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概述：广州市在发展保障性住房制度方面不遗余力，通过不断总结经验和问题，逐渐探索出具本地特色的保障性住房规划建设和管理思路，切实解决中低收入人群和家庭的住房、交通出行、医疗教育等现实需求，起到改善民生、促进社会和谐稳定的重要作用。
关键词：广州市保障性住房特点与问题探索与发展
Abstract: Guangzhou city in the development of indemnificatory housing system, spare no effort, through constant summing up experiences and problems, explore gradually issued by the local characteristics of the indemnificatory housing construction planning and management ideas, to solve the low-income population and family housing, transportation, medical education, the reality needs, to improve the livelihood of the people, promote social harmony and stability of the important role.
Key Words: guangzhou indemnificatory housing characteristics and problems of exploration and development
中图分类号：[F287.8]文献标识码：A文章编号：
前言
在中国几十年的经济体制转变中，广州成为改革开放的试验田，在城市經济发生明显变化的同时，广州市的住房保障制度也一直进行探索和完善，从最初解困房建设、到安居房、经济适用房的转变，再到为控制房地产业过快增长而推出的限价房、以及如今建立多层次的住房保障制度体系，开发建设与中低收入者居住需求相适应的保障性住房小区，解决中低收入者的住房困难，探索实现“住有所居”之路。
一广州市保障性住房的发展历程
十三届三种全会后，我国的经济体制由计划经济体制向市场经济体制转变，一些企业由于不适应经济体制转型而遭淘汰，而这些企业员工的收入和住房困难问题逐渐显现。因此，广州市政府专门成立解决住房困难办公室，以解决这部分中低收入人群的住房困难问题，由此，广州市开始了多年不懈的保障性住房发展和建设。
广州市保障性住房发展历程大致分为四个阶段，分别是解困房建设、安居房工程、限价房建设、租售结合的多层次住房保障体系阶段。
广州市保障性住房发展历程一览表
序号 发展阶段 时间 主要背景
1 解困房建设阶段 1986-1994 经济体制转变后，为解决不适应市场规律而关闭的企业员工收入、住房困难问题，由政府成立解困办，以各种途径筹集解困房源。
2 安居房工程阶段 1994-2006 1994年以后，广州的解困房建设开始转变为安居工程，实施国家安居工程中所建设的安居房也成为广州早期的经济适用房。
在2000年，广州市政府制订了“2000-2003年经济适用住房建设计划”，但计划未完全落实，在2002年停止了经济适用住房的建设。
3 限价房建设阶段 2006-2008 从2006年8月开始至2008年1月，广州先行探索发展限户型、限销售价格的限价商品住房，是落实国家限价房政策最早、出让土地规模最大的城市之一。
4 多层次住房保障体系阶段 2008至今 2007年至2010年之间，广州市政府颁布《广州市城市廉租房保障制度实施办法》等，逐渐建立廉租房、经济租赁房、经济适用房、限价商品房四个层次住房保障体系。
二 广州保障性住房分类
从租售形式看，保障性住房分为租赁、销售、租售结合三种住房类型：1、为最低收入家庭提供租赁形式的廉租住房；2、为中低收入家庭提供可销售的经济适用房；3、采取租售结合、重点解决“夹心层”住房困难问题的公共租赁房。建立适应不同收入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。
