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编者按：曾经遭遇的特大旱灾，凸现了可持续开发西南地区水资源的重要性。但在该地区的水资源开发过程中，水利建设、环境保护和化解国际水权争端等方面存在颇多难题，欲破解这些难题，结合西南地区实际，借鉴土耳其两河流域GAP项目开发经验，构建水资源可持续开发的新模式，当是不二的选择。
2010年入秋以来，我国西南地区遭遇历史罕见的特大旱灾，5000多万人受灾：云南大部地区干旱等级升至100年一遇，贵州出现80年一遇的严重干旱，广西部分地区的旱情已达到特大干旱等级——旱魔，正在西南大地上肆虐,凸显该地区水资源开发的重要性。西南地区水资源开发面临着水源分布不均、环保难度较大、建设资金短缺以及国际水权争端四方面的难题，与土耳其两河流域GAP项目开发时遇到的问题极为相似。通过借鉴GAP在水利建设、环境保护、工程融资和化解国际水权争端等方面的经验，结合西南地区水资源开发现状与问题，可以构建西南地区水资源可持续开发的新模式。
突破瓶径的依据
我国西南地区云集了红河、澜沧江等大型江河，地表水源充沛，水资源总量达5826.82亿立方米，居全国前列。但是，2010年初发生的西南地区特大旱灾，凸显了该地区水资源开发中存在的问题。期间，受旱区缺乏骨干水利工程以及现有水利设施缺乏养护修缮等因素的制约，影响了我国抗旱救灾工作的进行。
加快西南地区水资源开发这一问题，再次被提上议事日程。然而，受诸多地域性条件限制，该地区水资源开发一直面临困境，主要表现在：一是水资源时空分布不均，该地区雨季降水量占全年总量的80%以上，使得江河径流量波动较大，且地形多为山地和高原，对河流水源阻隔严重，其分布与人口及生产要素的分布极不匹配。例如云南，在占全省面积6%的坝区，集中了2/3的人口和1/3的耕地，但其水资源拥有量却不到全省的5%。二是河流流经区多为植被茂盛、物种丰富、少数民族众多的地区，水利开发可能会破坏流域生态环境，也可能会迫使当地少数民族搬迁，从而对西南地区生态、民俗旅游资源乃至民族团结稳定造成不利影响。三是当地经济发展相对落后，缺乏工程建设资金，而且如何利用水利开发机会促进区域经济发展也是一个重要问题。四是跨国河流居多，如红河、澜沧江、怒江、伊洛瓦底江等，我国对其开发利用时不得不考虑下游国家的资源需求，处理不当则会造成国际争端。
我国西南地区在开发水源时，可借鉴土耳其东南安纳托利亚工程（Great Anatolia Project，简称GAP）的经验，结合西南地区水资源开发的现状与问题，构建出一种西南地区水资源可持续开发的新模式。
结合西南地区水资源开发难题，西南地区水资源开发不应仅以保障用水为目的，而应定位为一个以水资源可持续开发利用为主线的区域整体开发工程，把区域经济社会协调可持续发展作为最终目标。具体地，通过构建网络化的水资源开发体系、打造立体化的环境保护体系、拓展多元化的建设融资渠道以及主导区域化的水权外交格局等四方面措施，保障水利开发工程的顺利进展；通过促进水电和灌溉农业发展、提高区域工业发展水平，保障人口密集区域用水需求，保护地区生态与人文环境以及地区政治安全与稳定，从而为地区发展提供能源、粮食和水源三方面的物质基础以及安全稳定的外部环境；同时，水利建设所引发的居民迁移和集中可以形成新的市场，必然会产生大量基础设施和公共服务需求，进而带来新的就业机会和外部投资。基于此，政府可以通过一系列的优惠政策吸引外来资金，建设学校、医院以及商贸中心等配套设施，改善当地交通、教育、住房和卫生等条件，大力发展当地旅游、商贸业，同时采取必要的手段扶持当地弱势群体的发展，从而实现经济发展、政治稳定、环境友好、社会和谐四大目标，最终实现区域经济、社会、环境协调可持续发展。
构建网络化的水资源开发体系
这里的“网络化”有三个层面含义：一是对区域水资源开发进行统筹安排；二是水利设施网状布局与相互贯通；三是将水利开发与公众参与治理相对接，整合水资源利用主体网络。
