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笔者在对濮阳县乡镇文书档案工作指导中，发现乡镇文书档案归档范围越来越小，收集归档的各种文件资料也越来越少。据此，笔者以该问题为引线，对濮阳县20个乡镇当中的文留、城关、八公桥、徐镇、鲁河5建制镇综合档案室2009至2013年的文书档案归档文件材料进行了详细的调查与统计分析，并在此基础上引发了几点思考。
1 统计分析
1.1 归档文件份数统计分析。文留镇、城关镇、八公桥镇、徐镇镇、鲁河镇等5乡镇综合档案室2009至2013年的文书档案归档文件份数统计见“表1”。
从“表1”看出，五年中5个乡镇文书档案的归档材料份数并不呈上升趋势，最多的一年293份，最少的一年89份。其中，文留镇最多的一年196份，最少的一年89份，年平均148份；城关镇最多的一年190份，最少的一年137份，年平均169份；八公桥镇最多的一年245份，最少的一年97份，年平均150份；徐镇镇最多的一年289份，最少的一年144份，年平均201份；鲁河镇最多的一年293份，最少的一年132份，年平均213份。5个乡镇的年平均份数是176。由此也可以看出，每个乡镇年归档的文件材料徘徊在150～200份。不论是从理论上讲，还是从实际工作中形成的文件材料来看，一个乡镇一年所产生的归档材料远远不止150～200份。也就是说，乡镇应归档的文件材料还远远没有收集齐全。
1.2 归档文件内容统计分析。濮阳县20个乡镇的文书档案分类方案都是采用“保管期限—年度—问题分类法”设置的，一级类目有党群工作类、行政管理类和生产经营类三类。二级类目中，党群工作类分为：党务工作、组织、宣传、统战、纪检监察、工青妇协会工作、精神文明建设、信访、其他九类。行政管理类分为：综合性工作、行政事务、人事管理、统计工作、财粮物资管理、科教文卫、政法军事、建设环保、土地管理、劳保及安全生产、防汛、社保、扶贫开发十三类。生产经营类分为：农业生产经营管理、工业生产经营管理、商业生产经营管理三类。为方便统计，抛开三个一级类目不提，以二级类目中的问题为基础数字进行统计，其结果如“表2”。
从“表2”看出，5个乡镇归档文件内容存在很多共性问题，概括起来就是：乡镇应归档的文件材料还远远没有收集齐全。主要有七个方面：一是党务工作的材料普遍较少，保存在乡镇党政办公室人员手中的应归档的党建、会务性、汇报性文件材料，有相当一部分没有按时向乡镇综合档案室移交；二是组织工作的材料偏少，5个乡镇中只有一个乡镇归档了4份文件材料，保存在乡镇组织干事手中的应归档的党内统计年报表、党员花名册，党员增加、减少情况花名册，党组织关系介绍信及存根、发展预备党员及预备党员转正等材料，有相当一部分没有按时向乡镇综合档案室移交；三是宣传、统战、工、青、妇、协会方面的材料更少，几乎没有这方面的材料存档，保存在乡镇宣传干事、统战干事、工会主席、共青团书记、妇女主任、分管协会工作的领导手中的应归档的文件材料，有相当一部分没有按时向乡镇综合档案室移交；四是精神文明建设方面的材料偏少，分管精神文明建设方面乡镇领导手中的应归档的文件材料，有相当一部分没有按时向乡镇综合档案室移交；五是综合性行政工作的材料也不多，保存在乡镇党政办公室主任手中的应归档的会议记录，各个乡镇领导、站所领导手中的目标管理责任书、领导讲话、协议、合同等文件材料，有相当一部分没有向乡镇综合档案室移交；六是统计、社保方面的材料几乎没有，由于统计、社保、司法工作不属于乡镇管理，他们本身又不愿意交，有相当一部分没有向乡镇综合档案室移交；七是工业、农业、商业、生产经营的材料都不很多，归档的文件材料当中，只有这方面的红头文件，几乎没有这方面的统计数字、汇报材料等，有相当一部分没有按时向乡镇综合档案室移交。凡此种种，都是导致乡镇应归档文件材料收集不全的原因。
1.3 归档文件和其他资料统计分析。文留镇、城关镇、八公桥镇、徐镇镇、鲁河镇等5乡镇归档文件材料中，红头文件居多，从发文序号上查，基本齐全，但统计报表、会议记录、目标管理、领导讲话、合同契约等应归档的材料很少，特别是各个方面的统计数字报表类材料，基本上没有。我们把红头文件作为一个类别，其他各种材料作为一个类别进行统计，得出“表3”。
