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摘 要：在当前的宏观经济背景下，我国建设有中国特色的开放大学既存在机遇又面临着很多问题，需要为其建设提供一定的理论和政策指导。基于此，本文分析了我国开放大学管理机制和运行机制的现状，阐述了治理理论视野下我国开放大学管理机制和运行机制，具体挖掘了我国开放大学管理机制和运行机制产生问题的深层次的原因，论述了治理理论视野下我国开放大学管理机制和运行机制的路径选择，以促使我国开放大学管理机制和运行机制实现又好又快地发展。
关键词：治理理论；开放大学；管理运行机制
作者简介：高博（1957-），男，辽宁大连人，大连广播电视大学教授，研究方向：教育理论。
中图分类号：G647 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.02.42 文章编号：1672-3309（2012）02-99-03
一、开放大学的理论分析
努力建设有中国特色的开放大学，是我国广播电视大学教育发展的必然要求，是国家发展高等教育的客观要求。我国广播电视大学教育30多年的发展为建设开放大学奠定了基础，建设开放大学的条件业已成熟。在当前的宏观经济背景下，我国建设有中国特色的开放大学既存在机遇又面临着很多问题，需要为其建设提供一定的理论和政策指导。
近期，在强国必先强教的战略思想指导下，国务院在颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称为《规划纲要》）中明确提出了“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标，提出了“办好开放大学”的具体要求，有效推进我国广播电视大学教育的进一步发展。开放大学的称谓来源于英文名称“Open University”，世界第一所开放大学是英国政府在1971年正式建立的，此后在世界范围内得到了迅速发展，它是以现有的广播电视大学教育为基础，改革创新教育体制机制和管理运行机制，整合相关教育资源而组建的一所新型大学。著名的教育学家埃斯科泰认为开放教育的主要特征是：清除了限制、封闭和特权；信任承认学生先前的经验；时间不定的管理适应性以及教授和学生之间传统关系的实质性变化。目前，我国的宏观经济环境的迅速发展，客观要求必须采取相应措施建设人力资源强国，仅仅依靠高等学校的教育是非常欠缺的，而建设国家开放大学就可以为建设人力资源强国提供知识和资源支撑。当前我国已经具备建设开放大学的必要条件和基础，30多年间广播电视大学教育的建设，特别是近10年“开放教育”的试点，其建设成绩效果显著，教学质量得到了认可，形成了自己的优势，全国电大已经建构了中央、省级、地方构成的远程教育和学习服务体系；建设了一批高素质的专业化教师队伍，教师的数量质量以及学历职称进一步提高；构建了适合社会需求的远程教学资源；建立了“学导结合的教学模式”，适应了现代远程教育；建设了远程教育服务体系，这些都为建设开放大学教育提供了保障。
纵观国内外的研究成果，就我国开放大学，大多数学者解释角度的不同导致结论不尽相同。国外的开放大学方面的理论和实践起步较早且趋于成熟，而国内的起步很晚。大多数学者主要分析了存在的问题和现状，并提出了初步建议。本文将吸收和借鉴前人的研究成果，用定性和定量分析相结合、文献分析与实证分析相结合的方法，综合运用治理理论等不同理论，深入探究我国开放大学的管理运行机制，以实现国内开放大学又好又快地发展。
二、我国开放大学管理运行机制现状
目前，我国开放大学管理还处于由政府主导型向国家、社会相结合过渡的时期，主要存在以下几个问题：
（一）在教学与管理上未形成刚性约束机制
一直以来，我国广播电视大学教育实行的体制是各级政府与教育主管部门管理，这一体制在推动广播电视大学教育事业的发展过程中发挥了举足轻重的作用，充分发挥了国家和地方的积极性。但目前整个电大教育体系仅仅依靠当地政府的经费和政策支持、地方教育主管部门的管理，在全国范围内在教学与管理上一直未形成刚性约束机制。虽在之后的开放教育试点中各电大间实行“协议合同”的管理办法，但是行政管理方式一直以来没有变化。
（二）电大教育系统存在着各自为政的现象
随着我国市场经济的迅速发展、教育体制的改革和深化以及各级教育资源的整合等变化，每级电大地位和教育需求情况不同，各自的环境和实际发展各有迥异，极易出现价值判断和价值取向的不同，导致目前整个电大教育系统实际比较松散和各自为政的情况。
（三）地方电大缺乏教学自主决策权
一直以来，中央和省级电大教育系统都是有独立办学权的远程教育的高等学校，但是电大开放教育开展和实行的十多年间，地方电大不是办学主体，缺乏发证权和教学自主决策权，以至于“是处于为中央电大打工的位置”，阻碍了自身的进一步发展，使独立举办现代远程开放教育的高等学校地位受到严重影响。因此，很多省级和地方广播电视大学都寻得各级政府的支持，另寻自身发展的办学空间，全系统远程教育的发展在很大程度上受到影响。由此可见，如果我国开放大学教育继续维持这样的管理体制，就很难整合广播电视大学教育系统的整体资源和力量，很难办好开放大学。
