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摘 要：2017年，中共中央国务院印发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）对于改变地方长期以来紧盯经济指标增长而忽视资源的可持续利用问题，加强耕地资源保护具有重要意义。2018年初，山东省委、省政府又下发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（鲁发〔2018〕6号），依据省域情况对上级政策精神进行细化分解。在此基础上，为切实贯彻落实好国家、省精神和要求，东营市自今年上半年开始在充分梳理当前用途管制保护耕地情况、用地报批补充耕地情况、土地整治和高标准农田建设新增建设情况、整治资金筹措与管理情况等的基础上，研究起草了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》，目前已通过东营市政府常务会议，待市委深改办研究通过后即以市委市政府名义印发。为更好的落实耕地保护政策、改进占补平衡模式，本研究结合前期调研及工作实际，现就东营市近两年来对中发〔2017〕4号贯彻落实情况形成如下报告：
1.贯彻落实基本情况
1.1突出规划的用途管制作用
东营市严格执行土地利用总体规划和年度新增建设用地计划管理，加强土地用途管制，突出对耕地的特殊保护，将耕地保有量和永久基本农田保护面积作为政府耕地保护责任目标履行情况考核的重要内容，并依据管理层级签订耕地保护目标责任书。将规划期内新增建设占用耕地规模严格限定在控制指标确定的规模以内，突出强调各类建设减少对耕地的占用，严格落实补充耕地义务，两年来东营市落实耕地保护面积均超额完成省政府下达的目标任务，耕地面积稳中有增。在建设项目布局管理上，积极引导各类新建项目尽量不占或少占耕地，避让永久基本农田，近两年来我市上报的重点项目未占用永久基本农田。为实现耕地保护空间管制和数字化管理，东营市国土资源局全面完成了永久基本农田划定，并建立永久基本农田数据库，实现以图管地，对划定的268.295万亩永久基本农田实行特殊保护。
1.2大力推进高标准农田建设
将高标准农田列入年度重点工作，纳入政府耕地保护责任目标履行情况考核范围，各县区成立国土、财政、农业、水利等有关部门和镇政府业务骨干共同参与的项目领导小组，负责推进项目实施的各项工作，市级国土、财政部门加强沟通协调，不断完善工作机制，算好整个“十三五”期间项目安排的资金账，为项目的顺利实施奠定坚实基础，项目的实施充分尊重当地群众的意愿，市县乡共同推进，打造了一批实用工程、民心工程，切实改善了项目区内生产生活条件，提高了耕地旱涝保收、稳产高产能力。“十三五”以来已建成高标准农田39.8万亩。
1.3优化占补项目运行与监管
首先，针对目前耕地开垦费缴纳标准偏低的问题，我市在草拟的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》中明确实行差别化的耕地开垦费标准，对无法满足本行政区内耕地占补平衡的，耕地开垦费收费标准执行省统筹耕地占补平衡指标价格，占用永久基本农田的，耕地开垦费缴纳标准为最高标准的2倍，用市场价格抑制大量占用耕地势头。同时，对耕地占补平衡动态监测监管系统中所有耕地占补平衡项目的进行了清理清查，为下一步土地征收和农用地转用落实耕地占补平衡奠定了基础。其次，结合耕地占补平衡新形势、新政策，开展了全市补充耕地后备资源调查工作，摸清后备资源底数。根据本次耕地后备资源调查，我市新增耕地后备资源总量为18.88万亩，为下一步补充耕地项目的安排实施提供了方向。
2.当前面临的形势和问题
2.1永久基本农田保护问题
