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近年来,随着农业生产力的提高,农村土地经营权的流转日益加剧,并呈规模化和多样化趋势。如何因势利导,引导农村土地经营权合理有序流转已成为优化农业资源配置必须解决的一个重要问题。为此,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,按照“依法自愿有偿”的原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。
笔者采取座谈会和实地走访相结合的调查方法,对河北省献县、任丘、大城、鹿泉、深泽、藁城、尚义、涿鹿、魏县等9个县(市)17乡(镇)26个村的农村土地流转情况进行了调研,并进行了数据分析,试图摸清河北省农村土地流转的特点和存在的问题,分析研究影响农村土地流转的因素,提出正确引导和规范农村土地流转、实现土地适度规模经营的建议。
一、河北省农村土地承包经营权流转的特点
从调查情况看,较之第一轮承包期,我省农村土地承包经营权流转的深度和广度都有所加大,并呈现出以下特点:
1.从整体上看,我省农村土地流转尚处于起步阶段,土地流转总量偏小、比重偏少。
从对26个村庄的调查数据分析看,26个村庄耕地面积共有3.38万亩,其中已经流转的土地总面积为1385亩,土地流转总面积占耕地总面积的比重约为4.1%,低于农业部2007年初统计的全国农户家庭承包耕地流转总面积占承包经营耕地的4.57%的平均水平。土地流转农户390户,占承包耕地农户总数的8.46%。
2.农户间土地自发流转比重大,集体组织引导流转少,但基层政府在土地流转中的主动性开始显现。
从调查结果看,农民自发流转土地占流转面积的比重为90%以上,有组织主导流转的耕地不足10%,总体上推动规模化流转效果不明显。而广东、浙江、山东等省以集体组织主导土地流转为主,农民自发流转土地比重分别只占36.6%、38%和39.7%,以集体组织主导土地流转比重分别达到63.4%、62%、60.3%,明显高于我省。但是调查中发现,在中央政策指导下,基层政府充分认识到加速农地流转的重要性,开始从幕后走到台前,积极地介入了土地的流转。如大城县在全县筛选了10个不同类型的流转成功范例作为典型,广泛宣传,并抽调百名农业专业的大学生进村入户讲解土地流转的好处,使农民对土地流转的积极性明显提高;魏县成立了农村土地流转工作领导小组和农村土地承包仲裁委员会,建立起了县、乡、村三级土地流转服务网络,并出台了一系列规范土地合理流转、提高适度规模经营的政策。
3. 流转规模由小面积零散流转向适度规模经营转变。
在农业龙头企业和农村合作经济组织的推动下,农村土地经营权已不再是一亩两亩零星流转,而是成块或连片流转,少则几十亩,多则几百亩。如献县段村乡大村流转土地900多亩给种养能手;大城县祖寺村将全村所有1万亩耕地统一规划、集中开发,准备投资10,850万元建设 “京南生态旅游第一村”。
4.农民流转承包地积极性比较高,土地流转收益开始成为家庭收入的重要补充。
随着农村经济的不断发展,特别是劳务输出规模的不断扩大,农民的择业渠道日益拓宽。许多农民对土地的依赖性日渐减弱,有了把承包地流转出去,自己安心从事二、三产业或外出务工挣钱,解决“一心挂两头”问题的强烈愿望。从各地实践看,很多农民尝到了土地流转的“甜头”,使得土地流转收益已经成为家庭收入的重要补充。从调查情况看,农民通过流转土地,一般每亩每年可以得到80～500元不等的租金收入,有的土地流转收入甚至高于自己种植传统作物收入。
二、土地承包经营权流转中存在的问题和障碍
农地流转是经济和社会发展的必然趋势,但又是一个渐进的过程。目前在流转中存在的主要问题有以下几方面。
1. 土地流转“君子协议”多,无序流转现象严重。