三 广州市早期保障性住房小区特点及存在问题
早期的广州市保障性住房小区特点可概括为重视小区内部环境建设，忽略其选址布局及相关配套实施，具体设计特点如下：
（1）开发强度低，小区密度大
从现状已建的保障性住房小区看，住宅以多层和小高层为主，总体开发强度不高，建筑密度较大，小区环境一般。
（2）选址偏远，配套设施相对滞后
早期的保障性住房小区选址大多偏离城市中心区，现状及周边缺乏成体系的公共服务设施。即便城市规划中配置了完善的公建配套，但由于建设时序、投入使用远滞后于住宅建设，严重影响小区居民的生活质量。如泽德花园、棠德花园、积德花园，小区内及周边的公共服务设施经过十多年的发展和建设才逐渐形成。
（5）缺乏便利交通设施，交通出行不方便
选址偏远的保障性住房小区，内部及周边缺乏便利交通设施，周边道路系统不完善，大大增加小区居民出行的时间成本和生活成本。
（4）建设标准高，户型紧凑性不足
以现状已建的安居房为例，住宅分一房一厅、两房一厅和三房两厅，一房建筑面积普遍在50平方米左右，两房在60-70平方米上下，三房户型可达90-100平方米，户型方正规整，成套建设，具备普通装修标准，与普通商品房无异。舒适度高、租金低廉的保障房与满足基本的居住需求不相符，也不利于保障对象自力更生和公共资源的有效配置。
四 广州市保障性住房小区的探索与发展思路
针对早期保障房小区的问题，近年广州市通过借鉴国内外尤其是香港和新加坡先进的规划设计理念，针对保障对象的特征和实际需求，逐渐探索具自身特色的保障性住房小区：
（1）完善针对保障性住房小区的规划设计指标
2010年，由广州市城市规划委员会办公室审议通过《关于加强本市保障性住房项目规划管理的意见》（下称《意见》），《意见》针对保障性住房小区特点，对开发强度、绿地率、停车配置和公建配套设施等规划指标作出相关规定，总体体现满足低收入家庭基本住房需求、节约集约用地、以及加强设施配套的原则：
第一在开发强度方面，保障性住房的住宅容积率可根据实际情况，满足相关指标的前提下适当提高，并相应减少建筑密度，增加绿地率，创造更多绿化及公共活动空间；其次，停车指标更注重保障对象的实际需求。通过参考北京市、上海市相关设置标准，规定非机动车停车位按照1辆/户以下标准配置，机动车停车位按照经济适用房0.5辆/100平方米以下、廉租房0.2辆/100平方米以下标准配置；第三在公建配套设施方面，重点增加公交设施配置面积，提高公交站场配置标准，符合保障对象对公共交通依赖性强的特点。
（2）配套先行，分级配套公共和商业服务设施
吸取早期保障性住房小区配套设施建设相对滞后的问题，近年广州市在保障性住房小区设施配套建设方面下足功夫：
首先注重规划先行。小区配置多层级、完善的公共服务设施，满足居民的日常生活需求，社区服务设施由教育、医疗、文化等多层次、多种类的便民服务设施组成；借鉴香港经验，商业设施集中规划建设，由大型的商业中心、大型百货——综合百货、超市——零售店、市场等多层级设施组成，提供一站式、多样化的服务，并结合社区服务设施形成综合服务中心，集中大型的商业配套一方面可用租金收入补贴小区物业管理费，另一方面可为小区居民提供就近就业的机会。
其次重视运营建设。为避免设施建成后的使用滞后，政府将招商引资、相关设施负责的区级政府部门均在方案设计阶段提前介入，结合各方意见确定商业规模定位、商业业态等，确保各项公建配套设施和服务在住宅投入使用后能正常运营。如“龙归城”保障性住房小区，为尽早明确大型商业中心定位问题，在规划方案设计时便邀请了适合中等偏下收入人群需求的摩登百货、华润万家、广东胜佳超市等11家广州市知名企业进行座谈，探讨合作意向，请策划公司策划，提前招投标引入，避免设施建设使用滞后。
（3）公共交通为导向，步行系统实现无缝接驳
由于土地供应紧张，难以保证保障房小区用地选址分布在配套设施完善、交通方便的区域，因此在规划设计阶段十分重视与公共交通设施结合设计：
一方面构建完善的公共交通系統，政府通过充分协调城市规划部门、相关市政、交通部门，在小区内设置公交首末站、公交停靠站甚至是地铁站等，按照服务半径不超过300米的原则在小区内或出入口附近设置港湾式公交车站。利用公交线路短线和中长距离线路相结合，方便居民的换乘和出行，减少居民的出行成本和出行时间；同时以公共交通为导向，社区服务中心结合站点设置，提升居民生活便利性。
