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[摘 要]从财政体制与行政体制“合力”的角度分析了我国地方政府隐性债务的形成原因，并将研究的视角拉长到了建国以来我国上述合力的历史演变过程。通过引入财政分权、土地出让收入、固定资产投资，文章对地方政府隐性债务进行了实证分析，发现地方政府隐性债务是地方官员的“主动负债”行为，导致这一现象的根本原因是行政发包制下，财政分权对地方官员的政治激励。对此，有效治理地方政府隐性债务，必须从完善地方政府融资约束机制和健全地方官员晋升激励机制两个方面着手。
[关键词]财政分权;行政发包;地方官员;隐性债务
[中图分类号]F812[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2020）10-0077-07
一、引 言
为了应对2008年国际金融危机，我国紧急实施了“四万亿”救市计划。该计划的实施有效提振了短期的经济活力，但却产生了一个至今还未解决的问题，即地方政府债务形成的风险。2014年国务院发布的国发43号文件《关于加强地方政府性债务管理的意见》开启了对地方政府债务的监管大幕。然而，地方政府债务的规模并没有得到很好的控制，部分地方甚至出现了城投债违约事件。对此，党和国家高度重视。党的十九大报告确立“三大攻坚战”的首要任务就是“防范化解重大风险”，其中就包含防范和化解因地方政府债务迅速膨胀形成的金融风险。2019年年初，中共中央政治局就完善金融服务、防范金融风险举行第十三次集体学习，习近平作出要“平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险”，要“坚决打好防范化解包括金融风险在内的重大风险攻坚战，推动我国金融业健康发展”等重要指示。地方政府债务的风险防范就是上述“防风险”的重要内容之一。
当前，地方政府债务风险的主要来源在于隐性债务。为什么2014年开启地方政府债务监管大幕后，地方政府债务规模不减反增？主要的原因就在于隐性债务。地方政府为规避法律、法规以及政策约束，利用政策漏洞，运用各类金融工具，安排复杂交易结构，嵌套多层债权债务关系，达到隐藏地方政府变相举债、实质融资的目的（封北麟，2018）[1]。上述地方政府的“主动隐性举债”行为使得地方政府债务规模“越监管越膨胀”（马万里，2019）[2]。正是基于此，党和国家对地方政府债务的监管也更有针对性。2018年中办发布的27号文件《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，以及随后发布的《地方政府隐性债务问责办法》。这两个文件将债务管理的对象确定为“地方政府隐性债务”，开启了地方政府债务精准治理的阶段。
本文从财政体制与行政体制“合力”的角度来审视地方政府隐性债务扩张的原因。财政能力是国家能力的基础，也是刻画国家能力的首要指标。党的十九届中四全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）全文在第五部分专门论述行政体制的章节（坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系）提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。由此可见，理解我国的财政体制必须与当前的行政体制紧密结合。虽然我国的地方政府隐性债务形成的直接原因在于分权制的财政体制特征，但是行政发包制的行政体制特征进一步加剧了债务问题的产生。本文从财政体制与行政体制合力的角度分析了我国地方政府隐性债务的形成原因，并将研究的视角拉长到了建国以来我国上述合力的演变过程。这也是本文的主要贡献之一。此外，本文还对“财权与事权不对等”的理论进行了完善，对所谓的“事权”导致地方政府隐性债务扩张的一些解释进行了修正和实证检验。
二、理论分析与研究假设
（一）财政分权与行政发包
财政分权体制是单一制、多层级国家在市场经济环境下财政制度的必然选择。单一制多层级行政体制的国家，中央受人民的委托，将经济发展与社会管理职能委托给了地方。这就是当前我国行政体制的三重委托关系。财政分权就是与该治理体系相适应的财政制度安排之一。政府间财政关系不是单纯的财政收支在各级政府间的分配问题，它与中央与地方的关系和行政体制之间存在深刻的内在联系。必须将政府间财政关系置于政府治理的视角下进行考察。
我国高度集中的行政体制很容易产生一种误解：中央集权下的地方政府是中央在各地的政治代理人，因此地方政府只会忠实地履行中央的政策和指令，没有什么特别的角色和地位。实际上，这是对中国政府治理模式特点的最大偏见。
举一个非常极端的例子，即使在计划经济时期，我国的政府治理体制也是相对分权的。Qian和Xu（1993）[3]研究发现，计划经济体制时期，中国地方政府所控制的计划指标和地方工业规模所占比例远高于比苏联，表现得更为分权。在改革开放之初，中国2 000多个县拥有生产农机的国有企业，300个县有钢厂，20多个省的国有企业生产汽车或拖拉机的整机或配件。各地小型国有企业生产的化肥和水泥分别占全国化肥和水泥总产量的69%和59%。这与所有其它计划经济体制国家形成鲜明的对比（许成钢，2008）[4]。实际上，即使我国在高度集中的计划经济时期，绝大多数产品的计划配置权也是广泛分散在全国各级地方政府。与苏联等东欧国家相比，使用“地方计划主义”概念更能刻画改革开放前中国的经济体制特征。在20世纪80年代以前，苏联中央直接控制了大约51 000个职位任命，而中国仅控制了约13 000个，不足前者的30%（Burns，1987）[5]。这说明在人事任命上，中国的地方政府也一直握有重要的决定权。周黎安对我國的这种政府治理的独特模式定义为“行政发包制”。行政发包制自建国以来，虽经历次完善和修改，但一直沿用至今。