中发〔2017〕4号明确规定：“严格永久基本农田划定和保护，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，一般建设项目不得占用永久基本农田，国家能源、交通、水利等重大建设项目选址确实难以避让基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，通过国土资源部预审”。近年来，随着经济的快速发展，省、市、县等地方重点项目越来越多，特别是公路、铁路等线性工程，有些项目确实无法避让永久基本农田，在办理用地手续时困难重重。今年东营市重点项目河广大道和庐山路南延因占用永久基本农田，用地手续迟迟无法办理。后经多次向省国土资源厅、国土资源部汇报，结合正在开展的永久基本农田划定工作，及时将占用的永久基本农田调出。但南二路西延（G220）由于未列入国家重点交通规划，且具体规划线路是在永久基本农田划定完成后才确定，致使项目建设存在占用永久基本农田问题而难以推进相关工作。另外，实施土地整治，增加耕地数量，提升耕地质量，是加强耕地保护的重要举措，对项目区内沟渠路林配套时，田间道路、水利设施不可避免的要占用永久基本农田，严格执行中发〔2017〕4号规定可能会导致项目规划设计不够科学合理，项目区内交通不顺畅、农田灌溉受影响，影响项目区发挥效益，降低项目区内耕地产能。
2.2耕地占补平衡压力越来越大
近几年东营市承担的交通、能源、水利等国家省市重点建设项目较多，占用了大量耕地，但是，全市耕地储备库剩余占补平衡指标较少，已排在全省后位。但是按照中发〔2017〕4号和山东省有关政策要求，下一步东营市补充耕地指标要优先保障国家、省重点项目，新入库补充耕地指标按一定比例纳入省级统筹，落实耕地占补平衡压力越来越大。在耕地质量补充方面，东营市地处滨海盐碱区，耕地质量相对较低，“占优补优”落实难度增大，无法达到耕地质量的占补平衡，不符合国家要求。而且东营市耕地后备资源越来越少，特别是成方连片，易于开发的耕地后备资源已严重不足，开发难度增大，成本增高，而且下一步耕地保护更注重开发与保护生态相结合，严格控制成片未利用地开发，补充耕地越来越难。
2.3高标准农田建设存在的问题
2.3.1职能相近部门缺少统筹性
2015年，山东省政府对高标准农田建设规划进行了批复，明确了各市、县（区）的总体目标任务，但高标准农田建设涉及发改、国土、财政、农业、水利等5个部门，各个部门的项目在资金安排、管理模式等各个方面都不尽相同，省、市层面均未出台落实高标准农田建设规划的具体实施方案。在实际工作过程中，各相关部门在项目选址、安排、资金使用等方面各自为政、分而治之，规划提出的充分整合各类资金、成方连片、集中投入的意见并未得到有效落实。在任务统筹方面，上级部门按照行政区划下达了年度目标任务和每个规划期的总任务，但并未将任务分解至各个相关部门，再加上各部门项目管理方面的差异，导致个别年度任务完成方面存在问题，以东营市2016、2017年度为例，2016年仅国土、财政部门安排实施项目，发改、农业、水利部门均未安排项目，2016年度目标任务未完成，而2017年全市又超额完成任务。在项目区划定方面，土地整治空间有限，各部门在项目安排前未充分沟通，导致项目虽在资金投入、工程量方面虽未重复，但在区域上却有諸多重叠，重叠的项目无法在备案系统中备案，影响了全市总任务的完成。在入库管理方面，根据省政府批复的建设规划，高标准农田建设应由发改部门牵头。在实际工作过程中，考核及上图入库均由国土部门牵头，但国土部门并未参与其他部门项目的前期工作，且每个部门项目存在很大差异，给工作开展带来很大难度。 2.3.2资金投入管理模式相对滞后
根据《高标准农田建设规程》，项目亩均投资为1500-2000元，在目前情况下，物价水平、人工费等不断上涨，而且《高标准农田建设通则》对提高耕地等级、提升土壤质量等均有具体规定，实际的投资标准远远超过规定投资标准，再加上耕地质量提升见效慢，部分项目规划设计时多侧重田间道路及沟渠的配套，真正用于提升土壤质量的资金投入较少。国土部门土地整治项目立项前需要选址、编制可行性研究报告、规划设计及预算、组织评审论证等，周期较长，为确保项目按期竣工，往往需要提前一年谋划，而上级专项补助资金均每年下达一次，没有资金参考和保障，项目的规划设计编制比较被动。