从“表3”可以看出，文留鎮非文件性的档案材料所占比例最少，2009年共有145份档案材料，文件类138份，占95.17%，其他各种档案材料共有7份，仅占4.83%；2010年共有档案材料126份，文件类102份，占80.95%，其他材料24份，占19.05%；2011年共有档案材料89份，文件类86份，占96.63%，其他类3份，占3.37%；2012年共有196份档案材料，文件类192份，占97.96%，其他类4份，占2.04%；2013年共有档案材料184份，文件类180份，占97.83%，其他类4份，占2.17%。五年来平均计算，文件类目档案材料所占比例为 94.32%，其他类占5.68%。单从文留镇的归档材料来看，其文件类的材料远远大于其他各种档案材料的总和。其他类文件材料占比例最大的是徐镇镇，2009年共有档案材料144份，文件类110份，占76.39%，其他类34份，占23.61%；2010年共有档案材料163份，文件类122份，占74.85%，其他类41份，占25.15%；2011年共有档案材料289份，文件类165份，占57.09%，其他类124份，占42.91%；2012年共有档案材料198份，文件类125份，占63.13%，其他类73份，占36.87%；2013年共有档案材料255份，文件类171份，占67.06%，其他类84份，占32.94%。从徐镇镇归档文件材料来看，是占比例最大的乡镇，但其他各种归档文件材料的总和仅仅占到文件材料的三分之一左右。
2 几点思考
2.1 思考之一：文书档案归档文件材料收集不齐全是制约乡镇档案工作开展的主要原因和最大瓶颈。从前面的统计分析，笔者得出这样的结论，归档文件材料收集不全是5个乡镇共同存在的问题，乡镇综合档案室基本上变成了党、政两个办公室的档案室，没有综合乡镇各个方面的档案资料，反映不了乡镇历史的全貌，这也是制约乡镇档案工作开展的主要原因和最大瓶颈。非文件类的而且非常重要的档案材料，反而多数没有存档。窥一斑而知全豹，各个乡镇或多或少都存在同样的问题。 2.2 思考之二：文书档案归档文件材料收集不齐全有多方面的原因，分析了解这些原因是解决问题的必要前提。一是乡镇档案员基本上全部是兼职，而且更换频繁，业务不熟练，收集范围不清楚；二是档案员和文书归档人员只重视红头文件的收集，不重视统计报表、会议记录、目标管理、领导讲话、汇报材料等非文件性资料的收集；三是各个乡镇职能部门领导，如党、政办公室主任，组织干事、民政所长、计生办主任等，档案意识不强，只为自己的使用方便，不及时移交应该归档的档案资料，档案员只是将党、政办公室产生的一般性文件资料，乡镇领导手中的部分档案资料收集了，没有把各个职能部门、站、所作为收集的重点，认为可有可无，收集的范围太窄；四是垂直于县直部门的站、所没有提供任何档案资料。
2.3 思考之三：针对归档文件材料收集不齐全的原因，有的放矢、对症下药，是解决问题的关键所在。
2.3.1 提高乡镇档案人员素质、稳定乡镇档案人员队伍。笔者认为，一要从提升档案人员的业务熟练程度和业务操作能力上下功夫，采用业务培训和业务指导并用的方式，使其能够精准掌握文书档案的收集范围；二要从稳定档案人员队伍上下功夫，采用发放基层档案人员有害补贴、兑现奖惩制度或其他行政手段的方式，相对稳定档案人员队伍，保证做好乡镇档案的收集工作。
2.3.2 采用现场指导、会议强调、文件规定等方式使每一个乡镇档案人员明晰乡镇文书档案文件材料归档范围。笔者认为，必须从文书档案资料收集的概念入手，采用现场指导、会议强调、文件规定等方式，使每一个档案人员都认识到：明晰乡镇文件归档范围至关重要，文件性档案资料和非文件性档案资料同等重要，都是乡镇历史的真实反映，缺失其中的任何一个方面，都会给今后的乡镇历史造成不可弥补的损失。