所谓行政发包制，指的是上级作为发包方拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权、审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权）。这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包方和承包方平等的契约关系。上级将具体的行政事务执行权交给了下级，即承包方，并且承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，包括剩余索取权和面临强激励的特征（周黎安，2017）[6]。 与行政发包制相适应的就是我国的财政分权体制。1958年财税体制重大调整后，中国的整个财政体制不可逆转地朝着分权的方向演进。总体来说，随着时间的推移，地方政府被赋予更多的财权和财力，在地方经济中拥有越来越多的话语权和自主权。改革开放以来，我国的财政分权体制经历过两个阶段，分别是财政包干制和财政分税制。1980年2月，国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，标志着中央和地方的财政关系的重大调整，并被定义为“包干制”。所谓包干制，就是根据事业单位的行政隶属关系，对中央和地方政府的收支范围进行重新划分，并根据这一范围确定各地区的包干基数。进入到1994年，针对包干制十多年来运行过程中出现的种种弊端，包括中央财政收入占全部财政收入比例持续下降、中央和地方分成比例缺乏稳定性、税制过于繁杂、地方任意使用减免税政策等，国家开始实施分税制改革。分税制改革是建国以来最重要的财税体制改革之一，至今已经运行近三十年，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。分税制改革主要包括三大块内容：一是划分中央与地方的事权和支出;二是以税种划分中央和地方的财政收入;三是税收实行分级征管。
（二）假设的提出
值得注意的是，改革开放以来，虽然我国的央地财政收入分配体制不断变化，但是一直坚持层层相叠的分级体系。1994年的分税制改革主要对中央和地方的财权关系进行了调整，并未重新划分二者间的事权关系，而是依旧沿用原来的层层分包的支出责任体制。因此，尽管中国有一个单一的政府体制，但政府间的财政安排呈现出强烈的联邦制特点（黄佩华，2003）[7]。改革开放以来财政分权一直是我国财政体制的主要的特点。
Brennan和Buchanan（1980）[8]、Qian和Weingast（1997）[9]等对财政分权理论下的地方政府经济行为进行了系统的研究。学术界称之为“第二代财政分权理论”。他们的研究指出财政分权会导致两个结果：一是政府追求自身利益最大化，而不是像第一代财政分权理论认为的那样，政府是无条件地追求社会福利最大化。二是政府官员基于自身的物质与政治利益，容易产生寻租行为。这实际上是对“第一代财政分权理论”没有注意到地方官员利益和居民福利之间的激励相容不足问题的纠偏。因此，地方政府财政分权程度越高，地方政府官员运用辖区内财政资源进行融资，用于实现自身的物质与政治利益的动机就越强。上述地方政府的融资能力最终将反映在地方政府隐性债务的扩张。因此提出假设1。
假设1：财政分权与地方政府隐性债务扩张正相关，即财政分权程度提高会促进地方政府举债的动机。
上述假设认为财政分权程度越高会导致地方政府隐性债务越多，那么背后的机理是什么呢？诚然，财政分权程度越高，意味着地方政府运用辖区内财政资源的能力越强，可是地方政府到底是如何运用财政资源进行融资的呢？实际上，在当前分税制体制下，进一步研究财政分权与地方政府隐性债务间的关系，离不开对地方政府“土地财政”的理解。
土地财政作为现阶段中国经济社会的一种特殊现象，目前学术界对它尚无统一的定义。陈志勇等（2010）[10]认为土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式。司海平等（2016）[11]认为，土地财政现象是我国经济发展阶段和特定制度环境综合作用的结果，其实质是地方政府利用高强度土地资源的资本化来增强政府财政能力。因此，在我国，土地财政不止涉及到土地财政的问题，还有土地金融的问题。不只是财政收入渠道，更是投资融资渠道。
当前我国的土地财政是指具有中国特色的地方政府可支配财力及其融资活动高度依赖土地运作的一种财政发展模式，是以政府为主体、围绕土地进行财政收支的政府融资活动，是土地制度、财政制度、金融制度有机结合和共同作用的结果。分税制改革后，地方政府加大了对土地出让和获取更多土地出让收益的预算外融资的力度。正是因为地方政府通过土地财政进行融资能力得到了显著提升，从而使得金融机构相信了地方政府的还款能力，进而推动了地方政府隐性债务扩张。因此提出假设2。
假设2：土地出让收入与地方政府隐性债务扩张正相关，即土地出让收入提高会促进地方政府举债的动机。
已有的大量文献认为因为分税制改革后我国的财权重心上移、事权重心下压导致地方政府不得不“被动负债”维持运转，即地方政府面临“财权与事权不对等”的尖锐矛盾（财政部财科所，2009）[12]。这种观点常见于2005年之前，主要是对当时县乡财政体制弊端和地方政府被动负债的原因进行解释。时红秀（2010）[13]对此提出了质疑，他认为，如果财权与事权不对等能够成为2005年以后地方政府债务形成的一种系统性解释，那么至少要在两方面找到现实依据：一是地方政府举债的资金必须集中使用于当地财政的经常性支出和行政性事务开支。二是越是贫穷的地方，政府负债越多。然而，他随后的实证研究发现现实与上述推论完全相反。类似的，刘煜辉（2010）[14]也持有相似的观点。他通过数据观察发现“四万亿”刺激计划实施过程中，地方的保障性住房开工率仍然很低。综上所述，地方政府的債务扩张并不是因为“财权与事权不对等”导致的“被动负债”，而是另有它因。
这个原因就是行政发包制下地方政府的投资偏好导致的“主动负债”。如前文所述，行政发包制下的上级（发包方）拥有正式权威和剩余控制权，体现在地方治理体系中就是权力不对称，即上级权力大于下级权力，下级权力来自上级的授予。与权力不对称现象并存的是信息不对称。下级（承包方）比上级更接近百姓，比上级掌握了更多的地方性知识，因此下级是信息占优方。作为信息占优方的下级，以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，例如倾向于投资市政、交通等可视性更强的“硬件”设施建设向上级彰显自己的政治业绩。与此形成鲜明对比的是，科教文卫、社会保障等可视性更弱的“软件”公共服务则往往得不到地方政府的重视（罗伟卿，2010）[15]。因此，从行政维度看，行政发包制对地方官员的政绩考核，形成了地方政府隐性债务扩张的主要政治动因。地方官员通过融资平台进行主动负债，获得对市政、交通等可视性更强的固定资产投资的资金支持。因此，本文提出假设3。 假设3：固定资产投资与地方政府隐性债务扩张正相关，即固定资产投资会促进地方政府举债的动机。
三、研究设计
（一）模型设计
本文的研究目的是检验地方政府隐性债务扩张的原因，结合曹婧等（2019）[16]、刘柳等（2019）[17]的研究，重点检验财政分权、土地出让收入与财政缺口对地方政府隐性债务的影响。
debtc，t=β0+β1fiscc，t+β2landc，t+βinvc，t+φXc，t-1+yeart+yeart×provp+λc+εc，t
在上述模型中，各变量的下角标c、p、t分别表示所在的地级市、省份、年份。debt是因变量，代表所在地级市的政府隐性债务。fisc代表所在地级市的财政分权程度，land代表所在地级市的土地出让收入，inv代表所在地级市的固定资产投资。Xc，t-1是一组包含地级市经济特征的控制变量。λc、yeart、yeart×provp分别表示地级市固定效应、年份效应、省份与年份固定效应，εc，t是随机扰动项。