首先，加快水资源开发并不等同于一拥而上搞水利建设。GAP水资源开发的经验就在于其综合规划、逐级推进的可持续开发利用思路，由此在最大限度地利用水资源的同时，避免各水利设施相互争水。近年来，西南各省出于经济发展需要，已经加大了各自水利工程建设力度，但短期内众多水利工程的集中上马会对河流径流量产生剧烈的影响；而且西南河流上的水利设施大都以发电为主，这将促使上下游电站尽量截留水量，从而造成汛期流量得不到控制而旱期加重水量枯竭现象，这个问题在此次旱灾中明显暴露了出来。因此，必须破除西南诸省各自为政的水利开发格局，建议国家在西南地区设立专门的区域水资源综合开发管理机构，首先对西南河网的水文条件进行调查，评估各项工程建设对河流流量的影响，然后对各种开发安排进行科学论证与安排，有计划有步骤地逐级推进工程建设；工程应以中小型为宜，且应平衡各工程储水和发电职能，从而统筹安排河流径流量分配，避免各省出于自身利益最大化的需求争夺水源而造成径流量剧烈变化。
其次，西南地区云集了澜沧江、金沙江、红河及怒江等几大水系，水文条件复杂，且多流经山地峡谷，水源阻隔严重。此次大旱中，西南地区现有水库之间的调水难题暴露无遗，正是由此问题所造成的。为此，我们可借鉴GAP将水利设施在两河及其支流上进行网状布局的经验，利用大量引水隧洞和渠道连接各水利设施的作用区间，从而使其能够相互配合，成为一个互相贯通的整体水资源利用网络。这种“点线结合，网状布局”的形式对于河网密布、水源地分散的西南地区十分适用。
第三，此次西南旱灾中，农村居民点缺乏引水设施和现有引水设施老旧失修的问题非常突出。其主要原因在于传统的水利开发模式将当地居民作为水利设施的服务对象，割裂了水利开发与水用户的关系。在我国目前分田到户的农业生产模式下，农户普遍缺乏兴修和维护水利设施的积极性，仅有的引水设施沦为共有资源后，经常超负荷运转；而且西南很多地区的居民点非常分散、规模较小，如果由政府承担水利设施管护的职责，则管理成本极高。对此，可借鉴GAP的“水用户团体”水利设施管理模式：将一个地区分散的水用户组成一个团体并向其转让引水设施产权，使其拥有产权收益，并将水用户团体整合到区域整体水资源利用网络之中。这样不仅可调动民众管护水利设施的积极性，提高水利设施管理效率，也可减少政府管理投入。
打造立体化的环境保护体系
在西南地区水资源开发中，应借鉴GAP环保经验，打造“立体化”的环保体系：以严格的法律为保障，以缜密的调查为依据，以多元的资金为支撑，以多样的措施为手段。
首先，应建立完善的区域性环保法规，与传统公共行政模式的环保法规只强调环保措施执行的过程和规则合法化不同，这里的环保法规应突出对执行结果的重视，并建立清晰的责任机制，明确流域开发管理机构的权责范围；其次，应重视环境影响调查与预测的重要性，充分发挥环保规划的作用，以“预防导向”的思维统领环保工作；第三，应努力促进环保主体的多元化，调动整个社会参与环保的积极性，从而降低政府成本、提高环保效率；第四，应格外注重工程移民问题以及少数民族传统文化的调查和保护。除提供多种安置补偿方案并允许移民自愿进行选择外，在新居民点建设中也应尽可能不打破原先的社区结构与社会关系网络，平衡居民中各群体、特别是不同民族群体的利益分配，帮助弱势群体，加强基础设施建设和公共服务供给。还应借鉴GAP的检验，对流域开发工程建设者和管理者进行当地少数民族文化传统和历史的培训，将民族文化保护深入到每一个项目工作者的心中，使其更加熟悉与当地人民交流的方式。此外，还应针对西南地区的特有环境问题（如石漠化）尽快制定多样化的、有针对性的应对措施，在为地区发展保留旅游资源的同时，也可得到当地民众对于工程建设的支持。
拓展多元化的建设融资渠道