其次完善小区步行系统，结合广州岭南气候特征，在小区内设置风雨连廊，小区之间通过二层步行连廊、过街天桥或隧道，将小区公共服务设施、小区住宅、地铁或公交站点联系起来，提高设施使用的方便度，实现人车分流，保障居民的方便安全，同时提高步行环境的舒适性，实现步行体系与公交系统的无缝接驳。
（4）户型紧凑，满足经济适用需求
从2007年—2010年，广州市按照相关国家政策和要求颁布《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》、《广州市城市廉租住房保障制度实施办法(试行)》、《广州市公共租赁住房制度实施办法（试行）》等保障性住房实施办法，规定新建、改建经济适用住房套型建筑面积控制在60平方米左右，廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内，公共租赁住房套型建筑面积控制在60平方米以下。而在规划设计中针对不同类型住宅户型作多元化设计，满足孤寡老人、单身人士、低收入家庭等的多元化需求，总体体现紧凑性、小户型的建设指导思想。
结语
经过十几年的发展，广州市在探索和完善保障性住房规划设计和管理制度方面不遗余力，逐渐探索出具特色的保障性住房规划建设模式，为解决民生问题、居住刚性需求起到重要作用，也为同类型保障性住房规划建设提供成功借鉴。但保障性住房建设是城市发展过程中一个长期的任务，现行的规划建设和管理制度仍需不断完善和优化，实现切实解决民生问题、促进社会和谐发展的目标。
参考资料：
1、 《关于加强本市保障性住房项目规划管理的意见》，广州市城市规划委员会办公室，2010.3
2、《广州市保障性住房土地储备办法》
3、《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》，广州市人民政府，2007.12.18
4、《广州市城市廉租住房保障制度实施办法(试行)》，广州市人民政府，2007.12.18
5、《广州市公共租赁住房制度实施办法（试行）》
作者：左韫。助理工程师。广州市城市规划勘测设计研究院
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。
关键词：广州市保障性住房特点与问题探索与发展
Abstract: Guangzhou city in the development of indemnificatory housing system, spare no effort, through constant summing up experiences and problems, explore gradually issued by the local characteristics of the indemnificatory housing construction planning and management ideas, to solve the low-income population and family housing, transportation, medical education, the reality needs, to improve the livelihood of the people, promote social harmony and stability of the important role.
Key Words: guangzhou indemnificatory housing characteristics and problems of exploration and development
中图分类号：[F287.8]文献标识码：A文章编号：
前言
在中国几十年的经济体制转变中，广州成为改革开放的试验田，在城市經济发生明显变化的同时，广州市的住房保障制度也一直进行探索和完善，从最初解困房建设、到安居房、经济适用房的转变，再到为控制房地产业过快增长而推出的限价房、以及如今建立多层次的住房保障制度体系，开发建设与中低收入者居住需求相适应的保障性住房小区，解决中低收入者的住房困难，探索实现“住有所居”之路。