（二）变量定义
1.被解释变量
当前，地方政府隐性债务的主要承担者是地方融资平台公司。地方融资平台公司一般由地方政府设立，主要包括城市建设投资、城建开发、城建资产公司等，对城市投资和保障民生等进行融资。地方政府通过融资平台公司主要从事三种隐性债务融资：一是银行项目贷款，二是发行城投债，三是融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资（何杨和满燕云，2012）[18]。一方面，地方融资平台的城投债发行数据是当前唯一能获得地级市层面的公开数据，其余两项数据一般是不公开的。另一方面，现行体制下中央对地方政府隐性债务“最后偿还人”的责任，使得地方隐性债务扩张成为我国财政金融领域系统性风险的主要来源。城投债作为地方政府隐性债务的一个市场化窗口具有较高的研究价值（牛霖琳等，2016）[19]。因此学术界一般以城投债作为地方政府隐性债务的代理变量进行实证研究。本文在充分借鉴曹婧等（2019）[16]、刘柳等（2019）[17]、张莉等（2018）[20]的方法，从两个方面来说明地方城投债的发行情况：①发行概率（debt1）0 和 1 二值变量，若某年度该地级市发行了至少一次城投债，则取值为 1，否则为 0;②城投债总规模（debt2），鉴于不同地级市城投债规模差异较大，城投债总规模计算方法为地级市某年度城投债总金额加 1 后取对数，以避免出现负数的情形。
2.核心解释变量
①财政分权（fisc），用中央、地方两级财政收支来构造财政分权指标一般有三种方法：一是财政支出分权指标，即人均地方政府财政支出占人均中央政府财政支出比;二是财政收入分权指标，即人均地方政府财政收入占人均中央政府财政收入比;三是考虑转移支付的财政分权指标，即在前述两种指标的分子或分母上加减转移支付。总的来说，因为地方政府的财政支出最直观地反映了其拥有的财权大小，因此国内的大多数文献都采用财政支出分权指标来反映地方财政分权程度。因此，本文借鉴肖鹏等（2017）[21]、张庆君等（2019）[22]的方法，以人均地方政府财政支出占人均中央政府财政支出比来衡量财政分权程度。②土地出让收入（land），以地级市当年土地出让收入占当年GDP作为土地出让收入的代理变量引入模型。③固定资产投资（inv），用该城市固定资产投资占GDP的比重衡量，该指标反映了地方政府对投资驱动的依赖程度（张莉等，2018）[20]。
3.控制变量
依据现有文献，选择以下两个指标作为控制变量引入实证模型：①经济发展水平，以人均 GDP的对数值（lngdppc）进行衡量。②人口规模，以人口密度（辖区总人口除以总面积）的对数值（lnpopu）来衡量。
（三）数据来源
城投债规模的统计数据主要来自于wind数据库，本文选择的样本期间为2008年至2015年。选择这个时间段进行研究主要基于以下认识：
（1）2008年是城投债发行的一个转折点（张莉等，2018）[20]。2008年“四万亿”刺激计划后，我国的城投债呈“井喷式”发展，这一时期，中央政府不仅没有限制地方政府的大规模举债行为，反而还有一定程度的鼓励。而在2008年以前，全国的城投债发行规模和数量都很少。因此本文样本时间的起点选择2008年。
（2）本文主要是考察地方政府隐性债务的形成原因。因为只有地方政府主动举债，其背后的影响因素才能被有效甄别，而只有在不受限制的环境中，地方政府舉债时的风险意识才最真实（李永友等，2018）[23]。我国的地方政府债务的严监管始于2014年。2014年颁布的 43 号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》、2015 年年底颁布的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，以及 2015 年1 月 1 日开始实施的《中华人民共和国预算法》使得城投债由原来的无序发行变成后来的有序监管。考虑到城投债发行从申请、审批到发行要近一年的周期，监管政策对城投债的发行影响存在滞后效应的，因此，本文选择样本的终点为2015年。
（3）进一步地，梳理上交所等金融机构对地方融资平台发行城投债门槛的要求后发现，自2016年起，发行城投债的融资平台公司被要求“来自所属地方政府的收入占比不得超过50%”。这一标准的提高，实际上是对城投债发行主体向市场化转型提出了更高的要求，从而将不少此前发行过公司债的城投公司挤出了市场。因此2016年以后的城投债发行政策受到重大政策调整的影响也不宜进入本文的研究样本。
四、实证结果分析
（一）发债概率与各变量之间的关系 根据前文的定义，城投债发债概率为二值选择，即发行了城投债则赋值detb1为1，反之则赋值为0。本文选择控制了时间和个体的固定效应模型（Fixedeffect Logit）进行回归分析（结果见表1），并且用Pooled Probit模型和Pooled Logit模型进行了稳健性检验（限于篇幅本文未示例，系数的显著性与表1一致）。
财政分权在所有回归结果里的系数均显著为正，意即随着财政分权程度的提高，地方政府发行城投债的概率会增加，因此假设1得到了验证。在逐步回归土地出让收入的过程中发现，用当期土地出让收入引入模型时，回归系数不显著（见表1中的②），用滞后一期的土地出让收入引入模型时，回归系数显著为正（见表1的③）。二者回归系数的差异说明土地出让收入对地方政府隐性债务的形成具有滞后效应。可能的解释是金融机构根据地方政府上年度的土地出让收入来判断本年度是否给予地方政府融资支持，这进一步说明了土地出让收入在地方政府融资中的具有隐性担保的重要作用，因此假设2得到了验证。在所有的回归结果里，固定资产投资对发债概率的系数显著为正，意即随着固定资产投资的增加，地方政府发行城投债的概率會显著增加，说明地方政府举借债务主要用于固定资产投资，向上级释放自己政绩的显示信号，因此假设3得到了验证。
（二）新增发债规模与各变量之间的关系
从发债规模视角进行实证分析，本文采用的是固定效应面板数据进行估计，结果见表2。从回归结果来看，财政分权在所有回归结果中显著，说明随着财政分权的提高，地方政府新增发行城投债的规模也会增加，假设1得到验证。在逐步回归引入土地出让收入的过程中发现，当期土地出让收入与新增发债规模在10%的显著性水平下负相关，这是与表1最大的不同。可能的解释在于当期的土地出让收入增加，使得地方政府的预算外收入增加，降低了对融资的规模需求。相比较于当期土地出让收入在10%水平上的显著，滞后一期土地出让收入在1%的水平上显著，结果要稳健得多。这与表1的回归结果是一致的，再一次说明了面对迅速城市化导致的巨额融资需求，以土地作为担保并进行偿债，已经成为近来年地方政府的首选，因而也常被称为是一种新的“土地融资”方式（张莉，2018）[20]。因此，假设2得到了验证。将固定资产投资引入模型后发现，固定资产投资对新增发债规模的系数显著为正，与表1回归结果对照，说明固定资产投资对新增发债规模和发债概率都有显著的正相关，假设3进一步得到了验证。