按照我国目前的财政体制，西南河流的水资源开发显然不能完全依赖中央财政的资金支持；而要在短期内投入大量的水利建设资金对于经济相对落后的西南诸省无疑是一个巨大的难题。为此，可考虑借鉴GAP大量采用的BOT、交钥匙工程等项目建设模式，通过打破行业进入障碍，拓宽资金来源渠道，加快工程建设进度。一方面，政府可以通过让渡一定年限工程经营权的形式鼓励民间资本投入；另一方面，由于西南地区邻近用水和用电量巨大的珠三角经济发达区，且毗邻近年来发展迅速的越南等南亚国家，因而可以用工程建设带来的电能和水源来换取这些地区的投资，从而缓解资金压力。
主导区域化的水权外交格局
西南地区主要河流如怒江—萨尔温江、伊洛瓦底江、澜沧江—湄公河、元江—红河等均为跨国河流，下游国家包括越南、缅甸、柬埔寨、孟加拉、老挝、泰国、印度、不丹、锡金等。这些国家用水对上述江河依赖很大，我国对这些江河的开发，势必会减少流入下游国家的水量，很容易产生国际水权纠纷。2010年的西南旱灾中，南亚一些国家也同时出现旱情，有些国家认为中国在湄公河（我国境内为澜沧江）上游修建水坝导致其旱情加重，并向我国施压。
跨国河流是流域国家人民共同的财富，国际法中早已确定了流域国家共享水权的原则。如果不能妥善处理与下游国家的水权分配问题，不仅有损我国的国际形象，也不符合我国睦邻友好的外交原则，甚至会给某些国家制造“中国威胁论”等孤立我国的口实。这将对我国的外交战略造成不利影响，也会影响到西南水资源开发进程。对此，借鉴GAP化解国际水权争端的经验，一方面，我国应积极、主动地掌握表达自身利益的话语权，如在现有湄公河委员会（MRC）基础上，我国可牵头组建更高级别的协调机制。同时，也应提高西南河流开发决策的透明性，消除别国误解，如我国已经宣布将定期公开漫湾、景洪等澜沧江上水坝水文数据的做法就是很好的战略选择。
另一方面，我国主动同下游国家建立一个多边协调机制，搭建一个取得广泛共识的行为准则框架。具体地，应阻止无关国家干预，避免水权问题扩大化使我国面临更大的国际压力与外交被动。如在GAP问题上，土耳其直接与叙、伊对话正是基于这样的考虑。因此，不应将西南水资源问题放在东盟框架内讨论，而应专门针对流域国家而创立一个平等对话机制。
此外，我们也要积极适应相关国家、民族的思维方式、地缘政治文化特征，避免水权争端演变为民族和宗教冲突。
（作者为北京师范大学管理学院教师）
2010年入秋以来，我国西南地区遭遇历史罕见的特大旱灾，5000多万人受灾：云南大部地区干旱等级升至100年一遇，贵州出现80年一遇的严重干旱，广西部分地区的旱情已达到特大干旱等级——旱魔，正在西南大地上肆虐,凸显该地区水资源开发的重要性。西南地区水资源开发面临着水源分布不均、环保难度较大、建设资金短缺以及国际水权争端四方面的难题，与土耳其两河流域GAP项目开发时遇到的问题极为相似。通过借鉴GAP在水利建设、环境保护、工程融资和化解国际水权争端等方面的经验，结合西南地区水资源开发现状与问题，可以构建西南地区水资源可持续开发的新模式。
突破瓶径的依据
我国西南地区云集了红河、澜沧江等大型江河，地表水源充沛，水资源总量达5826.82亿立方米，居全国前列。但是，2010年初发生的西南地区特大旱灾，凸显了该地区水资源开发中存在的问题。期间，受旱区缺乏骨干水利工程以及现有水利设施缺乏养护修缮等因素的制约，影响了我国抗旱救灾工作的进行。
加快西南地区水资源开发这一问题，再次被提上议事日程。然而，受诸多地域性条件限制，该地区水资源开发一直面临困境，主要表现在：一是水资源时空分布不均，该地区雨季降水量占全年总量的80%以上，使得江河径流量波动较大，且地形多为山地和高原，对河流水源阻隔严重，其分布与人口及生产要素的分布极不匹配。例如云南，在占全省面积6%的坝区，集中了2/3的人口和1/3的耕地，但其水资源拥有量却不到全省的5%。二是河流流经区多为植被茂盛、物种丰富、少数民族众多的地区，水利开发可能会破坏流域生态环境，也可能会迫使当地少数民族搬迁，从而对西南地区生态、民俗旅游资源乃至民族团结稳定造成不利影响。三是当地经济发展相对落后，缺乏工程建设资金，而且如何利用水利开发机会促进区域经济发展也是一个重要问题。四是跨国河流居多，如红河、澜沧江、怒江、伊洛瓦底江等，我国对其开发利用时不得不考虑下游国家的资源需求，处理不当则会造成国际争端。