一广州市保障性住房的发展历程
十三届三种全会后，我国的经济体制由计划经济体制向市场经济体制转变，一些企业由于不适应经济体制转型而遭淘汰，而这些企业员工的收入和住房困难问题逐渐显现。因此，广州市政府专门成立解决住房困难办公室，以解决这部分中低收入人群的住房困难问题，由此，广州市开始了多年不懈的保障性住房发展和建设。
广州市保障性住房发展历程大致分为四个阶段，分别是解困房建设、安居房工程、限价房建设、租售结合的多层次住房保障体系阶段。
广州市保障性住房发展历程一览表
序号 发展阶段 时间 主要背景
1 解困房建设阶段 1986-1994 经济体制转变后，为解决不适应市场规律而关闭的企业员工收入、住房困难问题，由政府成立解困办，以各种途径筹集解困房源。
2 安居房工程阶段 1994-2006 1994年以后，广州的解困房建设开始转变为安居工程，实施国家安居工程中所建设的安居房也成为广州早期的经济适用房。
在2000年，广州市政府制订了“2000-2003年经济适用住房建设计划”，但计划未完全落实，在2002年停止了经济适用住房的建设。
3 限价房建设阶段 2006-2008 从2006年8月开始至2008年1月，广州先行探索发展限户型、限销售价格的限价商品住房，是落实国家限价房政策最早、出让土地规模最大的城市之一。
4 多层次住房保障体系阶段 2008至今 2007年至2010年之间，广州市政府颁布《广州市城市廉租房保障制度实施办法》等，逐渐建立廉租房、经济租赁房、经济适用房、限价商品房四个层次住房保障体系。
二 广州保障性住房分类
从租售形式看，保障性住房分为租赁、销售、租售结合三种住房类型：1、为最低收入家庭提供租赁形式的廉租住房；2、为中低收入家庭提供可销售的经济适用房；3、采取租售结合、重点解决“夹心层”住房困难问题的公共租赁房。建立适应不同收入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。
三 广州市早期保障性住房小区特点及存在问题
早期的广州市保障性住房小区特点可概括为重视小区内部环境建设，忽略其选址布局及相关配套实施，具体设计特点如下：
（1）开发强度低，小区密度大
从现状已建的保障性住房小区看，住宅以多层和小高层为主，总体开发强度不高，建筑密度较大，小区环境一般。
（2）选址偏远，配套设施相对滞后
早期的保障性住房小区选址大多偏离城市中心区，现状及周边缺乏成体系的公共服务设施。即便城市规划中配置了完善的公建配套，但由于建设时序、投入使用远滞后于住宅建设，严重影响小区居民的生活质量。如泽德花园、棠德花园、积德花园，小区内及周边的公共服务设施经过十多年的发展和建设才逐渐形成。
（5）缺乏便利交通设施，交通出行不方便
选址偏远的保障性住房小区，内部及周边缺乏便利交通设施，周边道路系统不完善，大大增加小区居民出行的时间成本和生活成本。
（4）建设标准高，户型紧凑性不足
以现状已建的安居房为例，住宅分一房一厅、两房一厅和三房两厅，一房建筑面积普遍在50平方米左右，两房在60-70平方米上下，三房户型可达90-100平方米，户型方正规整，成套建设，具备普通装修标准，与普通商品房无异。舒适度高、租金低廉的保障房与满足基本的居住需求不相符，也不利于保障对象自力更生和公共资源的有效配置。
四 广州市保障性住房小区的探索与发展思路
针对早期保障房小区的问题，近年广州市通过借鉴国内外尤其是香港和新加坡先进的规划设计理念，针对保障对象的特征和实际需求，逐渐探索具自身特色的保障性住房小区：
（1）完善针对保障性住房小区的规划设计指标
2010年，由广州市城市规划委员会办公室审议通过《关于加强本市保障性住房项目规划管理的意见》（下称《意见》），《意见》针对保障性住房小区特点，对开发强度、绿地率、停车配置和公建配套设施等规划指标作出相关规定，总体体现满足低收入家庭基本住房需求、节约集约用地、以及加强设施配套的原则：
第一在开发强度方面，保障性住房的住宅容积率可根据实际情况，满足相关指标的前提下适当提高，并相应减少建筑密度，增加绿地率，创造更多绿化及公共活动空间；其次，停车指标更注重保障对象的实际需求。通过参考北京市、上海市相关设置标准，规定非机动车停车位按照1辆/户以下标准配置，机动车停车位按照经济适用房0.5辆/100平方米以下、廉租房0.2辆/100平方米以下标准配置；第三在公建配套设施方面，重点增加公交设施配置面积，提高公交站场配置标准，符合保障对象对公共交通依赖性强的特点。