从调查情况看,二轮承包中,各地普遍出现土地经营权证填写不规范不详细不真实、土地经营权证书发放不到位或丢失、土地承包档案不完整不规范等问题,使不少农户对流转出土地经营权心有余悸。土地流转中的随意性和不稳定性较明显,流转期限很短,除农户之间的互换和少数业主租赁开发为长期外,其他流转形式一般为1～3年。农户间的土地间流转大部是自发形成,以亲朋邻里间流转为主,多为“君子协议”,绝大部分没有签订书面合同。有的即使签订了书面合同,也还存在很多不规范的地方。如流转合同标的不明,没有流转期限和违约补偿办法,双方的权利、义务不清,责任不明;一些委托村集体经济组织统一流转的,农户的委托手续也不够规范, 违约责任也不十分具体和明确。一旦发生纠纷,调解缺乏依据,埋下了土地承包纠纷隐患。
2. 受传统“恋土观念”的束缚,农民进行土地流转的意愿不强。
一方面,由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,因此普遍把土地作为其生活保障的最后一道防线,对于流转土地存在后顾之忧。相当一部分农民群众特别是部分年龄较大的农民,已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营,也不愿将土地流转出去;另一方面,由于目前市场竞争激烈,农民非农就业难度增加,农村劳动力转移难以稳定,使相当多的农户担心流转后失去土地,把承包田作为自己最后的退路,而不愿意轻易放弃土地使用权。这样就造成农村土地使用权流转的进程十分缓慢,流转面积较少,且处于零星分散的状态。
3. 部分基层干部指导思想有偏差,土地流转中“越位”和“缺位”现象严重。
在农村土地市场还很落后的情况下,政府更要有所为有所不为,发挥其在土地流转中的“引导、示范、服务、监管”职能。但是从调查情况看,有些基层干部对农地所有权、承包权、使用权的界线认识不清,有的对承包政策掌握不够,对基本经营制度理解不透,对政府在农村土地流转中的定位还不完全准确。有的片面强调或夸大流转的作用,忽视农户在土地流转中的主体作用,职能定位严重“越位”,直接充当了流转主体,不尊重农民意愿,包办代替,随意改变土地承包关系,采取行政措施强行推动,损害农民利益,潜伏矛盾隐患。有的对土地承包经营权流转和规模经营尚未引起足够的重视,存在着求稳怕乱、怕担风险、少找麻烦的思想,引导不力,服务滞后,疏于管理,放任自流,使一些地方土地承包经营权流转处于农户之间自发流转状态。
4. 土地流转中介服务组织不健全,流转机制不活。
土地流转中介组织的组建,必须依靠政府的资助或投入,否则,很难运转起来,也很难实现依靠政府投入向依靠市场运作的转变。但是在调查中发现,大部分县、乡均未设立与土地经营权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。抓土地流转工作的人员落实不够,相关的制度没有建立,该提供的中介服务没有跟上,应实施的监管诸如合同审查、鉴证、备案以及风险预警等工作尚未开展。已经成立了的服务机构形同虚设,没有建立成熟的土地流转信息市场,农村土地流转信息提供渠道单一,服务人员收集信息、发布信息的主动性差,信息发布量和信息发布及时性、准确性不高,未能切实履行政府在农村土地流转中的指导服务职能。土地流转信息提供主要是通过向熟人介绍、告知亲朋等方式,而业主主动上门、基层政府和组织要求为次要方式,通过服务组织牵线搭桥的方式还不普遍。各类业主和经营主体主要通过自己寻找、委托基层政府和组织、亲朋介绍等方式寻找和实现土地的接包、承租,其他如通过服务机构牵线搭桥、通过发布信息招商引资等途径很少。
三、加速河北省土地承包经营权流转的建议
1. 加大宣传引导力度,提高农民主动参与土地流转的积极性和主动性。
各地应采取多种形式、多种渠道,有针对性地宣传《农村土地承包法》和十七届三中全会精神,让农民知道,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是党的农村政策的基石,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系长久不变是党在农村的一项基本政策。加强农村土地流转,不是要剥夺其承包经营权,而是要实现农村生产要素的合理流动和优化配置,有效提高土地经营效益,从而达到科学种田、节约成本、提高效益的目的。要通过宣传,帮助农民算好经济账,农地流转能从三个方面增加农民收入。一是转出方能增加地权收入;二是转出方可以从事二、三产业或者外出打工,获得新的收入;三是转入方可以形成规模经营效益。所以,要使农民认识到,在“土地租金+工资>种田收入”时,就应该把农地流转出去。特别是要善于利用土地流转中好的经验和典型,充分发挥经营大户的典型示范作用,用身边的事教育身边的人,使农民看到实实在在的效果,从而转变思想观念,主动参与土地流转,推动土地加快流转。
