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摘 要：结合武汉市城市化发展进程中所存在的城中村现状，分析了城中村改造过程中失地农民社会保障的现状与问题，并针对存在的问题提出了建议和对策。
关键词：武汉市；城市化；失地农民；社会保障
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2013）15-0041-02
1 武汉市城市化进程
武汉市作为华中地区政治、经济、文化中心，经过数十年城市建设用地的发展，城市建设日新月异，城市管理成效明显。武汉市在政府历次发布的《中国城市化率现状调查报告》、《2007年中国城市化率调查报告》、《2008年中国城市化率调查报告》和《2009年中国城市化率调查报告》中，城市化率均达99%以上，2009年为99.79%，位居31个省会城市（含4个直辖市）榜首，但2010年武汉市城市化率骤然下降了26.15个百分点，为73.64%，位列第六位，这也让我们不得不深思其政策背景与对社会发展的影响。
城中村的产生是我国快速城市化与农村人口非农化发展的产物，是指在城市中一些已经位于规划区内、周围被城市建设用地包围，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的农村居民点，其发展滞后于城市前进的步伐，游离于现代城市管理范围之外的村庄以及社区。武汉市政府于2003年成立了城中村综合改造工作领导小组，2004年9月发布《关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”綜合改造工作意见的通知》，确定了二环线以内的52个村为改造的重点，并选取重点村中的16个村作为试点村。经过几年的努力，武汉市在推进城市化工作中取得了显著的成绩。但城中村的现象仍然存在，2009年，全市有162个城中村，其中包括147个行政村和15个农林单位，总人口35.66万人，其中农业人口17.1万人，土地总面积为21381.82公顷。目前仍有部分城中村尚未改造，存在诸多问题：村民居住环境差，基础设施不完善，用地管理混乱，人口构成多元，社会治安堪忧，影响着城市建设和城市发展。
2 武汉市失地农民社会保障现状及问题
城市化虽然是衡量社会进步与发展的重要指标，但在城市化过程中所凸显出来的问题也必须引起我们的重视和深思。随着武汉城市发展速度不断加快，城市规模不断扩大，更多的城中村被纳入城市建设，越来越多的城中村变成城市发展的一部分，而在其中居住的村民却由于城市建设被征用了土地而失去了赖以生存的物质来源，这同时意味着原来的村民将面临失地失业的现实。城中村的失地农民在养老、医疗、就业、户籍、住房、子女教育等各方面与城市居民相比，仍缺乏相应的保障。由于失地农民普遍受教育程度低，知识结构单一，综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力，他们失去了土地的保障，又不享有城市居民的社会保障，是被边缘化的群体。
因此，研究并解决城中村改造过程中失地农民的社会保障问题，特别是他们步入老年后的养老问题，是消除他们生活忧虑，实现扩大城市规模，顺利完成城中村改造，促进社会安全稳定，打造现代化城市的必由之路。
2004年9月，武汉市劳动保障局发布了关于“城中村”综合改造村改居人员就业和社会保障工作的意见，以推进本市“城中村”综合改造工作，逐步将村改居人员纳入城市社会保障体系，促进村改居劳动力就业。但在实际操作过程中失地农民的社会保障仍然存在多方面的问题。
2.1 征地补偿模式存在问题
（1）征地安置方式单一。征地补偿实际是政府通过支付农民货币补偿款的方式把农民的土地和社会保障一次性的买断，农民在“买断”后自谋生计，政府不再对其负责。这种征地安置补偿方式存在很大的弊端，缺少对农民现实社会保障情况的认识。现行的农村社会保障体系薄弱，当农民把征地补偿款全部消费后，必然面临着严峻的生存问题。随着耕地的被征用，这种生存方式也随之消失，农民为了生存，只有重新寻找工作，但农民缺少非农产业所需要的技能，加之文化水平低，很难找到合适的职业。
（2）征地补偿数额低。由于没有考虑土地增值部分中被征地者的利益，政府在征地补偿过程中所给予被征地者的补偿金额偏低，难以维持失地农民的生活保障。
2.2 失地农民社会保障项目少、保障范围窄