三、治理理论视野下我国开放大学管理运行机制分析
（一）治理理论
治理理论是上世纪90年代经济管理学与政治学等其他学科研究的最新理论成果。“治理”被定义为多种，如“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”、“个人和机构，公共或私营，在管理公共事务上多种方式的总和”、“确定如何行使权力，如何给予公民话语权，以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序” 。
治理理论的主要内容可以用“多元、合作、服务”来概括。多元指的是治理主体、治理客体和治理手段的多元化，面对公共事务，政府不是唯一的权力中心，是各种社会组织和社会力量共同参与和治理。治理主体的多元化决定了治理对象的多元化，不同主体治理各自的对象。治理的手段和方式也是多样的，在管理上采用网状思维模式。合作指的是政府和公民、公共和私人等方面的合作，共同承担社会责任，通力合作，形成合力，共同解决公共事务，政府应承担更多的责任。服务也就是良好的治理，即善治，就是提供公共服务使公共利益最大化，它强调法治与责任性、透明与有效四个方面。“治理理论”的基本观点为本文审视我国开放大学管理运行机制提供了新的视野和分析工具，以弥补前人研究的不足。
（二）治理视野下开放大学管理运行机制问题的原因分析
我国电大教育系统出现以上列举的种种问题，有些学者归于“官本位”管理体制问题，这是把问题简单化了，仅仅注意到了问题的表面，没有挖掘其深层次的原因。从治理理论的角度来看，这是开放大学治理不善的缘故。
首先，治理理论认为在管理公共事务时，治理主体、客体和手段实现多元化，可以防止权力腐败、权力寻租等问题的产生。目前的教育体制下政府掌握经费、设备等资源分配权，政府是唯一的权力中心，其他主体没有话语权，未形成多元化的力量共同治理的局面。
其次，治理理论强调治理是一种合作，共同承担社会责任，通力合作，形成合力，共同解决公共事务。在目前的管理体制下政府和教育主管部门既当运动员，又当裁判员；既提供公共物品，又提供后续服务；管理手段单一，甚至管了许多不该管的事务，这样必然会出现问题。
最后，治理理论强调治理就是服务，良好的治理为善治，能够提供使公共利益最大化的服务，这样就很难整合这个广播电视大学教育系统的整体资源和力量办好开放大学。现有电大还是采用传统行政集权式管理，出现有法不依或者不公正、不透明等现象。治理理论强调要充分发挥非政府的社会组织对电大教育的治理职能，建立公共责任机制。现有的开放大学管理运行机制最大的问题就是没有做到这一点。
四、治理理论视野下开放大学管理运行机制的路径选择
基于以上分析可见，运用治理理论对我国开放大学的管理体制和运行机制进行深入研究具有重要的价值和意义。应充分发挥开放大学的自身主观能动性，也要充分发挥政府的主导作用，并依靠市场进行检验，形成政府主导、社会自治、市场自主的有机结合，建立起开放大学的政府、社会和学生三位一体的管理体制和运行机制。
（一）建设开放大学，必须创新开放大学的管理体制
新建立的国家开放大学，管理体制缺乏创新是其进一步发展的重要问题。要促使开放大学顺利建设，不仅充分发挥其整体的系统优势，而且必须要创新其管理体制，以突破当前的困境。其现有的管理体制实行的是政府办学、教育部门主管的体制，它是在长期的计划经济时代建立的。虽然这种属地管理体制起到了一定的作用，但随着客观因素的变化，电大在教育教学过程中出现了管理失控、教学质量下降等问题，从办学实体的角度来看，这些问题尚未得到真正解决。建设开放大学，就要按照《规划纲要》建立现代教育管理体制的要求，实现教学与管理的一体化体制，依法治校，实现自主管理。
首先，确立“依法办学、教授治学、自主管理、民主监督、社会参与”的管理体制。依法制定开放大学的章程，明确其目标、任务和发展方向；加强在开放大学建设中政府的责任，充分发挥其积极性；加强开放大学办学的自主权和主体作用，推行一体化的管理体制。各级机构要按照学校的规章、制度开展工作，统一进行聘任、考评。其次，进一步完善治理结构，健全决策机构，发挥各方的决策作用，发挥学术委员会的作用；实行学科资源的共建、共享，进一步发挥参与其建设的电大在资源、教学等方面的骨干作用。
（二）建设开放大学，必须创新开放大学的运行机制
开放大学作为政府开办的学校，应做到坚持教育公平性和公益性的原则。要建立政府主导、包括各个学习者和社会在内的多方参与的投入机制以及分摊相关成本和分享共同利益的运行机制。具体地说，应根据开放大学的不同任务分别采取不同的模式：一是对于学历继续教育，应该以政府的投入为主，相关学习者和参与者合理分担相关成本；二是针对非学历继续教育，应不断探索与不同企业和不同行业间的合作，实现多方投入，参与单位、学习者共同承担相关成本；三是实现社会化服务，针对当前的情形，可以实行各方平等合作、共同承担风险、实现合作共赢的市场运行机制。
参考文献：
[1] 于云秀.开放大学的内涵与体制机制创新[J].中国远程教育，2011，（06）.