2. 充分发挥土地承包经营权流转中农户的主体地位。
2001年下发的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和2003年出台的《农村土地承包法》规定,承包农户既是土地承包的主体,也是土地流转的主体。在承包期内,农户对承包的土地依法拥有自主的使用权、收益权和流转权,有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式,任何组织和个人不能强迫农户流转土地,也不能阻碍农户依法流转土地。这就决定了土地承包经营权流转必须在保障农民承包经营权的前提下进行,在土地承包经营权流转中流转的主体是农民而不是干部,流转的机制是市场而不是政府。在实际流转过程中,必须按照依法自愿有偿原则,充分尊重农民意愿与切身利益,绝不能越俎代庖,采取行政强制手段和以侵犯农户承包权益、挫伤农民生产经营积极性为代价来推进农地流转。真正做到“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。
3. 培育和发展土地流转中介组织,建立健全土地承包经营权流转市场。
随着农村生产力水平的提高和城乡二、三产业的发展,进入市场的土地数量将会进一步增加,建立健全土地承包经营权流转市场,是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善中介服务组织是实现农村土地流转市场化的关键。因此,积极鼓励支持有条件的地方依托农村经营管理部门建立流转服务组织,可以乡镇经管站或农技推广站为依托,组建土地流转中心,也可引导有一定实力的公司、企业或个人组建土地流转中介组织,为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同指导、利益关系协调、纠纷调处以及流转土地的审查、登记、统计和档案管理等服务,逐步建立完善流转服务平台和网络,不断健全流转机制。中介组织通过各种渠道调查、搜集农地流转的供给和需求、市场价格等信息,并加以统计、分析和预测,对外进行发布,使广大农户和有意投资农业的经营者,能及时、准确获取可靠信息,沟通市场供需双方的相互联系,为达成农地流转创造条件。同时,要逐步规范土地流转程序,指导办理土地流转的相关手续,协调处理流转各方的关系。对已形成稳定流转关系的,要认真开展土地流转的合同管理、审查、鉴证、备案等工作,要督促流转双方订立流转合同,确保土地流转有序、规范地发展。
4. 加快农村劳动力向非农产业转移的步伐,拓宽农村土地流转空间。
土地流转的规模和质量,在很大程度上取决于农村劳动力的转移规模和转移出路的稳定性。许多发达地区的经验表明,只有“人动”,“地动”才能顺理成章,水到渠成。只有为农村劳动力永久性、实质性向二、三产业转移创造条件,使大量的农村劳动力离开土地后稳得住、能致富,才能为农村土地流转创造必要条件和有效空间。因此,要把积极引导农村劳动力向非农产业转移,向城市、城镇集聚作为工作的着力点来抓。一是大力实施“全民创业计划”,放宽政策,从简审批,提供优惠,搞好服务,鼓励农民自主创业,支持农民工返乡创业。二是加大对农村劳动力的培训力度,提高农村劳动力非农就业技能,拓宽就业门路,采取提供信息、牵线搭桥、引导服务等措施,加大农村劳动力的输出力度,促进农民向城镇和非农产业有序转移,提高农民工资性收入水平。三是加强农民工权益保护,继续深化城市户籍管理制度改革,建立进城务工人员的社会保障制度,逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇,扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面。形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境,从而为土地流转创造新的空间。
