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在经过40余年的高速发展后，中国进入了新的历史阶段，人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾成为主要矛盾。过去20多年中，我国托育服务和政策基本处于空白期，3岁以下托育服务供给不足甚至缺位成为许多家庭尤其是母亲面临的主要矛盾。由此，托育市场被视为投资蓝海，社会资本不断涌入，托育服务开始发展。但在这一过程中，诸多乱象纷存，托育机构跑路、虐婴事件频频见诸媒体。
供需矛盾下托育服务的主要困境
目前，社会托育服务供给严重缺位，3岁以下托育服务主要面临四大困境：
第一，在经济体制改革过程中，福利性的社会托儿所服务体系逐渐消失，人的再生产成本完全回归家庭，入托难、托班贵等问题凸现。1991年至2000年，孩子在公立托育机构入托比例持续下降;2004年至2011年，几乎没有孩子在公立机构入托了。很重要的原因是，除极少数由政府举办、服务于少部分人的托育机构之外，我们的公立托育机构基本消失了。
第二，总量供给远远不足。2016年国家卫计委对10个城市的调查和2017年对4个城市的调查均发现，至少有1/3以上的女性對社会托育服务有需求，而实际上在托育机构里的孩子全部加起来也就在4%左右，其中0-1岁有1.8%，1-2岁有1.5%，2-3岁有0.7%，可以想见供需之间有多大缺口。
第三，我国现有的托育服务供给，在结构上是严重失衡的。市面上大部分提供3岁以下学前教育的机构只教不保，不仅不能够满足需求，反而增加家庭的经济负担和时间成本。
第四，质量无保。把孩子，特别是3岁以下的孩子，送进托育机构后，家长能不能放心？孩子过得开不开心？社会整体能不能放心？这都是要画问号的。
面临当前严峻的托育供需矛盾，重建完善的托育服务体系，成为社会各界的广泛共识。在此情境下，国务院办公厅于2019年5月9日发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出：到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立;到2025年，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成。如何开展托育服务体系建构工作，促进托育服务增量提质，实现托育服务供给侧改革，满足广大家庭迫切的托育需求，真正实现幼有所育，在发展中补齐民生短板，就成为当下社会亟待解决的一项重要民生议题。
从顶层设计着手 在发展中补齐短板
《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的发布，厘清了托育服务发展中的一些基本问题，需要从几个层面开展工作：
其一，明确政府的职能定位。我国3岁以下婴幼儿托育服务体系建构在新时代刚刚起步，作为顶层设计的重要一环，明确政府的角色定位具有前置性和基础性作用。在体系建构和运营中，政府职能应定位在四个方面——在理念层面破“无目标”，在制度层面破“无规管”，在实操层面破“无资源”，在舆论层面破“无信任”，扮演好把舵、知情、定规、监管等多重角色。在社会服务领域供给侧改革的大背景下，托育服务领域的政府职能也应由全面管理型向有限的公共管理服务型转化。
其二，将托育服务事业纳入国民经济社会发展的总体规划。从理念上高度重视3岁以下婴幼儿托育服务，将之提升到关乎经济社会可持续性发展的战略高度，将托育服务纳入公共服务体系中。进而，明确发展思路和发展目标，并在发展的不同阶段采取有差异的发展策略：在起步阶段，制定实施托育服务发展专项规划，确保其成为社会服务业和公共服务业的重点和优先发展领域;在体系基本稳定后，将该服务业纳入常规化领域，逐步完善和发展。
其三，完善政策法规体系。加强立法研究，出台和完善婴幼儿托育服务相关的法律法规，保障托育服务的可持续发展。研究和制定托育服务相关的标准和规范，出台保育教育指南，明确服务内容、师资配备、设施配置等准入条件，引导托育服务规范化发展。完善托育服务发展的政策支持体系，公平对待并扶持民营托育机构，引导和支持民办托育机构发展。建构服务评估标准体系，加强对现有托育机构监管，建立常态化监管、动态评估和处罚惩戒等制度和机制。
其四，构建主体多元、性质多样、服务灵活的托育服务体系。形成政府主导、市场补充、社区依托和家庭主体的婴幼儿托育服务体系。
两个确保 三个必须
如上所述，基于当下供需矛盾的托育服务体系，主要从以下四个方面进行构建，具体展开如下：