综合表1与表2，可以比较全面地认识地方政府隐性债务形成的机理。假设1是基于财政分权的角度，假设2和假设3是基于行政发包的角度。从两个体制的角度解释了我国地方政府隐性债务的形成原因。进一步的，就行政发包制视角，如果说假设2是从如何“获得”地方政府隐性债务提出的，那么假设3就是寻找如何“使用”地方政府隐性债务的答案。因此本文三个假设的提出，为理解地方政府隐性债务形成原因提供了多个维度的思考。表1和表2分别从发债概率和新增发债规模对三个假设进行了验证，均得到了预期的结果。
五、结论与政策含义
本文从国家治理体系的宏观视角考察我国地方政府隐性债务的形成原因，包括财政体制和行政体制。与以往研究地方政府隐性债务文献仅立足于近十年的债务发展脉络不同，本文将研究视角放置于建国以来财政体制、行政体制的演变，指出建国以来我国大部分时期都是保持财政的分权制和行政的发包制。当前地方政府隐性债务的形成就是上述两种制度形成合力的结果之一。
为了进一步验证地方政府隐性债务的形成原因。本文构建了以城投债发行概率和新增发行规模为因变量的面板回归模型，在控制了时间和个体效应的基础上，实证结果发现财政分权程度、土地出让收入、固定资产投入均与地方政府隐性债务正相关。本文认为地方政府隐性债务是地方官员的“主动负债”行为，而不是因为“事权超出财权”导致的“被动负债”行为，导致这一现象的根本原因是行政发包制下，财政分权对地方官员的政治激励。
本文的研究结论有利于进一步理解地方政府隐性债务的有效治理是一项系统性工程。不仅涉及财政体制的健全，也关乎行政体制的完善。党的十九届四中全会的《决定》指出要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制” “优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”等，就是有效治理地方政府隐性债务的重要路径之一。值得注意的是，上述内容均来自于《决定》的第五部分（坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系），而非来自于《决定》的第六部分（坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展）。这本身就从另一个角度证明了本文的判断，即财政体制与行政体制是相互作用、相互影响。地方政府隐性债务就是财政分权和行政包干两种合力的产物。因此，地方政府隐性债务的有效治理路径必须从上述两股合力的改革中寻找答案。
一是针对财政分权制，完善地方政府融资约束机制。首先，通过强有力的震慑来防止财政风险金融化。中央政府可以通过高效的行政命令、严格的追责机制来约束地方政府官员的举债行为。当前的主要任务是把隐性债务显性化，使得地方政府官员没有“变通”举借债务的操作空间。其次，通过强有力的震慑来防止金融风险财政化。在单一行政体制下，根本性杜绝金融机构有“地方政府出现债务风险后有中央财政兜底”的幻想不太现实。既然如此，不如对金融机构的地方政府隐性债务贷款业务进行事前和事中监管。通过双管其下，构建地方政府隐性债务有效治理之路。
二是针对行政包干制，完善地方官员晋升激励机制。首先，结合国家治理体系与治理能力现代化建设，树立地方官员正确的政绩考核观。完善政绩考核评价指标，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环保、安全等指标的权重，更加重视科技、教育、就业、社保、卫生的考核。通过政绩考核指标的多元化调整，降低地方政府官员债务扩张的内在动力。其次，中央既可以通过垂直管理机构、专项巡视等形式直接嵌入地方债务治理事务中，也可以通过互联网舆情、专家资政的信息反馈中监督地方政府隐性债务。发挥市场、组织、职能部门等的积极性，建立起多元化的地方政府隐性债务治理体系。 [参考文献]
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Fiscal Decentralization and Administrative Subcontract：
The Formative Composite Force of Implicit Debt of Local Governments
Zhang Wenjun1，2
（1.Jiangxi Administration Institute，Nanchang 330018，China;2.Xiamen University，Xiamen 361005，China）
Abstract： This paper analyzes the reasons for the formation of implicit debts of local governments in China based on the composite force of fiscal decentralization and administrative subcontract.Furthermore，this paper also applies a historybased perspective to the course of the composite force in New China.Considering fiscal decentralization，revenue on the transfer of land and fixed asset investment，an empirical analysis of the implicit debt of local governments is carried out.The result shows that the local officials “initiative liabilities” behavior leads to the implicit debt，which is caused by the political incentive for the local officials resulted from fiscal decentralization under the system of administrative subcontract.Therefore，in order to manage effectively the implicit debt of local governments，we must perfect local government financing restraint mechanism and improve officials’ promotion incentive mechanism.