2.3.3项目后期管护机制不够完善
重建轻管，项目工程后期管护意识较差，由于高标准农田建设项目的投入主要是以政府的无偿资金为主，项目工程验收后，虽然办理了产权移交手续，但工程管护机制不完善，管理不到位，再加上东营市特殊地质条件等因素，一些项目建成后易遭到损坏，影响了项目工程效益。
3.改进耕地保护的建议
3.1优化基本农田占用、补划机制
对东营市重点建设的线性工程占用永久基本农田确实无法避让的，参照国家重点能源、交通、水利等建设项目，允许占用永久基本农田，并依法进行补划。改进土地整治项目工程建设标准，坚持农田基础设施与农业发展相配套的建设原则，保障水利、道路等设施切合实际的实施。基本农田减少部分可在项目区内或项目区外一定缓冲区范围内进行补划。
3.2尽快出台高标准农田建设具体实施方案
在机构改革的基础上，尽快出台高标准农田建设具体实施方案，进一步明确和细化各相关部门职责，捋顺工作机制，真正形成部门合力，充分整合各类资金，集中投入，统筹安排项目，科学合理安排资金使用，进一步提升耕地产能，建设一批稳产高产的高标准农田。加大中央、省资金投入力度，提高建设标准，及早安排，统筹下达专项补助资金。强化项目全过程监管。项目前期加大政策宣传力度，充分调动当地村集体经济组织和农民参与高标准农田建设的积极性，充分征求意见，做实做细项目规划设计，加强项目实施过程中的监督，把好验收关口，确保高质量完成项目建设。
3.3建立可持续后期管护机制
切实落实好工程管护主体及资金。建议充分发挥基层政府主导作用，将管护主体责任放在镇级，在镇级安排后期管护专项资金，用于灾毁及损毁工程的修复等，确保项目发挥长期作用。协调社会各方力量构建耕地保护激励机制，对积极参与耕地保护的各方给予政策或资金方面奖励，鼓励全社会共同参与耕地保护，凝聚社会共识，形成社会合力。
4.结论
耕地保护工作是涉及国土、农业、财政等多个部门甚至是社会公众的系统工程，各地应该建立政府领导下的其同责任机制，加强对耕地的全方位保护。
参考文献：
[1]张向琪.以“嘉兴模式”为例分析耕地保护工作的现状[J].北京农业，2015（6）.
[2]周介铭.严格贯彻落实中央文件精神确保耕地保护取得显著成效[J].资源与人居环境，2017（7）：6-7.
[3]赵玉兰，俞春花，何增国，等.古浪县耕地保护与质量提升工作的成效与主要做法[J].甘肃农业科技，2016（9）：77-80.
[4]吳芳英.我国耕地保护补偿政策的补充效果研究[J].经营管理者，2017（4）.
1.贯彻落实基本情况
1.1突出规划的用途管制作用
东营市严格执行土地利用总体规划和年度新增建设用地计划管理，加强土地用途管制，突出对耕地的特殊保护，将耕地保有量和永久基本农田保护面积作为政府耕地保护责任目标履行情况考核的重要内容，并依据管理层级签订耕地保护目标责任书。将规划期内新增建设占用耕地规模严格限定在控制指标确定的规模以内，突出强调各类建设减少对耕地的占用，严格落实补充耕地义务，两年来东营市落实耕地保护面积均超额完成省政府下达的目标任务，耕地面积稳中有增。在建设项目布局管理上，积极引导各类新建项目尽量不占或少占耕地，避让永久基本农田，近两年来我市上报的重点项目未占用永久基本农田。为实现耕地保护空间管制和数字化管理，东营市国土资源局全面完成了永久基本农田划定，并建立永久基本农田数据库，实现以图管地，对划定的268.295万亩永久基本农田实行特殊保护。
1.2大力推进高标准农田建设
将高标准农田列入年度重点工作，纳入政府耕地保护责任目标履行情况考核范围，各县区成立国土、财政、农业、水利等有关部门和镇政府业务骨干共同参与的项目领导小组，负责推进项目实施的各项工作，市级国土、财政部门加强沟通协调，不断完善工作机制，算好整个“十三五”期间项目安排的资金账，为项目的顺利实施奠定坚实基础，项目的实施充分尊重当地群众的意愿，市县乡共同推进，打造了一批实用工程、民心工程，切实改善了项目区内生产生活条件，提高了耕地旱涝保收、稳产高产能力。“十三五”以来已建成高标准农田39.8万亩。