一是政府主导做示范。政府既为“服务者”，发挥引领和示范作用，亦为“组织者”，支持、鼓励、扶持托育服务事业和服务产业的建立和发展。比如，政府投资新建普惠性和示范性的托育机构，在服务收费、质量、时间等方面，对其他性质的托育服务机构起到引领作用。又如，通过购买服务、减免税收或资助等优惠措施，推动社会力量开办托幼机构;设置服务人员公益岗位，鼓励社会力量参与0-3岁婴幼儿托育服务。
二是市场补充扩覆盖。作为一种社会化服务模式，市场化的托育服务在整个服务体系建构中起到重要的补充作用，可为更多有需求的家庭提供婴幼儿日常照料服务。市场化机构包括在工商部门注册、有关部门给予政策和税收等多方面支持的民办营利性托育服务机构，在民政部门注册的民办非营利机构，以及提供便捷和灵活化服务的家庭“邻托”式服务。
三是社区依托促便捷。社区作为连接家庭、社会和政府的桥梁，性质多元的托育服务终将落脚于社区，社区成为托育服务体系落脚场域和平台抓手。社区平台可以通过多种形式发挥作用：比如，作为托育机构的落脚点和承载场域，即孩子进入落脚于社区的托育服务机构;又如，提供居家托育服务，社区机构指派专业人员上门提供如洗澡、喂食、陪同就医等灵活性服务，通过整合各类资源，形成综合性的一站式服务。同时，有条件的企事业单位和社会组织，通过新建、租赁等形式，提供一定的托育服务，弥补其他形式托育服务的不足。
四是家庭核心保基本。鉴于婴幼儿的发育特点和生理特征，家庭始终是婴幼儿最主要的照料主体和中心场域，在托育服务体系中具有基础核心性地位。其中，除婴幼儿父母（尤其是在孩子半岁前）外，隔代照料最为普遍。需将隔代照料纳入托育服务发展体系之中，通过制度化、去义务化、去志愿化、去无偿化，发挥其积极作用;同时，为家庭照护提供相应的喘息式服务。
总之，幼有所育尤其是托育服务体系的政策设计须遵循“两个确保，三个必须”的原则。确保家庭的基本需求能得到满足，确保社会化托育服务的育教质量达到标准。必须制定和切实落实幼有所育基本标准、法律规制，保障机构监管有依据、服务质量提升可落实;必须采取公共财政调控等手段，实现对社会资本服务供给的调节作用，保障育教服务供给充足、资源分布公平合理;必须完善“人财物”保障机制，加强人才队伍建设、稳固资金来源、保证物资供给，实现幼有所育服务体系的良性运行，进而顺利推进服务目标实现。
中国的托育服务尚未真正起步，故体系建设不能“唯高”“唯大”，只能“求真务实”，突出匹配性、针对性、可操作性和有效性，真正解决群众之所急、所需。形成“以政府为主导，市场为补充，社区为依托，家庭为主体”的婴幼儿托育服务体系，形成具有中国特色的福利性与公益性、市场化运作与家庭照料相结合的多层次服务模式，这是未来我国托育服务体系建设的基本方向。
（作者系中国人民大学老年学研究所教授、中国人民大学国发院研究员）
责任编辑：谷珵
供需矛盾下托育服务的主要困境
目前，社会托育服务供给严重缺位，3岁以下托育服务主要面临四大困境：
第一，在经济体制改革过程中，福利性的社会托儿所服务体系逐渐消失，人的再生产成本完全回归家庭，入托难、托班贵等问题凸现。1991年至2000年，孩子在公立托育机构入托比例持续下降;2004年至2011年，几乎没有孩子在公立机构入托了。很重要的原因是，除极少数由政府举办、服务于少部分人的托育机构之外，我们的公立托育机构基本消失了。
第二，总量供给远远不足。2016年国家卫计委对10个城市的调查和2017年对4个城市的调查均发现，至少有1/3以上的女性對社会托育服务有需求，而实际上在托育机构里的孩子全部加起来也就在4%左右，其中0-1岁有1.8%，1-2岁有1.5%，2-3岁有0.7%，可以想见供需之间有多大缺口。
第三，我国现有的托育服务供给，在结构上是严重失衡的。市面上大部分提供3岁以下学前教育的机构只教不保，不仅不能够满足需求，反而增加家庭的经济负担和时间成本。
第四，质量无保。把孩子，特别是3岁以下的孩子，送进托育机构后，家长能不能放心？孩子过得开不开心？社会整体能不能放心？这都是要画问号的。
面临当前严峻的托育供需矛盾，重建完善的托育服务体系，成为社会各界的广泛共识。在此情境下，国务院办公厅于2019年5月9日发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出：到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立;到2025年，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成。如何开展托育服务体系建构工作，促进托育服务增量提质，实现托育服务供给侧改革，满足广大家庭迫切的托育需求，真正实现幼有所育，在发展中补齐民生短板，就成为当下社会亟待解决的一项重要民生议题。
从顶层设计着手 在发展中补齐短板