我国西南地区在开发水源时，可借鉴土耳其东南安纳托利亚工程（Great Anatolia Project，简称GAP）的经验，结合西南地区水资源开发的现状与问题，构建出一种西南地区水资源可持续开发的新模式。
结合西南地区水资源开发难题，西南地区水资源开发不应仅以保障用水为目的，而应定位为一个以水资源可持续开发利用为主线的区域整体开发工程，把区域经济社会协调可持续发展作为最终目标。具体地，通过构建网络化的水资源开发体系、打造立体化的环境保护体系、拓展多元化的建设融资渠道以及主导区域化的水权外交格局等四方面措施，保障水利开发工程的顺利进展；通过促进水电和灌溉农业发展、提高区域工业发展水平，保障人口密集区域用水需求，保护地区生态与人文环境以及地区政治安全与稳定，从而为地区发展提供能源、粮食和水源三方面的物质基础以及安全稳定的外部环境；同时，水利建设所引发的居民迁移和集中可以形成新的市场，必然会产生大量基础设施和公共服务需求，进而带来新的就业机会和外部投资。基于此，政府可以通过一系列的优惠政策吸引外来资金，建设学校、医院以及商贸中心等配套设施，改善当地交通、教育、住房和卫生等条件，大力发展当地旅游、商贸业，同时采取必要的手段扶持当地弱势群体的发展，从而实现经济发展、政治稳定、环境友好、社会和谐四大目标，最终实现区域经济、社会、环境协调可持续发展。
构建网络化的水资源开发体系
这里的“网络化”有三个层面含义：一是对区域水资源开发进行统筹安排；二是水利设施网状布局与相互贯通；三是将水利开发与公众参与治理相对接，整合水资源利用主体网络。
首先，加快水资源开发并不等同于一拥而上搞水利建设。GAP水资源开发的经验就在于其综合规划、逐级推进的可持续开发利用思路，由此在最大限度地利用水资源的同时，避免各水利设施相互争水。近年来，西南各省出于经济发展需要，已经加大了各自水利工程建设力度，但短期内众多水利工程的集中上马会对河流径流量产生剧烈的影响；而且西南河流上的水利设施大都以发电为主，这将促使上下游电站尽量截留水量，从而造成汛期流量得不到控制而旱期加重水量枯竭现象，这个问题在此次旱灾中明显暴露了出来。因此，必须破除西南诸省各自为政的水利开发格局，建议国家在西南地区设立专门的区域水资源综合开发管理机构，首先对西南河网的水文条件进行调查，评估各项工程建设对河流流量的影响，然后对各种开发安排进行科学论证与安排，有计划有步骤地逐级推进工程建设；工程应以中小型为宜，且应平衡各工程储水和发电职能，从而统筹安排河流径流量分配，避免各省出于自身利益最大化的需求争夺水源而造成径流量剧烈变化。
其次，西南地区云集了澜沧江、金沙江、红河及怒江等几大水系，水文条件复杂，且多流经山地峡谷，水源阻隔严重。此次大旱中，西南地区现有水库之间的调水难题暴露无遗，正是由此问题所造成的。为此，我们可借鉴GAP将水利设施在两河及其支流上进行网状布局的经验，利用大量引水隧洞和渠道连接各水利设施的作用区间，从而使其能够相互配合，成为一个互相贯通的整体水资源利用网络。这种“点线结合，网状布局”的形式对于河网密布、水源地分散的西南地区十分适用。
第三，此次西南旱灾中，农村居民点缺乏引水设施和现有引水设施老旧失修的问题非常突出。其主要原因在于传统的水利开发模式将当地居民作为水利设施的服务对象，割裂了水利开发与水用户的关系。在我国目前分田到户的农业生产模式下，农户普遍缺乏兴修和维护水利设施的积极性，仅有的引水设施沦为共有资源后，经常超负荷运转；而且西南很多地区的居民点非常分散、规模较小，如果由政府承担水利设施管护的职责，则管理成本极高。对此，可借鉴GAP的“水用户团体”水利设施管理模式：将一个地区分散的水用户组成一个团体并向其转让引水设施产权，使其拥有产权收益，并将水用户团体整合到区域整体水资源利用网络之中。这样不仅可调动民众管护水利设施的积极性，提高水利设施管理效率，也可减少政府管理投入。