作者:李凤瑞为中共河北省委党校经济学教研部教授
(责编/张立新)
笔者采取座谈会和实地走访相结合的调查方法,对河北省献县、任丘、大城、鹿泉、深泽、藁城、尚义、涿鹿、魏县等9个县(市)17乡(镇)26个村的农村土地流转情况进行了调研,并进行了数据分析,试图摸清河北省农村土地流转的特点和存在的问题,分析研究影响农村土地流转的因素,提出正确引导和规范农村土地流转、实现土地适度规模经营的建议。
一、河北省农村土地承包经营权流转的特点
从调查情况看,较之第一轮承包期,我省农村土地承包经营权流转的深度和广度都有所加大,并呈现出以下特点:
1.从整体上看,我省农村土地流转尚处于起步阶段,土地流转总量偏小、比重偏少。
从对26个村庄的调查数据分析看,26个村庄耕地面积共有3.38万亩,其中已经流转的土地总面积为1385亩,土地流转总面积占耕地总面积的比重约为4.1%,低于农业部2007年初统计的全国农户家庭承包耕地流转总面积占承包经营耕地的4.57%的平均水平。土地流转农户390户,占承包耕地农户总数的8.46%。
2.农户间土地自发流转比重大,集体组织引导流转少,但基层政府在土地流转中的主动性开始显现。
从调查结果看,农民自发流转土地占流转面积的比重为90%以上,有组织主导流转的耕地不足10%,总体上推动规模化流转效果不明显。而广东、浙江、山东等省以集体组织主导土地流转为主,农民自发流转土地比重分别只占36.6%、38%和39.7%,以集体组织主导土地流转比重分别达到63.4%、62%、60.3%,明显高于我省。但是调查中发现,在中央政策指导下,基层政府充分认识到加速农地流转的重要性,开始从幕后走到台前,积极地介入了土地的流转。如大城县在全县筛选了10个不同类型的流转成功范例作为典型,广泛宣传,并抽调百名农业专业的大学生进村入户讲解土地流转的好处,使农民对土地流转的积极性明显提高;魏县成立了农村土地流转工作领导小组和农村土地承包仲裁委员会,建立起了县、乡、村三级土地流转服务网络,并出台了一系列规范土地合理流转、提高适度规模经营的政策。
3. 流转规模由小面积零散流转向适度规模经营转变。
在农业龙头企业和农村合作经济组织的推动下,农村土地经营权已不再是一亩两亩零星流转,而是成块或连片流转,少则几十亩,多则几百亩。如献县段村乡大村流转土地900多亩给种养能手;大城县祖寺村将全村所有1万亩耕地统一规划、集中开发,准备投资10,850万元建设 “京南生态旅游第一村”。
4.农民流转承包地积极性比较高,土地流转收益开始成为家庭收入的重要补充。
随着农村经济的不断发展,特别是劳务输出规模的不断扩大,农民的择业渠道日益拓宽。许多农民对土地的依赖性日渐减弱,有了把承包地流转出去,自己安心从事二、三产业或外出务工挣钱,解决“一心挂两头”问题的强烈愿望。从各地实践看,很多农民尝到了土地流转的“甜头”,使得土地流转收益已经成为家庭收入的重要补充。从调查情况看,农民通过流转土地,一般每亩每年可以得到80～500元不等的租金收入,有的土地流转收入甚至高于自己种植传统作物收入。
二、土地承包经营权流转中存在的问题和障碍
农地流转是经济和社会发展的必然趋势,但又是一个渐进的过程。目前在流转中存在的主要问题有以下几方面。
1. 土地流转“君子协议”多,无序流转现象严重。
从调查情况看,二轮承包中,各地普遍出现土地经营权证填写不规范不详细不真实、土地经营权证书发放不到位或丢失、土地承包档案不完整不规范等问题,使不少农户对流转出土地经营权心有余悸。土地流转中的随意性和不稳定性较明显,流转期限很短,除农户之间的互换和少数业主租赁开发为长期外,其他流转形式一般为1～3年。农户间的土地间流转大部是自发形成,以亲朋邻里间流转为主,多为“君子协议”,绝大部分没有签订书面合同。有的即使签订了书面合同,也还存在很多不规范的地方。如流转合同标的不明,没有流转期限和违约补偿办法,双方的权利、义务不清,责任不明;一些委托村集体经济组织统一流转的,农户的委托手续也不够规范, 违约责任也不十分具体和明确。一旦发生纠纷,调解缺乏依据,埋下了土地承包纠纷隐患。