目前，武汉市失地农民社会保障项目较少，仍处于保障项目不完备、保障水平较低的状况，主要以社会保险为主，兼有社会救助，具体内容为养老保险、医疗保险及最低生活保障，其中又以养老保险为主，缺乏就业技能培训和指导。失地农民与普通农民的区别在于土地使用权，与城镇居民的区别在于户籍身份。因此，现有的农村社会保障与城镇社会保障的模式、政策都不能完全包涵失地农民社会保障，政府亟待完善相应的制度体系。
2.3 失地农民社会保障政策不完善
目前，失地农民的社会保障政策主要是针对征地补偿安置保障，涉及到养老、医疗、就业等方面的保障政策比较笼统，并没有细致的规定与执行的程序标准，仍然存在政策不清、法律不健全、保障对象不平等问题。
2.4 失地农民社会保障制度缺乏有效的制度运行机制
有关失地农民的社会保障制度仍然缺乏明确的法律条款以及运行机制、执行机制、监管机制。因此，造成关于失地农民的社会保障措施在具体执行上存在差别，而且基层的管理处于混乱无序、无效率状态。
2.5 保障性住房供给缺乏
对于城中村改造的失地农民，他们主要是依靠自我保障和村集体股份分红保障，失地农民和城中村内的租户离“住有所居”的目标还有较大差距。自我保障是将自身的闲置的住房租给外来流动人口，这种方式在一定程度上繁荣了城中村内的租房经济，由于租金低廉，吸引了大量外来人口，这也造成了城中村治安状况混乱，社会管理困难，制约着城市的健康发展。
2.6 政府的社会保障职能有待完善
在推进城市化进程与城中村改造的过程中，失地农民作为社会保障对象重要的社会群体，应该有权要求自身的社会保障权利。政府在社会保障中应履行公平调配资源、调节收入分配不均的职能，应根据失地农民社会保障的运行特点，及时制定和完善政策，维护失地农民社会保障的合法权益，给予征地农民公平合理的补偿，促进失地农民就业状况的改善。 3 建议和对策
（1）完善征地补偿安置政策，维护失地农民基本权益。针对被改造城中村的具体情况与失地农民的生产生活现状，制定明确具体的补偿安置政策并建立多样化的征地补偿机制。可以结合城镇最低生活保障标准，把保证失地农民基本生活水平同等或略高于城镇低保为补偿的起点标准，补偿可以在一些细项上进行灵活地调整。同时政府应充分考虑城市经济发展水平和失地农民生活情况，采用多样化的征地补偿方式，在城郊地区，可以“以地换地”——用被征用地附近的土地与失地农民交换，在城市地区可以用债券或股权方式补偿失地农民——建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的社会保障模式。
（2）完善失地农民社会保障体系，统筹规划落实政策。健全失地农民社会保障项目，促进保障项目的多元化与保障水平提高，最终向城镇居民社会保障体系过渡。政府应从以下几个方面着手：一是建立统一的失地农民养老保险。对处于劳动年龄阶段的失地农民，采用个人、村集体、政府三方按比例分摊的筹资模式，在全市统筹计算至退休时间的月缴纳额标准，从失地农民应从被征地的次月起就纳入养老保险保障范围。对于已就业的失地农民，若未纳入城鎮居民基本养老保险或城镇职工基本养老保险的，统一参加失地农民基本养老保险。在此基础上，逐步向城镇养老保险体系过渡，最终加入城镇养老保险体系，实现身份与养老保障的最终转变。二是建立多层次的失地农民医疗保险。失地农民在身份转变为城市居民后，未建立新型农村合作医疗保险的，可先建立失地农民社会医疗救助，条件成熟后纳入到城镇居民医疗保险体系过渡，城中村改造前参加“新农合”的失地农民则直接纳入城镇居民医疗保险体系。
（3）建立合理的失地农民失业保险，加大对失地农民的就业培训，积极实施失地农民就业措施。针对失地农民的失业保险，可以设立以1年为期限的过渡期，在过渡期内，政府从土地出让收益中拨备一部分作为失业保险基金，个人需交纳失业保险费才有资格享受失业保险基金。过渡期结束后，向有劳动能力和就业意愿但仍处于失业状态的失地农民发放失业补偿费。对于未就业或就业后又失业的失地农民，政府为其提供以6个月为期限的失业救济，并提供就业培训及就业信息，如果仍失业，则纳入最低生活保障体系。同时要建立失地农民劳动就业培训体系，加大对失地农民的就业培训力度与提供适合他们就业的培训内容，形成“市场引导就业、培训促进就业”机制。
（4）将符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障制度。最低生活保障制度是社会保障体系的最后一道防线，是保证失地农民最低生活水平的保障措施，在各项保障措施中具有托底的作用，可以尝试把城中村中未成年、丧失劳动能力或实际生活水平低于最低生活保障水平的失地农民纳入城镇最低生活保障体系，要科学确定最低生活保障标准，既可以实现对失地农民的保障作用又不至于使他们好吃懒做，失去寻求工作的动力。