打造立体化的环境保护体系
在西南地区水资源开发中，应借鉴GAP环保经验，打造“立体化”的环保体系：以严格的法律为保障，以缜密的调查为依据，以多元的资金为支撑，以多样的措施为手段。
首先，应建立完善的区域性环保法规，与传统公共行政模式的环保法规只强调环保措施执行的过程和规则合法化不同，这里的环保法规应突出对执行结果的重视，并建立清晰的责任机制，明确流域开发管理机构的权责范围；其次，应重视环境影响调查与预测的重要性，充分发挥环保规划的作用，以“预防导向”的思维统领环保工作；第三，应努力促进环保主体的多元化，调动整个社会参与环保的积极性，从而降低政府成本、提高环保效率；第四，应格外注重工程移民问题以及少数民族传统文化的调查和保护。除提供多种安置补偿方案并允许移民自愿进行选择外，在新居民点建设中也应尽可能不打破原先的社区结构与社会关系网络，平衡居民中各群体、特别是不同民族群体的利益分配，帮助弱势群体，加强基础设施建设和公共服务供给。还应借鉴GAP的检验，对流域开发工程建设者和管理者进行当地少数民族文化传统和历史的培训，将民族文化保护深入到每一个项目工作者的心中，使其更加熟悉与当地人民交流的方式。此外，还应针对西南地区的特有环境问题（如石漠化）尽快制定多样化的、有针对性的应对措施，在为地区发展保留旅游资源的同时，也可得到当地民众对于工程建设的支持。
拓展多元化的建设融资渠道
按照我国目前的财政体制，西南河流的水资源开发显然不能完全依赖中央财政的资金支持；而要在短期内投入大量的水利建设资金对于经济相对落后的西南诸省无疑是一个巨大的难题。为此，可考虑借鉴GAP大量采用的BOT、交钥匙工程等项目建设模式，通过打破行业进入障碍，拓宽资金来源渠道，加快工程建设进度。一方面，政府可以通过让渡一定年限工程经营权的形式鼓励民间资本投入；另一方面，由于西南地区邻近用水和用电量巨大的珠三角经济发达区，且毗邻近年来发展迅速的越南等南亚国家，因而可以用工程建设带来的电能和水源来换取这些地区的投资，从而缓解资金压力。
主导区域化的水权外交格局
西南地区主要河流如怒江—萨尔温江、伊洛瓦底江、澜沧江—湄公河、元江—红河等均为跨国河流，下游国家包括越南、缅甸、柬埔寨、孟加拉、老挝、泰国、印度、不丹、锡金等。这些国家用水对上述江河依赖很大，我国对这些江河的开发，势必会减少流入下游国家的水量，很容易产生国际水权纠纷。2010年的西南旱灾中，南亚一些国家也同时出现旱情，有些国家认为中国在湄公河（我国境内为澜沧江）上游修建水坝导致其旱情加重，并向我国施压。
跨国河流是流域国家人民共同的财富，国际法中早已确定了流域国家共享水权的原则。如果不能妥善处理与下游国家的水权分配问题，不仅有损我国的国际形象，也不符合我国睦邻友好的外交原则，甚至会给某些国家制造“中国威胁论”等孤立我国的口实。这将对我国的外交战略造成不利影响，也会影响到西南水资源开发进程。对此，借鉴GAP化解国际水权争端的经验，一方面，我国应积极、主动地掌握表达自身利益的话语权，如在现有湄公河委员会（MRC）基础上，我国可牵头组建更高级别的协调机制。同时，也应提高西南河流开发决策的透明性，消除别国误解，如我国已经宣布将定期公开漫湾、景洪等澜沧江上水坝水文数据的做法就是很好的战略选择。
另一方面，我国主动同下游国家建立一个多边协调机制，搭建一个取得广泛共识的行为准则框架。具体地，应阻止无关国家干预，避免水权问题扩大化使我国面临更大的国际压力与外交被动。如在GAP问题上，土耳其直接与叙、伊对话正是基于这样的考虑。因此，不应将西南水资源问题放在东盟框架内讨论，而应专门针对流域国家而创立一个平等对话机制。
此外，我们也要积极适应相关国家、民族的思维方式、地缘政治文化特征，避免水权争端演变为民族和宗教冲突。
（作者为北京师范大学管理学院教师）