Key words： fiscal decentralization; administrative subcontract; local official; implicit debt
（責任编辑：蔡晓芹）
收稿日期：2020-05-09
网络出版网址：https：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20200615.1721.004.html 网络出版时间：2020-06-1611：02：31
基金项目：国家社会科学基金项目《基于地方政府债务有效治理的金融监管体系研究》（18BZZ081）。
作者简介：张文君（1977—），男，江西于都人，博士，江西行政学院副研究员，厦门大学管理学院博士后，研究方向为地方政府投融资、地方政府债务。
[关键词]财政分权;行政发包;地方官员;隐性债务
[中图分类号]F812[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2020）10-0077-07
一、引 言
为了应对2008年国际金融危机，我国紧急实施了“四万亿”救市计划。该计划的实施有效提振了短期的经济活力，但却产生了一个至今还未解决的问题，即地方政府债务形成的风险。2014年国务院发布的国发43号文件《关于加强地方政府性债务管理的意见》开启了对地方政府债务的监管大幕。然而，地方政府债务的规模并没有得到很好的控制，部分地方甚至出现了城投债违约事件。对此，党和国家高度重视。党的十九大报告确立“三大攻坚战”的首要任务就是“防范化解重大风险”，其中就包含防范和化解因地方政府债务迅速膨胀形成的金融风险。2019年年初，中共中央政治局就完善金融服务、防范金融风险举行第十三次集体学习，习近平作出要“平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险”，要“坚决打好防范化解包括金融风险在内的重大风险攻坚战，推动我国金融业健康发展”等重要指示。地方政府债务的风险防范就是上述“防风险”的重要内容之一。
当前，地方政府债务风险的主要来源在于隐性债务。为什么2014年开启地方政府债务监管大幕后，地方政府债务规模不减反增？主要的原因就在于隐性债务。地方政府为规避法律、法规以及政策约束，利用政策漏洞，运用各类金融工具，安排复杂交易结构，嵌套多层债权债务关系，达到隐藏地方政府变相举债、实质融资的目的（封北麟，2018）[1]。上述地方政府的“主动隐性举债”行为使得地方政府债务规模“越监管越膨胀”（马万里，2019）[2]。正是基于此，党和国家对地方政府债务的监管也更有针对性。2018年中办发布的27号文件《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，以及随后发布的《地方政府隐性债务问责办法》。这两个文件将债务管理的对象确定为“地方政府隐性债务”，开启了地方政府债务精准治理的阶段。
本文从财政体制与行政体制“合力”的角度来审视地方政府隐性债务扩张的原因。财政能力是国家能力的基础，也是刻画国家能力的首要指标。党的十九届中四全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）全文在第五部分专门论述行政体制的章节（坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系）提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。由此可见，理解我国的财政体制必须与当前的行政体制紧密结合。虽然我国的地方政府隐性债务形成的直接原因在于分权制的财政体制特征，但是行政发包制的行政体制特征进一步加剧了债务问题的产生。本文从财政体制与行政体制合力的角度分析了我国地方政府隐性债务的形成原因，并将研究的视角拉长到了建国以来我国上述合力的演变过程。这也是本文的主要贡献之一。此外，本文还对“财权与事权不对等”的理论进行了完善，对所谓的“事权”导致地方政府隐性债务扩张的一些解释进行了修正和实证检验。
二、理论分析与研究假设
（一）财政分权与行政发包
财政分权体制是单一制、多层级国家在市场经济环境下财政制度的必然选择。单一制多层级行政体制的国家，中央受人民的委托，将经济发展与社会管理职能委托给了地方。这就是当前我国行政体制的三重委托关系。财政分权就是与该治理体系相适应的财政制度安排之一。政府间财政关系不是单纯的财政收支在各级政府间的分配问题，它与中央与地方的关系和行政体制之间存在深刻的内在联系。必须将政府间财政关系置于政府治理的视角下进行考察。
我国高度集中的行政体制很容易产生一种误解：中央集权下的地方政府是中央在各地的政治代理人，因此地方政府只会忠实地履行中央的政策和指令，没有什么特别的角色和地位。实际上，这是对中国政府治理模式特点的最大偏见。
举一个非常极端的例子，即使在计划经济时期，我国的政府治理体制也是相对分权的。Qian和Xu（1993）[3]研究发现，计划经济体制时期，中国地方政府所控制的计划指标和地方工业规模所占比例远高于比苏联，表现得更为分权。在改革开放之初，中国2 000多个县拥有生产农机的国有企业，300个县有钢厂，20多个省的国有企业生产汽车或拖拉机的整机或配件。各地小型国有企业生产的化肥和水泥分别占全国化肥和水泥总产量的69%和59%。这与所有其它计划经济体制国家形成鲜明的对比（许成钢，2008）[4]。实际上，即使我国在高度集中的计划经济时期，绝大多数产品的计划配置权也是广泛分散在全国各级地方政府。与苏联等东欧国家相比，使用“地方计划主义”概念更能刻画改革开放前中国的经济体制特征。在20世纪80年代以前，苏联中央直接控制了大约51 000个职位任命，而中国仅控制了约13 000个，不足前者的30%（Burns，1987）[5]。这说明在人事任命上，中国的地方政府也一直握有重要的决定权。周黎安对我國的这种政府治理的独特模式定义为“行政发包制”。行政发包制自建国以来，虽经历次完善和修改，但一直沿用至今。
所谓行政发包制，指的是上级作为发包方拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权、审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权）。这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包方和承包方平等的契约关系。上级将具体的行政事务执行权交给了下级，即承包方，并且承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，包括剩余索取权和面临强激励的特征（周黎安，2017）[6]。 与行政发包制相适应的就是我国的财政分权体制。1958年财税体制重大调整后，中国的整个财政体制不可逆转地朝着分权的方向演进。总体来说，随着时间的推移，地方政府被赋予更多的财权和财力，在地方经济中拥有越来越多的话语权和自主权。改革开放以来，我国的财政分权体制经历过两个阶段，分别是财政包干制和财政分税制。1980年2月，国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，标志着中央和地方的财政关系的重大调整，并被定义为“包干制”。所谓包干制，就是根据事业单位的行政隶属关系，对中央和地方政府的收支范围进行重新划分，并根据这一范围确定各地区的包干基数。进入到1994年，针对包干制十多年来运行过程中出现的种种弊端，包括中央财政收入占全部财政收入比例持续下降、中央和地方分成比例缺乏稳定性、税制过于繁杂、地方任意使用减免税政策等，国家开始实施分税制改革。分税制改革是建国以来最重要的财税体制改革之一，至今已经运行近三十年，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。分税制改革主要包括三大块内容：一是划分中央与地方的事权和支出;二是以税种划分中央和地方的财政收入;三是税收实行分级征管。