1.3优化占补项目运行与监管
首先，针对目前耕地开垦费缴纳标准偏低的问题，我市在草拟的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》中明确实行差别化的耕地开垦费标准，对无法满足本行政区内耕地占补平衡的，耕地开垦费收费标准执行省统筹耕地占补平衡指标价格，占用永久基本农田的，耕地开垦费缴纳标准为最高标准的2倍，用市场价格抑制大量占用耕地势头。同时，对耕地占补平衡动态监测监管系统中所有耕地占补平衡项目的进行了清理清查，为下一步土地征收和农用地转用落实耕地占补平衡奠定了基础。其次，结合耕地占补平衡新形势、新政策，开展了全市补充耕地后备资源调查工作，摸清后备资源底数。根据本次耕地后备资源调查，我市新增耕地后备资源总量为18.88万亩，为下一步补充耕地项目的安排实施提供了方向。
2.当前面临的形势和问题
2.1永久基本农田保护问题
中发〔2017〕4号明确规定：“严格永久基本农田划定和保护，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，一般建设项目不得占用永久基本农田，国家能源、交通、水利等重大建设项目选址确实难以避让基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，通过国土资源部预审”。近年来，随着经济的快速发展，省、市、县等地方重点项目越来越多，特别是公路、铁路等线性工程，有些项目确实无法避让永久基本农田，在办理用地手续时困难重重。今年东营市重点项目河广大道和庐山路南延因占用永久基本农田，用地手续迟迟无法办理。后经多次向省国土资源厅、国土资源部汇报，结合正在开展的永久基本农田划定工作，及时将占用的永久基本农田调出。但南二路西延（G220）由于未列入国家重点交通规划，且具体规划线路是在永久基本农田划定完成后才确定，致使项目建设存在占用永久基本农田问题而难以推进相关工作。另外，实施土地整治，增加耕地数量，提升耕地质量，是加强耕地保护的重要举措，对项目区内沟渠路林配套时，田间道路、水利设施不可避免的要占用永久基本农田，严格执行中发〔2017〕4号规定可能会导致项目规划设计不够科学合理，项目区内交通不顺畅、农田灌溉受影响，影响项目区发挥效益，降低项目区内耕地产能。
2.2耕地占补平衡压力越来越大
近几年东营市承担的交通、能源、水利等国家省市重点建设项目较多，占用了大量耕地，但是，全市耕地储备库剩余占补平衡指标较少，已排在全省后位。但是按照中发〔2017〕4号和山东省有关政策要求，下一步东营市补充耕地指标要优先保障国家、省重点项目，新入库补充耕地指标按一定比例纳入省级统筹，落实耕地占补平衡压力越来越大。在耕地质量补充方面，东营市地处滨海盐碱区，耕地质量相对较低，“占优补优”落实难度增大，无法达到耕地质量的占补平衡，不符合国家要求。而且东营市耕地后备资源越来越少，特别是成方连片，易于开发的耕地后备资源已严重不足，开发难度增大，成本增高，而且下一步耕地保护更注重开发与保护生态相结合，严格控制成片未利用地开发，补充耕地越来越难。
2.3高标准农田建设存在的问题
2.3.1职能相近部门缺少统筹性