2. 受传统“恋土观念”的束缚,农民进行土地流转的意愿不强。
一方面,由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,因此普遍把土地作为其生活保障的最后一道防线,对于流转土地存在后顾之忧。相当一部分农民群众特别是部分年龄较大的农民,已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营,也不愿将土地流转出去;另一方面,由于目前市场竞争激烈,农民非农就业难度增加,农村劳动力转移难以稳定,使相当多的农户担心流转后失去土地,把承包田作为自己最后的退路,而不愿意轻易放弃土地使用权。这样就造成农村土地使用权流转的进程十分缓慢,流转面积较少,且处于零星分散的状态。
3. 部分基层干部指导思想有偏差,土地流转中“越位”和“缺位”现象严重。
在农村土地市场还很落后的情况下,政府更要有所为有所不为,发挥其在土地流转中的“引导、示范、服务、监管”职能。但是从调查情况看,有些基层干部对农地所有权、承包权、使用权的界线认识不清,有的对承包政策掌握不够,对基本经营制度理解不透,对政府在农村土地流转中的定位还不完全准确。有的片面强调或夸大流转的作用,忽视农户在土地流转中的主体作用,职能定位严重“越位”,直接充当了流转主体,不尊重农民意愿,包办代替,随意改变土地承包关系,采取行政措施强行推动,损害农民利益,潜伏矛盾隐患。有的对土地承包经营权流转和规模经营尚未引起足够的重视,存在着求稳怕乱、怕担风险、少找麻烦的思想,引导不力,服务滞后,疏于管理,放任自流,使一些地方土地承包经营权流转处于农户之间自发流转状态。
4. 土地流转中介服务组织不健全,流转机制不活。
土地流转中介组织的组建,必须依靠政府的资助或投入,否则,很难运转起来,也很难实现依靠政府投入向依靠市场运作的转变。但是在调查中发现,大部分县、乡均未设立与土地经营权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。抓土地流转工作的人员落实不够,相关的制度没有建立,该提供的中介服务没有跟上,应实施的监管诸如合同审查、鉴证、备案以及风险预警等工作尚未开展。已经成立了的服务机构形同虚设,没有建立成熟的土地流转信息市场,农村土地流转信息提供渠道单一,服务人员收集信息、发布信息的主动性差,信息发布量和信息发布及时性、准确性不高,未能切实履行政府在农村土地流转中的指导服务职能。土地流转信息提供主要是通过向熟人介绍、告知亲朋等方式,而业主主动上门、基层政府和组织要求为次要方式,通过服务组织牵线搭桥的方式还不普遍。各类业主和经营主体主要通过自己寻找、委托基层政府和组织、亲朋介绍等方式寻找和实现土地的接包、承租,其他如通过服务机构牵线搭桥、通过发布信息招商引资等途径很少。
三、加速河北省土地承包经营权流转的建议
1. 加大宣传引导力度,提高农民主动参与土地流转的积极性和主动性。
各地应采取多种形式、多种渠道,有针对性地宣传《农村土地承包法》和十七届三中全会精神,让农民知道,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是党的农村政策的基石,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系长久不变是党在农村的一项基本政策。加强农村土地流转,不是要剥夺其承包经营权,而是要实现农村生产要素的合理流动和优化配置,有效提高土地经营效益,从而达到科学种田、节约成本、提高效益的目的。要通过宣传,帮助农民算好经济账,农地流转能从三个方面增加农民收入。一是转出方能增加地权收入;二是转出方可以从事二、三产业或者外出打工,获得新的收入;三是转入方可以形成规模经营效益。所以,要使农民认识到,在“土地租金+工资>种田收入”时,就应该把农地流转出去。特别是要善于利用土地流转中好的经验和典型,充分发挥经营大户的典型示范作用,用身边的事教育身边的人,使农民看到实实在在的效果,从而转变思想观念,主动参与土地流转,推动土地加快流转。
