其他经济作物综合利用，最大限度地利用好设施，达到“以用促管”的目的。同时，要注重对土地进行土壤改良，可通过秸秆还田、种植绿肥、农家肥堆制发酵、增施有机肥、翻犁炕冬、合理轮作及保护性栽培等措施进行土壤改良，有效提高地力。
2.5 示范引领带动
围绕重点烟区、发展烟区、潜力烟区，集中资源，高水平打造烟田土地整理示范项目，配套设施建管工作方案，促进设施建设和管护工作并重，确保示范点可复制、有推广价值。积极发挥区域示范带动作用，在土地整理区域合理安排机耕路、排洪渠、育苗、烘烤工场及附属设施，确保规模综合效应，打造好现代烟草农业示范区，引领烤烟产业发展[2]。
2.6 履行监督职责
烟草行业是烟叶基础设施建设的投资方，因此烟草部门有责任和义务去监督烟田土地整理项目是否正常运行，这是保证烤烟生产可持续发展的内在要求。烟草部门在将项目产权移交给当地乡镇政府或所在村委会时，根据管护协议要求，有权要求受益主体对烟田土地整理项目设施进行及时维护修缮，并跟踪了解管护效果。
3 结语
烟草行业基本烟田土地整理是对现有基本烟田实行综合整治，以提高耕地质量、种烟土地相对集中连片、便于机械化作业为目的的行为[3]。土地整理项目的后期管护是实现土地整理工程综合效益长期发挥的保证，落实明确的管护主体、建立完善的土地整理工程后期管护制度、开拓多方面的管护资金筹集渠道是顺利实施土地整理项目后期管护的有效方式，建设与管护并重必将是未来土地整理项目开展的趋势[4]。烟田土地整理项目靠的是“三分建七分管”，在后续管理过程中，必须要从管护机制、资金落实、管护责任等方面入手，以制度理顺机构，靠措施落实资金，用考核明确责任，努力做到“建管并重、以用促管”，切实推动山区烟田土地整理后续管护，确保项目长久发挥效益。
参考文献
[1] 张爱萍，宋斌，王强.对农村财务问题的思考与建议[J].中国农业会计，2010（2）：51-52.
[2] 姚军.黔东南州基本烟田土地整理建设模式[J].现代农业科技，2016（11）：340-341.
[3] 国家烟草专卖局.烟田土地整理管理办法：国烟办〔2011〕336号[A].2011.
[4] 潘文辉.关于土地整理项目后期管护问题的探讨[J].黑龙江国土资源，2010（6）：73