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新型农村社会养老保险制度自2009年开始试点以来，用三年多的时间基本实现了制度全覆盖，但同时又面临着待遇不高、养老保障作用不明显的制度困境。本研究从新农保的制度设计和政策执行两个方面来分析其面临的制度困境，在具体分析路径上从嵌入性视角入手，着重探讨了新农保运行的制度环境，以及新农保政策执行过程中利益导向型政策工具是如何嵌入在离散性政策共同体当中的。研究结果表明新农保所面临的制度困境有着深刻的制度背景，进一步的治理应当从这些制度背景因素入手进行。