2.3.3 提高认识、加强领导、规范移交、不留死角。笔者认为，一要加强档案宣传，拓宽档案宣传领域，普遍提高乡镇工作人员的档案意识和对档案工作的认识；二要充分发挥各基层站、所领导的档案核心作用，把各站、所长吸收到乡镇档案工作领导小组中来，使其了解档案并支持档案工作；三要充分凸显出乡镇党、政一把手对档案工作的指导作用和分管领导对档案工作的引领作用，规范档案资料移交制度，分管领导要与各个部门领导签订档案资料移交责任书，用制度的形式规范档案资料的移交；四是档案员要嘴勤、腿勤，及时向各个站、所索要档案资料并加以登记，做到档案材料收集不留任何死角，真正地形成一个乡镇党、政一把手在班子会议上强调，分管领导工作中突显，各站、所领导齐抓共管，档案人员按规章收集的良性工作机制，确保乡镇应归档的档案文件材料收集齐全。
2.3.4 乡镇党委书记、镇长出面协调，县档案行政管理部门主动协调。乡镇档案收集工作中存在“垂直部门档案资料不向乡镇综合档案室移交”的问题，究其原因主要在于党委、政府重视不够，档案部门协调不力。那么，如何解决这一问题呢？笔者认为，一要发挥党委、政府抓垂直部门的优势，让乡镇党委书记、镇长出面协调，保证使反映各个方面的档案材料都能移交到乡镇综合档案室；二是县档案行政管理部门主动协调站、所归属的县直部门，合力开展部门档案综合提升活动。以濮阳县档案局和濮阳县财政局开展的“乡镇财政档案工作综合提升活动”为例，2014年3月起，县档案局与财政局共同开展了乡镇财政档案工作综合提升活动，将乡镇财政所形成的全部档案资料分为文书档案类、业务档案类（即会计档案类）、科技档案类（即基建档案、设备仪器档案），声像、電子档案类、荣誉档案类进行整理，从业务建设、硬件设施建设、制度建设等多个方面全面提升，于2015年10月份建立了20个能够反映乡镇财政全面工作的综合档案室，至此，濮阳县所属的20个乡镇中，形成了乡镇综合档案室和财政所综合档案室并存的局面。此成功先例可以作为垂直部门开展档案工作的模式。如果能够逐年进行的话，像派出所、劳保所、卫生院、信用社、粮所、供销社、司法所等垂直部门的档案工作都有望得到有效解决，这样就会形成一个“乡镇综合档案室和垂直部门档案室共同反映乡镇各个方面历史面貌”的崭新的乡镇档案管理模式。
（作者单位：濮阳县档案局 来稿日期：2017-06-15）
1 统计分析
1.1 归档文件份数统计分析。文留镇、城关镇、八公桥镇、徐镇镇、鲁河镇等5乡镇综合档案室2009至2013年的文书档案归档文件份数统计见“表1”。
从“表1”看出，五年中5个乡镇文书档案的归档材料份数并不呈上升趋势，最多的一年293份，最少的一年89份。其中，文留镇最多的一年196份，最少的一年89份，年平均148份；城关镇最多的一年190份，最少的一年137份，年平均169份；八公桥镇最多的一年245份，最少的一年97份，年平均150份；徐镇镇最多的一年289份，最少的一年144份，年平均201份；鲁河镇最多的一年293份，最少的一年132份，年平均213份。5个乡镇的年平均份数是176。由此也可以看出，每个乡镇年归档的文件材料徘徊在150～200份。不论是从理论上讲，还是从实际工作中形成的文件材料来看，一个乡镇一年所产生的归档材料远远不止150～200份。也就是说，乡镇应归档的文件材料还远远没有收集齐全。
1.2 归档文件内容统计分析。濮阳县20个乡镇的文书档案分类方案都是采用“保管期限—年度—问题分类法”设置的，一级类目有党群工作类、行政管理类和生产经营类三类。二级类目中，党群工作类分为：党务工作、组织、宣传、统战、纪检监察、工青妇协会工作、精神文明建设、信访、其他九类。行政管理类分为：综合性工作、行政事务、人事管理、统计工作、财粮物资管理、科教文卫、政法军事、建设环保、土地管理、劳保及安全生产、防汛、社保、扶贫开发十三类。生产经营类分为：农业生产经营管理、工业生产经营管理、商业生产经营管理三类。为方便统计，抛开三个一级类目不提，以二级类目中的问题为基础数字进行统计，其结果如“表2”。