2015年，山东省政府对高标准农田建设规划进行了批复，明确了各市、县（区）的总体目标任务，但高标准农田建设涉及发改、国土、财政、农业、水利等5个部门，各个部门的项目在资金安排、管理模式等各个方面都不尽相同，省、市层面均未出台落实高标准农田建设规划的具体实施方案。在实际工作过程中，各相关部门在项目选址、安排、资金使用等方面各自为政、分而治之，规划提出的充分整合各类资金、成方连片、集中投入的意见并未得到有效落实。在任务统筹方面，上级部门按照行政区划下达了年度目标任务和每个规划期的总任务，但并未将任务分解至各个相关部门，再加上各部门项目管理方面的差异，导致个别年度任务完成方面存在问题，以东营市2016、2017年度为例，2016年仅国土、财政部门安排实施项目，发改、农业、水利部门均未安排项目，2016年度目标任务未完成，而2017年全市又超额完成任务。在项目区划定方面，土地整治空间有限，各部门在项目安排前未充分沟通，导致项目虽在资金投入、工程量方面虽未重复，但在区域上却有諸多重叠，重叠的项目无法在备案系统中备案，影响了全市总任务的完成。在入库管理方面，根据省政府批复的建设规划，高标准农田建设应由发改部门牵头。在实际工作过程中，考核及上图入库均由国土部门牵头，但国土部门并未参与其他部门项目的前期工作，且每个部门项目存在很大差异，给工作开展带来很大难度。 2.3.2资金投入管理模式相对滞后
根据《高标准农田建设规程》，项目亩均投资为1500-2000元，在目前情况下，物价水平、人工费等不断上涨，而且《高标准农田建设通则》对提高耕地等级、提升土壤质量等均有具体规定，实际的投资标准远远超过规定投资标准，再加上耕地质量提升见效慢，部分项目规划设计时多侧重田间道路及沟渠的配套，真正用于提升土壤质量的资金投入较少。国土部门土地整治项目立项前需要选址、编制可行性研究报告、规划设计及预算、组织评审论证等，周期较长，为确保项目按期竣工，往往需要提前一年谋划，而上级专项补助资金均每年下达一次，没有资金参考和保障，项目的规划设计编制比较被动。
2.3.3项目后期管护机制不够完善
重建轻管，项目工程后期管护意识较差，由于高标准农田建设项目的投入主要是以政府的无偿资金为主，项目工程验收后，虽然办理了产权移交手续，但工程管护机制不完善，管理不到位，再加上东营市特殊地质条件等因素，一些项目建成后易遭到损坏，影响了项目工程效益。
3.改进耕地保护的建议
3.1优化基本农田占用、补划机制
对东营市重点建设的线性工程占用永久基本农田确实无法避让的，参照国家重点能源、交通、水利等建设项目，允许占用永久基本农田，并依法进行补划。改进土地整治项目工程建设标准，坚持农田基础设施与农业发展相配套的建设原则，保障水利、道路等设施切合实际的实施。基本农田减少部分可在项目区内或项目区外一定缓冲区范围内进行补划。
3.2尽快出台高标准农田建设具体实施方案
在机构改革的基础上，尽快出台高标准农田建设具体实施方案，进一步明确和细化各相关部门职责，捋顺工作机制，真正形成部门合力，充分整合各类资金，集中投入，统筹安排项目，科学合理安排资金使用，进一步提升耕地产能，建设一批稳产高产的高标准农田。加大中央、省资金投入力度，提高建设标准，及早安排，统筹下达专项补助资金。强化项目全过程监管。项目前期加大政策宣传力度，充分调动当地村集体经济组织和农民参与高标准农田建设的积极性，充分征求意见，做实做细项目规划设计，加强项目实施过程中的监督，把好验收关口，确保高质量完成项目建设。
3.3建立可持续后期管护机制
切实落实好工程管护主体及资金。建议充分发挥基层政府主导作用，将管护主体责任放在镇级，在镇级安排后期管护专项资金，用于灾毁及损毁工程的修复等，确保项目发挥长期作用。协调社会各方力量构建耕地保护激励机制，对积极参与耕地保护的各方给予政策或资金方面奖励，鼓励全社会共同参与耕地保护，凝聚社会共识，形成社会合力。
4.结论
耕地保护工作是涉及国土、农业、财政等多个部门甚至是社会公众的系统工程，各地应该建立政府领导下的其同责任机制，加强对耕地的全方位保护。
参考文献：
[1]张向琪.以“嘉兴模式”为例分析耕地保护工作的现状[J].北京农业，2015（6）.
[2]周介铭.严格贯彻落实中央文件精神确保耕地保护取得显著成效[J].资源与人居环境，2017（7）：6-7.
[3]赵玉兰，俞春花，何增国，等.古浪县耕地保护与质量提升工作的成效与主要做法[J].甘肃农业科技，2016（9）：77-80.
[4]吳芳英.我国耕地保护补偿政策的补充效果研究[J].经营管理者，2017（4）.