《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的发布，厘清了托育服务发展中的一些基本问题，需要从几个层面开展工作：
其一，明确政府的职能定位。我国3岁以下婴幼儿托育服务体系建构在新时代刚刚起步，作为顶层设计的重要一环，明确政府的角色定位具有前置性和基础性作用。在体系建构和运营中，政府职能应定位在四个方面——在理念层面破“无目标”，在制度层面破“无规管”，在实操层面破“无资源”，在舆论层面破“无信任”，扮演好把舵、知情、定规、监管等多重角色。在社会服务领域供给侧改革的大背景下，托育服务领域的政府职能也应由全面管理型向有限的公共管理服务型转化。
其二，将托育服务事业纳入国民经济社会发展的总体规划。从理念上高度重视3岁以下婴幼儿托育服务，将之提升到关乎经济社会可持续性发展的战略高度，将托育服务纳入公共服务体系中。进而，明确发展思路和发展目标，并在发展的不同阶段采取有差异的发展策略：在起步阶段，制定实施托育服务发展专项规划，确保其成为社会服务业和公共服务业的重点和优先发展领域;在体系基本稳定后，将该服务业纳入常规化领域，逐步完善和发展。
其三，完善政策法规体系。加强立法研究，出台和完善婴幼儿托育服务相关的法律法规，保障托育服务的可持续发展。研究和制定托育服务相关的标准和规范，出台保育教育指南，明确服务内容、师资配备、设施配置等准入条件，引导托育服务规范化发展。完善托育服务发展的政策支持体系，公平对待并扶持民营托育机构，引导和支持民办托育机构发展。建构服务评估标准体系，加强对现有托育机构监管，建立常态化监管、动态评估和处罚惩戒等制度和机制。
其四，构建主体多元、性质多样、服务灵活的托育服务体系。形成政府主导、市场补充、社区依托和家庭主体的婴幼儿托育服务体系。
两个确保 三个必须
如上所述，基于当下供需矛盾的托育服务体系，主要从以下四个方面进行构建，具体展开如下：
一是政府主导做示范。政府既为“服务者”，发挥引领和示范作用，亦为“组织者”，支持、鼓励、扶持托育服务事业和服务产业的建立和发展。比如，政府投资新建普惠性和示范性的托育机构，在服务收费、质量、时间等方面，对其他性质的托育服务机构起到引领作用。又如，通过购买服务、减免税收或资助等优惠措施，推动社会力量开办托幼机构;设置服务人员公益岗位，鼓励社会力量参与0-3岁婴幼儿托育服务。
二是市场补充扩覆盖。作为一种社会化服务模式，市场化的托育服务在整个服务体系建构中起到重要的补充作用，可为更多有需求的家庭提供婴幼儿日常照料服务。市场化机构包括在工商部门注册、有关部门给予政策和税收等多方面支持的民办营利性托育服务机构，在民政部门注册的民办非营利机构，以及提供便捷和灵活化服务的家庭“邻托”式服务。
三是社区依托促便捷。社区作为连接家庭、社会和政府的桥梁，性质多元的托育服务终将落脚于社区，社区成为托育服务体系落脚场域和平台抓手。社区平台可以通过多种形式发挥作用：比如，作为托育机构的落脚点和承载场域，即孩子进入落脚于社区的托育服务机构;又如，提供居家托育服务，社区机构指派专业人员上门提供如洗澡、喂食、陪同就医等灵活性服务，通过整合各类资源，形成综合性的一站式服务。同时，有条件的企事业单位和社会组织，通过新建、租赁等形式，提供一定的托育服务，弥补其他形式托育服务的不足。
四是家庭核心保基本。鉴于婴幼儿的发育特点和生理特征，家庭始终是婴幼儿最主要的照料主体和中心场域，在托育服务体系中具有基础核心性地位。其中，除婴幼儿父母（尤其是在孩子半岁前）外，隔代照料最为普遍。需将隔代照料纳入托育服务发展体系之中，通过制度化、去义务化、去志愿化、去无偿化，发挥其积极作用;同时，为家庭照护提供相应的喘息式服务。
总之，幼有所育尤其是托育服务体系的政策设计须遵循“两个确保，三个必须”的原则。确保家庭的基本需求能得到满足，确保社会化托育服务的育教质量达到标准。必须制定和切实落实幼有所育基本标准、法律规制，保障机构监管有依据、服务质量提升可落实;必须采取公共财政调控等手段，实现对社会资本服务供给的调节作用，保障育教服务供给充足、资源分布公平合理;必须完善“人财物”保障机制，加强人才队伍建设、稳固资金来源、保证物资供给，实现幼有所育服务体系的良性运行，进而顺利推进服务目标实现。
中国的托育服务尚未真正起步，故体系建设不能“唯高”“唯大”，只能“求真务实”，突出匹配性、针对性、可操作性和有效性，真正解决群众之所急、所需。形成“以政府为主导，市场为补充，社区为依托，家庭为主体”的婴幼儿托育服务体系，形成具有中国特色的福利性与公益性、市场化运作与家庭照料相结合的多层次服务模式，这是未来我国托育服务体系建设的基本方向。
（作者系中国人民大学老年学研究所教授、中国人民大学国发院研究员）
责任编辑：谷珵