从“表2”看出，5个乡镇归档文件内容存在很多共性问题，概括起来就是：乡镇应归档的文件材料还远远没有收集齐全。主要有七个方面：一是党务工作的材料普遍较少，保存在乡镇党政办公室人员手中的应归档的党建、会务性、汇报性文件材料，有相当一部分没有按时向乡镇综合档案室移交；二是组织工作的材料偏少，5个乡镇中只有一个乡镇归档了4份文件材料，保存在乡镇组织干事手中的应归档的党内统计年报表、党员花名册，党员增加、减少情况花名册，党组织关系介绍信及存根、发展预备党员及预备党员转正等材料，有相当一部分没有按时向乡镇综合档案室移交；三是宣传、统战、工、青、妇、协会方面的材料更少，几乎没有这方面的材料存档，保存在乡镇宣传干事、统战干事、工会主席、共青团书记、妇女主任、分管协会工作的领导手中的应归档的文件材料，有相当一部分没有按时向乡镇综合档案室移交；四是精神文明建设方面的材料偏少，分管精神文明建设方面乡镇领导手中的应归档的文件材料，有相当一部分没有按时向乡镇综合档案室移交；五是综合性行政工作的材料也不多，保存在乡镇党政办公室主任手中的应归档的会议记录，各个乡镇领导、站所领导手中的目标管理责任书、领导讲话、协议、合同等文件材料，有相当一部分没有向乡镇综合档案室移交；六是统计、社保方面的材料几乎没有，由于统计、社保、司法工作不属于乡镇管理，他们本身又不愿意交，有相当一部分没有向乡镇综合档案室移交；七是工业、农业、商业、生产经营的材料都不很多，归档的文件材料当中，只有这方面的红头文件，几乎没有这方面的统计数字、汇报材料等，有相当一部分没有按时向乡镇综合档案室移交。凡此种种，都是导致乡镇应归档文件材料收集不全的原因。
1.3 归档文件和其他资料统计分析。文留镇、城关镇、八公桥镇、徐镇镇、鲁河镇等5乡镇归档文件材料中，红头文件居多，从发文序号上查，基本齐全，但统计报表、会议记录、目标管理、领导讲话、合同契约等应归档的材料很少，特别是各个方面的统计数字报表类材料，基本上没有。我们把红头文件作为一个类别，其他各种材料作为一个类别进行统计，得出“表3”。
从“表3”可以看出，文留鎮非文件性的档案材料所占比例最少，2009年共有145份档案材料，文件类138份，占95.17%，其他各种档案材料共有7份，仅占4.83%；2010年共有档案材料126份，文件类102份，占80.95%，其他材料24份，占19.05%；2011年共有档案材料89份，文件类86份，占96.63%，其他类3份，占3.37%；2012年共有196份档案材料，文件类192份，占97.96%，其他类4份，占2.04%；2013年共有档案材料184份，文件类180份，占97.83%，其他类4份，占2.17%。五年来平均计算，文件类目档案材料所占比例为 94.32%，其他类占5.68%。单从文留镇的归档材料来看，其文件类的材料远远大于其他各种档案材料的总和。其他类文件材料占比例最大的是徐镇镇，2009年共有档案材料144份，文件类110份，占76.39%，其他类34份，占23.61%；2010年共有档案材料163份，文件类122份，占74.85%，其他类41份，占25.15%；2011年共有档案材料289份，文件类165份，占57.09%，其他类124份，占42.91%；2012年共有档案材料198份，文件类125份，占63.13%，其他类73份，占36.87%；2013年共有档案材料255份，文件类171份，占67.06%，其他类84份，占32.94%。从徐镇镇归档文件材料来看，是占比例最大的乡镇，但其他各种归档文件材料的总和仅仅占到文件材料的三分之一左右。
2 几点思考