2. 充分发挥土地承包经营权流转中农户的主体地位。
2001年下发的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和2003年出台的《农村土地承包法》规定,承包农户既是土地承包的主体,也是土地流转的主体。在承包期内,农户对承包的土地依法拥有自主的使用权、收益权和流转权,有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式,任何组织和个人不能强迫农户流转土地,也不能阻碍农户依法流转土地。这就决定了土地承包经营权流转必须在保障农民承包经营权的前提下进行,在土地承包经营权流转中流转的主体是农民而不是干部,流转的机制是市场而不是政府。在实际流转过程中,必须按照依法自愿有偿原则,充分尊重农民意愿与切身利益,绝不能越俎代庖,采取行政强制手段和以侵犯农户承包权益、挫伤农民生产经营积极性为代价来推进农地流转。真正做到“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。
3. 培育和发展土地流转中介组织,建立健全土地承包经营权流转市场。
随着农村生产力水平的提高和城乡二、三产业的发展,进入市场的土地数量将会进一步增加,建立健全土地承包经营权流转市场,是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善中介服务组织是实现农村土地流转市场化的关键。因此,积极鼓励支持有条件的地方依托农村经营管理部门建立流转服务组织,可以乡镇经管站或农技推广站为依托,组建土地流转中心,也可引导有一定实力的公司、企业或个人组建土地流转中介组织,为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同指导、利益关系协调、纠纷调处以及流转土地的审查、登记、统计和档案管理等服务,逐步建立完善流转服务平台和网络,不断健全流转机制。中介组织通过各种渠道调查、搜集农地流转的供给和需求、市场价格等信息,并加以统计、分析和预测,对外进行发布,使广大农户和有意投资农业的经营者,能及时、准确获取可靠信息,沟通市场供需双方的相互联系,为达成农地流转创造条件。同时,要逐步规范土地流转程序,指导办理土地流转的相关手续,协调处理流转各方的关系。对已形成稳定流转关系的,要认真开展土地流转的合同管理、审查、鉴证、备案等工作,要督促流转双方订立流转合同,确保土地流转有序、规范地发展。
4. 加快农村劳动力向非农产业转移的步伐,拓宽农村土地流转空间。
土地流转的规模和质量,在很大程度上取决于农村劳动力的转移规模和转移出路的稳定性。许多发达地区的经验表明,只有“人动”,“地动”才能顺理成章,水到渠成。只有为农村劳动力永久性、实质性向二、三产业转移创造条件,使大量的农村劳动力离开土地后稳得住、能致富,才能为农村土地流转创造必要条件和有效空间。因此,要把积极引导农村劳动力向非农产业转移,向城市、城镇集聚作为工作的着力点来抓。一是大力实施“全民创业计划”,放宽政策,从简审批,提供优惠,搞好服务,鼓励农民自主创业,支持农民工返乡创业。二是加大对农村劳动力的培训力度,提高农村劳动力非农就业技能,拓宽就业门路,采取提供信息、牵线搭桥、引导服务等措施,加大农村劳动力的输出力度,促进农民向城镇和非农产业有序转移,提高农民工资性收入水平。三是加强农民工权益保护,继续深化城市户籍管理制度改革,建立进城务工人员的社会保障制度,逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇,扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面。形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境,从而为土地流转创造新的空间。
作者:李凤瑞为中共河北省委党校经济学教研部教授
(责编/张立新)