（二）假设的提出
值得注意的是，改革开放以来，虽然我国的央地财政收入分配体制不断变化，但是一直坚持层层相叠的分级体系。1994年的分税制改革主要对中央和地方的财权关系进行了调整，并未重新划分二者间的事权关系，而是依旧沿用原来的层层分包的支出责任体制。因此，尽管中国有一个单一的政府体制，但政府间的财政安排呈现出强烈的联邦制特点（黄佩华，2003）[7]。改革开放以来财政分权一直是我国财政体制的主要的特点。
Brennan和Buchanan（1980）[8]、Qian和Weingast（1997）[9]等对财政分权理论下的地方政府经济行为进行了系统的研究。学术界称之为“第二代财政分权理论”。他们的研究指出财政分权会导致两个结果：一是政府追求自身利益最大化，而不是像第一代财政分权理论认为的那样，政府是无条件地追求社会福利最大化。二是政府官员基于自身的物质与政治利益，容易产生寻租行为。这实际上是对“第一代财政分权理论”没有注意到地方官员利益和居民福利之间的激励相容不足问题的纠偏。因此，地方政府财政分权程度越高，地方政府官员运用辖区内财政资源进行融资，用于实现自身的物质与政治利益的动机就越强。上述地方政府的融资能力最终将反映在地方政府隐性债务的扩张。因此提出假设1。
假设1：财政分权与地方政府隐性债务扩张正相关，即财政分权程度提高会促进地方政府举债的动机。
上述假设认为财政分权程度越高会导致地方政府隐性债务越多，那么背后的机理是什么呢？诚然，财政分权程度越高，意味着地方政府运用辖区内财政资源的能力越强，可是地方政府到底是如何运用财政资源进行融资的呢？实际上，在当前分税制体制下，进一步研究财政分权与地方政府隐性债务间的关系，离不开对地方政府“土地财政”的理解。
土地财政作为现阶段中国经济社会的一种特殊现象，目前学术界对它尚无统一的定义。陈志勇等（2010）[10]认为土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式。司海平等（2016）[11]认为，土地财政现象是我国经济发展阶段和特定制度环境综合作用的结果，其实质是地方政府利用高强度土地资源的资本化来增强政府财政能力。因此，在我国，土地财政不止涉及到土地财政的问题，还有土地金融的问题。不只是财政收入渠道，更是投资融资渠道。
当前我国的土地财政是指具有中国特色的地方政府可支配财力及其融资活动高度依赖土地运作的一种财政发展模式，是以政府为主体、围绕土地进行财政收支的政府融资活动，是土地制度、财政制度、金融制度有机结合和共同作用的结果。分税制改革后，地方政府加大了对土地出让和获取更多土地出让收益的预算外融资的力度。正是因为地方政府通过土地财政进行融资能力得到了显著提升，从而使得金融机构相信了地方政府的还款能力，进而推动了地方政府隐性债务扩张。因此提出假设2。
假设2：土地出让收入与地方政府隐性债务扩张正相关，即土地出让收入提高会促进地方政府举债的动机。
已有的大量文献认为因为分税制改革后我国的财权重心上移、事权重心下压导致地方政府不得不“被动负债”维持运转，即地方政府面临“财权与事权不对等”的尖锐矛盾（财政部财科所，2009）[12]。这种观点常见于2005年之前，主要是对当时县乡财政体制弊端和地方政府被动负债的原因进行解释。时红秀（2010）[13]对此提出了质疑，他认为，如果财权与事权不对等能够成为2005年以后地方政府债务形成的一种系统性解释，那么至少要在两方面找到现实依据：一是地方政府举债的资金必须集中使用于当地财政的经常性支出和行政性事务开支。二是越是贫穷的地方，政府负债越多。然而，他随后的实证研究发现现实与上述推论完全相反。类似的，刘煜辉（2010）[14]也持有相似的观点。他通过数据观察发现“四万亿”刺激计划实施过程中，地方的保障性住房开工率仍然很低。综上所述，地方政府的債务扩张并不是因为“财权与事权不对等”导致的“被动负债”，而是另有它因。
这个原因就是行政发包制下地方政府的投资偏好导致的“主动负债”。如前文所述，行政发包制下的上级（发包方）拥有正式权威和剩余控制权，体现在地方治理体系中就是权力不对称，即上级权力大于下级权力，下级权力来自上级的授予。与权力不对称现象并存的是信息不对称。下级（承包方）比上级更接近百姓，比上级掌握了更多的地方性知识，因此下级是信息占优方。作为信息占优方的下级，以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，例如倾向于投资市政、交通等可视性更强的“硬件”设施建设向上级彰显自己的政治业绩。与此形成鲜明对比的是，科教文卫、社会保障等可视性更弱的“软件”公共服务则往往得不到地方政府的重视（罗伟卿，2010）[15]。因此，从行政维度看，行政发包制对地方官员的政绩考核，形成了地方政府隐性债务扩张的主要政治动因。地方官员通过融资平台进行主动负债，获得对市政、交通等可视性更强的固定资产投资的资金支持。因此，本文提出假设3。 假设3：固定资产投资与地方政府隐性债务扩张正相关，即固定资产投资会促进地方政府举债的动机。
三、研究设计
（一）模型设计
本文的研究目的是检验地方政府隐性债务扩张的原因，结合曹婧等（2019）[16]、刘柳等（2019）[17]的研究，重点检验财政分权、土地出让收入与财政缺口对地方政府隐性债务的影响。
debtc，t=β0+β1fiscc，t+β2landc，t+βinvc，t+φXc，t-1+yeart+yeart×provp+λc+εc，t
在上述模型中，各变量的下角标c、p、t分别表示所在的地级市、省份、年份。debt是因变量，代表所在地级市的政府隐性债务。fisc代表所在地级市的财政分权程度，land代表所在地级市的土地出让收入，inv代表所在地级市的固定资产投资。Xc，t-1是一组包含地级市经济特征的控制变量。λc、yeart、yeart×provp分别表示地级市固定效应、年份效应、省份与年份固定效应，εc，t是随机扰动项。
（二）变量定义
1.被解释变量