（2）配套先行，分级配套公共和商业服务设施
吸取早期保障性住房小区配套设施建设相对滞后的问题，近年广州市在保障性住房小区设施配套建设方面下足功夫：
首先注重规划先行。小区配置多层级、完善的公共服务设施，满足居民的日常生活需求，社区服务设施由教育、医疗、文化等多层次、多种类的便民服务设施组成；借鉴香港经验，商业设施集中规划建设，由大型的商业中心、大型百货——综合百货、超市——零售店、市场等多层级设施组成，提供一站式、多样化的服务，并结合社区服务设施形成综合服务中心，集中大型的商业配套一方面可用租金收入补贴小区物业管理费，另一方面可为小区居民提供就近就业的机会。
其次重视运营建设。为避免设施建成后的使用滞后，政府将招商引资、相关设施负责的区级政府部门均在方案设计阶段提前介入，结合各方意见确定商业规模定位、商业业态等，确保各项公建配套设施和服务在住宅投入使用后能正常运营。如“龙归城”保障性住房小区，为尽早明确大型商业中心定位问题，在规划方案设计时便邀请了适合中等偏下收入人群需求的摩登百货、华润万家、广东胜佳超市等11家广州市知名企业进行座谈，探讨合作意向，请策划公司策划，提前招投标引入，避免设施建设使用滞后。
（3）公共交通为导向，步行系统实现无缝接驳
由于土地供应紧张，难以保证保障房小区用地选址分布在配套设施完善、交通方便的区域，因此在规划设计阶段十分重视与公共交通设施结合设计：
一方面构建完善的公共交通系統，政府通过充分协调城市规划部门、相关市政、交通部门，在小区内设置公交首末站、公交停靠站甚至是地铁站等，按照服务半径不超过300米的原则在小区内或出入口附近设置港湾式公交车站。利用公交线路短线和中长距离线路相结合，方便居民的换乘和出行，减少居民的出行成本和出行时间；同时以公共交通为导向，社区服务中心结合站点设置，提升居民生活便利性。
其次完善小区步行系统，结合广州岭南气候特征，在小区内设置风雨连廊，小区之间通过二层步行连廊、过街天桥或隧道，将小区公共服务设施、小区住宅、地铁或公交站点联系起来，提高设施使用的方便度，实现人车分流，保障居民的方便安全，同时提高步行环境的舒适性，实现步行体系与公交系统的无缝接驳。
（4）户型紧凑，满足经济适用需求
从2007年—2010年，广州市按照相关国家政策和要求颁布《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》、《广州市城市廉租住房保障制度实施办法(试行)》、《广州市公共租赁住房制度实施办法（试行）》等保障性住房实施办法，规定新建、改建经济适用住房套型建筑面积控制在60平方米左右，廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内，公共租赁住房套型建筑面积控制在60平方米以下。而在规划设计中针对不同类型住宅户型作多元化设计，满足孤寡老人、单身人士、低收入家庭等的多元化需求，总体体现紧凑性、小户型的建设指导思想。
结语
经过十几年的发展，广州市在探索和完善保障性住房规划设计和管理制度方面不遗余力，逐渐探索出具特色的保障性住房规划建设模式，为解决民生问题、居住刚性需求起到重要作用，也为同类型保障性住房规划建设提供成功借鉴。但保障性住房建设是城市发展过程中一个长期的任务，现行的规划建设和管理制度仍需不断完善和优化，实现切实解决民生问题、促进社会和谐发展的目标。
参考资料：
1、 《关于加强本市保障性住房项目规划管理的意见》，广州市城市规划委员会办公室，2010.3
2、《广州市保障性住房土地储备办法》
3、《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》，广州市人民政府，2007.12.18
4、《广州市城市廉租住房保障制度实施办法(试行)》，广州市人民政府，2007.12.18
5、《广州市公共租赁住房制度实施办法（试行）》
作者：左韫。助理工程师。广州市城市规划勘测设计研究院
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。