[2] 任为民、施志毅.建设国家开放大学的几点思考[J].现代远程教育研究，2010 ，（03）.
[3] 姜磊磊.基于战略管理视野下的省域现代远程开放大学竞争力分析——以安徽电大为例[J].安徽广播电视大学学报, 2010,（04）.
[4] 国家教育发展研究中心.中国广播电视大学发展战略研究报告[R].北京:中央广播电视大学出版社,2008.
[5] 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)[M].北京:中国法制出版社,2010.
[6] 任为民、施志毅.国家开放大学建设中几个亟待解决的问题[J].现代远程教育研究，2011,（02）.
[7] 刘鸿翔. 论治理理论的起因、学术渊源与内涵特点[J].云梦学刊, 2008 ,（03）.
[8] 刘次琴、金育强、刘君雯. 治理理论视角下的中国体育管理体制改革[J].体育学刊, 2007 ,（11）.
[9] 崔延强、吴叶林. 我国开放大学治理困境与现代大学制度推进[J].现代远程教育研究, 2011,（06）.
[10] 王秋丽. 治理理论视角下教育管理运行机制的改革[J].继续教育研究, 2008,（12）.
关键词：治理理论；开放大学；管理运行机制
作者简介：高博（1957-），男，辽宁大连人，大连广播电视大学教授，研究方向：教育理论。
中图分类号：G647 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.02.42 文章编号：1672-3309（2012）02-99-03
一、开放大学的理论分析
努力建设有中国特色的开放大学，是我国广播电视大学教育发展的必然要求，是国家发展高等教育的客观要求。我国广播电视大学教育30多年的发展为建设开放大学奠定了基础，建设开放大学的条件业已成熟。在当前的宏观经济背景下，我国建设有中国特色的开放大学既存在机遇又面临着很多问题，需要为其建设提供一定的理论和政策指导。
近期，在强国必先强教的战略思想指导下，国务院在颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称为《规划纲要》）中明确提出了“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标，提出了“办好开放大学”的具体要求，有效推进我国广播电视大学教育的进一步发展。开放大学的称谓来源于英文名称“Open University”，世界第一所开放大学是英国政府在1971年正式建立的，此后在世界范围内得到了迅速发展，它是以现有的广播电视大学教育为基础，改革创新教育体制机制和管理运行机制，整合相关教育资源而组建的一所新型大学。著名的教育学家埃斯科泰认为开放教育的主要特征是：清除了限制、封闭和特权；信任承认学生先前的经验；时间不定的管理适应性以及教授和学生之间传统关系的实质性变化。目前，我国的宏观经济环境的迅速发展，客观要求必须采取相应措施建设人力资源强国，仅仅依靠高等学校的教育是非常欠缺的，而建设国家开放大学就可以为建设人力资源强国提供知识和资源支撑。当前我国已经具备建设开放大学的必要条件和基础，30多年间广播电视大学教育的建设，特别是近10年“开放教育”的试点，其建设成绩效果显著，教学质量得到了认可，形成了自己的优势，全国电大已经建构了中央、省级、地方构成的远程教育和学习服务体系；建设了一批高素质的专业化教师队伍，教师的数量质量以及学历职称进一步提高；构建了适合社会需求的远程教学资源；建立了“学导结合的教学模式”，适应了现代远程教育；建设了远程教育服务体系，这些都为建设开放大学教育提供了保障。
纵观国内外的研究成果，就我国开放大学，大多数学者解释角度的不同导致结论不尽相同。国外的开放大学方面的理论和实践起步较早且趋于成熟，而国内的起步很晚。大多数学者主要分析了存在的问题和现状，并提出了初步建议。本文将吸收和借鉴前人的研究成果，用定性和定量分析相结合、文献分析与实证分析相结合的方法，综合运用治理理论等不同理论，深入探究我国开放大学的管理运行机制，以实现国内开放大学又好又快地发展。