当前，地方政府隐性债务的主要承担者是地方融资平台公司。地方融资平台公司一般由地方政府设立，主要包括城市建设投资、城建开发、城建资产公司等，对城市投资和保障民生等进行融资。地方政府通过融资平台公司主要从事三种隐性债务融资：一是银行项目贷款，二是发行城投债，三是融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资（何杨和满燕云，2012）[18]。一方面，地方融资平台的城投债发行数据是当前唯一能获得地级市层面的公开数据，其余两项数据一般是不公开的。另一方面，现行体制下中央对地方政府隐性债务“最后偿还人”的责任，使得地方隐性债务扩张成为我国财政金融领域系统性风险的主要来源。城投债作为地方政府隐性债务的一个市场化窗口具有较高的研究价值（牛霖琳等，2016）[19]。因此学术界一般以城投债作为地方政府隐性债务的代理变量进行实证研究。本文在充分借鉴曹婧等（2019）[16]、刘柳等（2019）[17]、张莉等（2018）[20]的方法，从两个方面来说明地方城投债的发行情况：①发行概率（debt1）0 和 1 二值变量，若某年度该地级市发行了至少一次城投债，则取值为 1，否则为 0;②城投债总规模（debt2），鉴于不同地级市城投债规模差异较大，城投债总规模计算方法为地级市某年度城投债总金额加 1 后取对数，以避免出现负数的情形。
2.核心解释变量
①财政分权（fisc），用中央、地方两级财政收支来构造财政分权指标一般有三种方法：一是财政支出分权指标，即人均地方政府财政支出占人均中央政府财政支出比;二是财政收入分权指标，即人均地方政府财政收入占人均中央政府财政收入比;三是考虑转移支付的财政分权指标，即在前述两种指标的分子或分母上加减转移支付。总的来说，因为地方政府的财政支出最直观地反映了其拥有的财权大小，因此国内的大多数文献都采用财政支出分权指标来反映地方财政分权程度。因此，本文借鉴肖鹏等（2017）[21]、张庆君等（2019）[22]的方法，以人均地方政府财政支出占人均中央政府财政支出比来衡量财政分权程度。②土地出让收入（land），以地级市当年土地出让收入占当年GDP作为土地出让收入的代理变量引入模型。③固定资产投资（inv），用该城市固定资产投资占GDP的比重衡量，该指标反映了地方政府对投资驱动的依赖程度（张莉等，2018）[20]。
3.控制变量
依据现有文献，选择以下两个指标作为控制变量引入实证模型：①经济发展水平，以人均 GDP的对数值（lngdppc）进行衡量。②人口规模，以人口密度（辖区总人口除以总面积）的对数值（lnpopu）来衡量。
（三）数据来源
城投债规模的统计数据主要来自于wind数据库，本文选择的样本期间为2008年至2015年。选择这个时间段进行研究主要基于以下认识：
（1）2008年是城投债发行的一个转折点（张莉等，2018）[20]。2008年“四万亿”刺激计划后，我国的城投债呈“井喷式”发展，这一时期，中央政府不仅没有限制地方政府的大规模举债行为，反而还有一定程度的鼓励。而在2008年以前，全国的城投债发行规模和数量都很少。因此本文样本时间的起点选择2008年。
（2）本文主要是考察地方政府隐性债务的形成原因。因为只有地方政府主动举债，其背后的影响因素才能被有效甄别，而只有在不受限制的环境中，地方政府舉债时的风险意识才最真实（李永友等，2018）[23]。我国的地方政府债务的严监管始于2014年。2014年颁布的 43 号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》、2015 年年底颁布的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，以及 2015 年1 月 1 日开始实施的《中华人民共和国预算法》使得城投债由原来的无序发行变成后来的有序监管。考虑到城投债发行从申请、审批到发行要近一年的周期，监管政策对城投债的发行影响存在滞后效应的，因此，本文选择样本的终点为2015年。
（3）进一步地，梳理上交所等金融机构对地方融资平台发行城投债门槛的要求后发现，自2016年起，发行城投债的融资平台公司被要求“来自所属地方政府的收入占比不得超过50%”。这一标准的提高，实际上是对城投债发行主体向市场化转型提出了更高的要求，从而将不少此前发行过公司债的城投公司挤出了市场。因此2016年以后的城投债发行政策受到重大政策调整的影响也不宜进入本文的研究样本。
四、实证结果分析
（一）发债概率与各变量之间的关系 根据前文的定义，城投债发债概率为二值选择，即发行了城投债则赋值detb1为1，反之则赋值为0。本文选择控制了时间和个体的固定效应模型（Fixedeffect Logit）进行回归分析（结果见表1），并且用Pooled Probit模型和Pooled Logit模型进行了稳健性检验（限于篇幅本文未示例，系数的显著性与表1一致）。
财政分权在所有回归结果里的系数均显著为正，意即随着财政分权程度的提高，地方政府发行城投债的概率会增加，因此假设1得到了验证。在逐步回归土地出让收入的过程中发现，用当期土地出让收入引入模型时，回归系数不显著（见表1中的②），用滞后一期的土地出让收入引入模型时，回归系数显著为正（见表1的③）。二者回归系数的差异说明土地出让收入对地方政府隐性债务的形成具有滞后效应。可能的解释是金融机构根据地方政府上年度的土地出让收入来判断本年度是否给予地方政府融资支持，这进一步说明了土地出让收入在地方政府融资中的具有隐性担保的重要作用，因此假设2得到了验证。在所有的回归结果里，固定资产投资对发债概率的系数显著为正，意即随着固定资产投资的增加，地方政府发行城投债的概率會显著增加，说明地方政府举借债务主要用于固定资产投资，向上级释放自己政绩的显示信号，因此假设3得到了验证。
（二）新增发债规模与各变量之间的关系
从发债规模视角进行实证分析，本文采用的是固定效应面板数据进行估计，结果见表2。从回归结果来看，财政分权在所有回归结果中显著，说明随着财政分权的提高，地方政府新增发行城投债的规模也会增加，假设1得到验证。在逐步回归引入土地出让收入的过程中发现，当期土地出让收入与新增发债规模在10%的显著性水平下负相关，这是与表1最大的不同。可能的解释在于当期的土地出让收入增加，使得地方政府的预算外收入增加，降低了对融资的规模需求。相比较于当期土地出让收入在10%水平上的显著，滞后一期土地出让收入在1%的水平上显著，结果要稳健得多。这与表1的回归结果是一致的，再一次说明了面对迅速城市化导致的巨额融资需求，以土地作为担保并进行偿债，已经成为近来年地方政府的首选，因而也常被称为是一种新的“土地融资”方式（张莉，2018）[20]。因此，假设2得到了验证。将固定资产投资引入模型后发现，固定资产投资对新增发债规模的系数显著为正，与表1回归结果对照，说明固定资产投资对新增发债规模和发债概率都有显著的正相关，假设3进一步得到了验证。
综合表1与表2，可以比较全面地认识地方政府隐性债务形成的机理。假设1是基于财政分权的角度，假设2和假设3是基于行政发包的角度。从两个体制的角度解释了我国地方政府隐性债务的形成原因。进一步的，就行政发包制视角，如果说假设2是从如何“获得”地方政府隐性债务提出的，那么假设3就是寻找如何“使用”地方政府隐性债务的答案。因此本文三个假设的提出，为理解地方政府隐性债务形成原因提供了多个维度的思考。表1和表2分别从发债概率和新增发债规模对三个假设进行了验证，均得到了预期的结果。