2.1 思考之一：文书档案归档文件材料收集不齐全是制约乡镇档案工作开展的主要原因和最大瓶颈。从前面的统计分析，笔者得出这样的结论，归档文件材料收集不全是5个乡镇共同存在的问题，乡镇综合档案室基本上变成了党、政两个办公室的档案室，没有综合乡镇各个方面的档案资料，反映不了乡镇历史的全貌，这也是制约乡镇档案工作开展的主要原因和最大瓶颈。非文件类的而且非常重要的档案材料，反而多数没有存档。窥一斑而知全豹，各个乡镇或多或少都存在同样的问题。 2.2 思考之二：文书档案归档文件材料收集不齐全有多方面的原因，分析了解这些原因是解决问题的必要前提。一是乡镇档案员基本上全部是兼职，而且更换频繁，业务不熟练，收集范围不清楚；二是档案员和文书归档人员只重视红头文件的收集，不重视统计报表、会议记录、目标管理、领导讲话、汇报材料等非文件性资料的收集；三是各个乡镇职能部门领导，如党、政办公室主任，组织干事、民政所长、计生办主任等，档案意识不强，只为自己的使用方便，不及时移交应该归档的档案资料，档案员只是将党、政办公室产生的一般性文件资料，乡镇领导手中的部分档案资料收集了，没有把各个职能部门、站、所作为收集的重点，认为可有可无，收集的范围太窄；四是垂直于县直部门的站、所没有提供任何档案资料。
2.3 思考之三：针对归档文件材料收集不齐全的原因，有的放矢、对症下药，是解决问题的关键所在。
2.3.1 提高乡镇档案人员素质、稳定乡镇档案人员队伍。笔者认为，一要从提升档案人员的业务熟练程度和业务操作能力上下功夫，采用业务培训和业务指导并用的方式，使其能够精准掌握文书档案的收集范围；二要从稳定档案人员队伍上下功夫，采用发放基层档案人员有害补贴、兑现奖惩制度或其他行政手段的方式，相对稳定档案人员队伍，保证做好乡镇档案的收集工作。
2.3.2 采用现场指导、会议强调、文件规定等方式使每一个乡镇档案人员明晰乡镇文书档案文件材料归档范围。笔者认为，必须从文书档案资料收集的概念入手，采用现场指导、会议强调、文件规定等方式，使每一个档案人员都认识到：明晰乡镇文件归档范围至关重要，文件性档案资料和非文件性档案资料同等重要，都是乡镇历史的真实反映，缺失其中的任何一个方面，都会给今后的乡镇历史造成不可弥补的损失。
2.3.3 提高认识、加强领导、规范移交、不留死角。笔者认为，一要加强档案宣传，拓宽档案宣传领域，普遍提高乡镇工作人员的档案意识和对档案工作的认识；二要充分发挥各基层站、所领导的档案核心作用，把各站、所长吸收到乡镇档案工作领导小组中来，使其了解档案并支持档案工作；三要充分凸显出乡镇党、政一把手对档案工作的指导作用和分管领导对档案工作的引领作用，规范档案资料移交制度，分管领导要与各个部门领导签订档案资料移交责任书，用制度的形式规范档案资料的移交；四是档案员要嘴勤、腿勤，及时向各个站、所索要档案资料并加以登记，做到档案材料收集不留任何死角，真正地形成一个乡镇党、政一把手在班子会议上强调，分管领导工作中突显，各站、所领导齐抓共管，档案人员按规章收集的良性工作机制，确保乡镇应归档的档案文件材料收集齐全。
2.3.4 乡镇党委书记、镇长出面协调，县档案行政管理部门主动协调。乡镇档案收集工作中存在“垂直部门档案资料不向乡镇综合档案室移交”的问题，究其原因主要在于党委、政府重视不够，档案部门协调不力。那么，如何解决这一问题呢？笔者认为，一要发挥党委、政府抓垂直部门的优势，让乡镇党委书记、镇长出面协调，保证使反映各个方面的档案材料都能移交到乡镇综合档案室；二是县档案行政管理部门主动协调站、所归属的县直部门，合力开展部门档案综合提升活动。以濮阳县档案局和濮阳县财政局开展的“乡镇财政档案工作综合提升活动”为例，2014年3月起，县档案局与财政局共同开展了乡镇财政档案工作综合提升活动，将乡镇财政所形成的全部档案资料分为文书档案类、业务档案类（即会计档案类）、科技档案类（即基建档案、设备仪器档案），声像、電子档案类、荣誉档案类进行整理，从业务建设、硬件设施建设、制度建设等多个方面全面提升，于2015年10月份建立了20个能够反映乡镇财政全面工作的综合档案室，至此，濮阳县所属的20个乡镇中，形成了乡镇综合档案室和财政所综合档案室并存的局面。此成功先例可以作为垂直部门开展档案工作的模式。如果能够逐年进行的话，像派出所、劳保所、卫生院、信用社、粮所、供销社、司法所等垂直部门的档案工作都有望得到有效解决，这样就会形成一个“乡镇综合档案室和垂直部门档案室共同反映乡镇各个方面历史面貌”的崭新的乡镇档案管理模式。
（作者单位：濮阳县档案局 来稿日期：2017-06-15）