二、我国开放大学管理运行机制现状
目前，我国开放大学管理还处于由政府主导型向国家、社会相结合过渡的时期，主要存在以下几个问题：
（一）在教学与管理上未形成刚性约束机制
一直以来，我国广播电视大学教育实行的体制是各级政府与教育主管部门管理，这一体制在推动广播电视大学教育事业的发展过程中发挥了举足轻重的作用，充分发挥了国家和地方的积极性。但目前整个电大教育体系仅仅依靠当地政府的经费和政策支持、地方教育主管部门的管理，在全国范围内在教学与管理上一直未形成刚性约束机制。虽在之后的开放教育试点中各电大间实行“协议合同”的管理办法，但是行政管理方式一直以来没有变化。
（二）电大教育系统存在着各自为政的现象
随着我国市场经济的迅速发展、教育体制的改革和深化以及各级教育资源的整合等变化，每级电大地位和教育需求情况不同，各自的环境和实际发展各有迥异，极易出现价值判断和价值取向的不同，导致目前整个电大教育系统实际比较松散和各自为政的情况。
（三）地方电大缺乏教学自主决策权
一直以来，中央和省级电大教育系统都是有独立办学权的远程教育的高等学校，但是电大开放教育开展和实行的十多年间，地方电大不是办学主体，缺乏发证权和教学自主决策权，以至于“是处于为中央电大打工的位置”，阻碍了自身的进一步发展，使独立举办现代远程开放教育的高等学校地位受到严重影响。因此，很多省级和地方广播电视大学都寻得各级政府的支持，另寻自身发展的办学空间，全系统远程教育的发展在很大程度上受到影响。由此可见，如果我国开放大学教育继续维持这样的管理体制，就很难整合广播电视大学教育系统的整体资源和力量，很难办好开放大学。
三、治理理论视野下我国开放大学管理运行机制分析
（一）治理理论
治理理论是上世纪90年代经济管理学与政治学等其他学科研究的最新理论成果。“治理”被定义为多种，如“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”、“个人和机构，公共或私营，在管理公共事务上多种方式的总和”、“确定如何行使权力，如何给予公民话语权，以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序” 。
治理理论的主要内容可以用“多元、合作、服务”来概括。多元指的是治理主体、治理客体和治理手段的多元化，面对公共事务，政府不是唯一的权力中心，是各种社会组织和社会力量共同参与和治理。治理主体的多元化决定了治理对象的多元化，不同主体治理各自的对象。治理的手段和方式也是多样的，在管理上采用网状思维模式。合作指的是政府和公民、公共和私人等方面的合作，共同承担社会责任，通力合作，形成合力，共同解决公共事务，政府应承担更多的责任。服务也就是良好的治理，即善治，就是提供公共服务使公共利益最大化，它强调法治与责任性、透明与有效四个方面。“治理理论”的基本观点为本文审视我国开放大学管理运行机制提供了新的视野和分析工具，以弥补前人研究的不足。
（二）治理视野下开放大学管理运行机制问题的原因分析
我国电大教育系统出现以上列举的种种问题，有些学者归于“官本位”管理体制问题，这是把问题简单化了，仅仅注意到了问题的表面，没有挖掘其深层次的原因。从治理理论的角度来看，这是开放大学治理不善的缘故。
首先，治理理论认为在管理公共事务时，治理主体、客体和手段实现多元化，可以防止权力腐败、权力寻租等问题的产生。目前的教育体制下政府掌握经费、设备等资源分配权，政府是唯一的权力中心，其他主体没有话语权，未形成多元化的力量共同治理的局面。
其次，治理理论强调治理是一种合作，共同承担社会责任，通力合作，形成合力，共同解决公共事务。在目前的管理体制下政府和教育主管部门既当运动员，又当裁判员；既提供公共物品，又提供后续服务；管理手段单一，甚至管了许多不该管的事务，这样必然会出现问题。