五、结论与政策含义
本文从国家治理体系的宏观视角考察我国地方政府隐性债务的形成原因，包括财政体制和行政体制。与以往研究地方政府隐性债务文献仅立足于近十年的债务发展脉络不同，本文将研究视角放置于建国以来财政体制、行政体制的演变，指出建国以来我国大部分时期都是保持财政的分权制和行政的发包制。当前地方政府隐性债务的形成就是上述两种制度形成合力的结果之一。
为了进一步验证地方政府隐性债务的形成原因。本文构建了以城投债发行概率和新增发行规模为因变量的面板回归模型，在控制了时间和个体效应的基础上，实证结果发现财政分权程度、土地出让收入、固定资产投入均与地方政府隐性债务正相关。本文认为地方政府隐性债务是地方官员的“主动负债”行为，而不是因为“事权超出财权”导致的“被动负债”行为，导致这一现象的根本原因是行政发包制下，财政分权对地方官员的政治激励。
本文的研究结论有利于进一步理解地方政府隐性债务的有效治理是一项系统性工程。不仅涉及财政体制的健全，也关乎行政体制的完善。党的十九届四中全会的《决定》指出要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制” “优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”等，就是有效治理地方政府隐性债务的重要路径之一。值得注意的是，上述内容均来自于《决定》的第五部分（坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系），而非来自于《决定》的第六部分（坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展）。这本身就从另一个角度证明了本文的判断，即财政体制与行政体制是相互作用、相互影响。地方政府隐性债务就是财政分权和行政包干两种合力的产物。因此，地方政府隐性债务的有效治理路径必须从上述两股合力的改革中寻找答案。
一是针对财政分权制，完善地方政府融资约束机制。首先，通过强有力的震慑来防止财政风险金融化。中央政府可以通过高效的行政命令、严格的追责机制来约束地方政府官员的举债行为。当前的主要任务是把隐性债务显性化，使得地方政府官员没有“变通”举借债务的操作空间。其次，通过强有力的震慑来防止金融风险财政化。在单一行政体制下，根本性杜绝金融机构有“地方政府出现债务风险后有中央财政兜底”的幻想不太现实。既然如此，不如对金融机构的地方政府隐性债务贷款业务进行事前和事中监管。通过双管其下，构建地方政府隐性债务有效治理之路。
二是针对行政包干制，完善地方官员晋升激励机制。首先，结合国家治理体系与治理能力现代化建设，树立地方官员正确的政绩考核观。完善政绩考核评价指标，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环保、安全等指标的权重，更加重视科技、教育、就业、社保、卫生的考核。通过政绩考核指标的多元化调整，降低地方政府官员债务扩张的内在动力。其次，中央既可以通过垂直管理机构、专项巡视等形式直接嵌入地方债务治理事务中，也可以通过互联网舆情、专家资政的信息反馈中监督地方政府隐性债务。发挥市场、组织、职能部门等的积极性，建立起多元化的地方政府隐性债务治理体系。 [参考文献]
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Fiscal Decentralization and Administrative Subcontract：
The Formative Composite Force of Implicit Debt of Local Governments
Zhang Wenjun1，2
（1.Jiangxi Administration Institute，Nanchang 330018，China;2.Xiamen University，Xiamen 361005，China）
Abstract： This paper analyzes the reasons for the formation of implicit debts of local governments in China based on the composite force of fiscal decentralization and administrative subcontract.Furthermore，this paper also applies a historybased perspective to the course of the composite force in New China.Considering fiscal decentralization，revenue on the transfer of land and fixed asset investment，an empirical analysis of the implicit debt of local governments is carried out.The result shows that the local officials “initiative liabilities” behavior leads to the implicit debt，which is caused by the political incentive for the local officials resulted from fiscal decentralization under the system of administrative subcontract.Therefore，in order to manage effectively the implicit debt of local governments，we must perfect local government financing restraint mechanism and improve officials’ promotion incentive mechanism.
Key words： fiscal decentralization; administrative subcontract; local official; implicit debt
（責任编辑：蔡晓芹）
收稿日期：2020-05-09
网络出版网址：https：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20200615.1721.004.html 网络出版时间：2020-06-1611：02：31
基金项目：国家社会科学基金项目《基于地方政府债务有效治理的金融监管体系研究》（18BZZ081）。
作者简介：张文君（1977—），男，江西于都人，博士，江西行政学院副研究员，厦门大学管理学院博士后，研究方向为地方政府投融资、地方政府债务。