最后，治理理论强调治理就是服务，良好的治理为善治，能够提供使公共利益最大化的服务，这样就很难整合这个广播电视大学教育系统的整体资源和力量办好开放大学。现有电大还是采用传统行政集权式管理，出现有法不依或者不公正、不透明等现象。治理理论强调要充分发挥非政府的社会组织对电大教育的治理职能，建立公共责任机制。现有的开放大学管理运行机制最大的问题就是没有做到这一点。
四、治理理论视野下开放大学管理运行机制的路径选择
基于以上分析可见，运用治理理论对我国开放大学的管理体制和运行机制进行深入研究具有重要的价值和意义。应充分发挥开放大学的自身主观能动性，也要充分发挥政府的主导作用，并依靠市场进行检验，形成政府主导、社会自治、市场自主的有机结合，建立起开放大学的政府、社会和学生三位一体的管理体制和运行机制。
（一）建设开放大学，必须创新开放大学的管理体制
新建立的国家开放大学，管理体制缺乏创新是其进一步发展的重要问题。要促使开放大学顺利建设，不仅充分发挥其整体的系统优势，而且必须要创新其管理体制，以突破当前的困境。其现有的管理体制实行的是政府办学、教育部门主管的体制，它是在长期的计划经济时代建立的。虽然这种属地管理体制起到了一定的作用，但随着客观因素的变化，电大在教育教学过程中出现了管理失控、教学质量下降等问题，从办学实体的角度来看，这些问题尚未得到真正解决。建设开放大学，就要按照《规划纲要》建立现代教育管理体制的要求，实现教学与管理的一体化体制，依法治校，实现自主管理。
首先，确立“依法办学、教授治学、自主管理、民主监督、社会参与”的管理体制。依法制定开放大学的章程，明确其目标、任务和发展方向；加强在开放大学建设中政府的责任，充分发挥其积极性；加强开放大学办学的自主权和主体作用，推行一体化的管理体制。各级机构要按照学校的规章、制度开展工作，统一进行聘任、考评。其次，进一步完善治理结构，健全决策机构，发挥各方的决策作用，发挥学术委员会的作用；实行学科资源的共建、共享，进一步发挥参与其建设的电大在资源、教学等方面的骨干作用。
（二）建设开放大学，必须创新开放大学的运行机制
开放大学作为政府开办的学校，应做到坚持教育公平性和公益性的原则。要建立政府主导、包括各个学习者和社会在内的多方参与的投入机制以及分摊相关成本和分享共同利益的运行机制。具体地说，应根据开放大学的不同任务分别采取不同的模式：一是对于学历继续教育，应该以政府的投入为主，相关学习者和参与者合理分担相关成本；二是针对非学历继续教育，应不断探索与不同企业和不同行业间的合作，实现多方投入，参与单位、学习者共同承担相关成本；三是实现社会化服务，针对当前的情形，可以实行各方平等合作、共同承担风险、实现合作共赢的市场运行机制。
参考文献：
[1] 于云秀.开放大学的内涵与体制机制创新[J].中国远程教育，2011，（06）.
[2] 任为民、施志毅.建设国家开放大学的几点思考[J].现代远程教育研究，2010 ，（03）.
[3] 姜磊磊.基于战略管理视野下的省域现代远程开放大学竞争力分析——以安徽电大为例[J].安徽广播电视大学学报, 2010,（04）.
[4] 国家教育发展研究中心.中国广播电视大学发展战略研究报告[R].北京:中央广播电视大学出版社,2008.
[5] 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)[M].北京:中国法制出版社,2010.
[6] 任为民、施志毅.国家开放大学建设中几个亟待解决的问题[J].现代远程教育研究，2011,（02）.
[7] 刘鸿翔. 论治理理论的起因、学术渊源与内涵特点[J].云梦学刊, 2008 ,（03）.
[8] 刘次琴、金育强、刘君雯. 治理理论视角下的中国体育管理体制改革[J].体育学刊, 2007 ,（11）.
[9] 崔延强、吴叶林. 我国开放大学治理困境与现代大学制度推进[J].现代远程教育研究, 2011,（06）.
[10] 王秋丽. 治理理论视角下教育管理运行机制的改革[J].继续教育研究, 2008,（12）.