（5）健全关于失地农民社会保障的法律法规制度，加大政策执行力度。政府应尽快出台具体明确的关于失地农民的社会保障法律，以法律形式对失地农民社会保障权益做出明确规定，提高失地农民社会保障政策的公信力、执行力与监督力，实现失地农民社会保障有法可依、有法必依。在实际工作中，必须加大执法力度与政策的执行力度，行使政府职能，对土地征用补偿安置的政策与实施过程进行有力监管，对失地农民的社会保障政策加以落实，以保障失地农民获得合理的补偿利益。
（6）积极解决城中村流动人口的住房安置问题，为流动人口的居住提供便利条件，促进社会稳定。在城中村改造中，政府在做好失地农民补偿安置及社会保障事务的同时，也应该为城中村改造中失去住房来源的流动人口提供可居之所，加强对城中村流动人口的管理，减少在城中村改造中的矛盾与冲突因素。政府还应大力推广政策性住房品种，扩大廉租住房、经济适用房的范围，为流动人员提供住房保障。
（7）加快城乡二元户籍制度、土地制度等相关配套措施的改革。城中村村民虽然身处城市，但户籍还属于农村，无法享受同城市居民的相同待遇与现行的城镇社会保障措施，主要体现在社会保障水平不同、公共服务水平不同，因此必须推进户籍制度和土地制度的改革，消除居民身份不同所导致的各方面待遇的差别，最终实现城乡社会保障体系一体化与公共服务均等化。
参考文献
[1]期海明.城中村改造中社会保障问题的法律思考[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2009，（09）.
[2]陈云鹏，陈艳珍，李亮亮.城中村社会保障机制构建的路径选择—基于制度关联视角的分析[J].中国行政管理，2011，（03）.
[3]张蕊.我国土地征收中失地农民社会保障问题初探[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2011，（02）.
[4]杨琛.城中村改造中失地农民社会保障问题研究—以昆明市为例[D].昆明：云南财经大学，2010.
关键词：武汉市；城市化；失地农民；社会保障
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2013）15-0041-02
1 武汉市城市化进程
武汉市作为华中地区政治、经济、文化中心，经过数十年城市建设用地的发展，城市建设日新月异，城市管理成效明显。武汉市在政府历次发布的《中国城市化率现状调查报告》、《2007年中国城市化率调查报告》、《2008年中国城市化率调查报告》和《2009年中国城市化率调查报告》中，城市化率均达99%以上，2009年为99.79%，位居31个省会城市（含4个直辖市）榜首，但2010年武汉市城市化率骤然下降了26.15个百分点，为73.64%，位列第六位，这也让我们不得不深思其政策背景与对社会发展的影响。
城中村的产生是我国快速城市化与农村人口非农化发展的产物，是指在城市中一些已经位于规划区内、周围被城市建设用地包围，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的农村居民点，其发展滞后于城市前进的步伐，游离于现代城市管理范围之外的村庄以及社区。武汉市政府于2003年成立了城中村综合改造工作领导小组，2004年9月发布《关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”綜合改造工作意见的通知》，确定了二环线以内的52个村为改造的重点，并选取重点村中的16个村作为试点村。经过几年的努力，武汉市在推进城市化工作中取得了显著的成绩。但城中村的现象仍然存在，2009年，全市有162个城中村，其中包括147个行政村和15个农林单位，总人口35.66万人，其中农业人口17.1万人，土地总面积为21381.82公顷。目前仍有部分城中村尚未改造，存在诸多问题：村民居住环境差，基础设施不完善，用地管理混乱，人口构成多元，社会治安堪忧，影响着城市建设和城市发展。
2 武汉市失地农民社会保障现状及问题
城市化虽然是衡量社会进步与发展的重要指标，但在城市化过程中所凸显出来的问题也必须引起我们的重视和深思。随着武汉城市发展速度不断加快，城市规模不断扩大，更多的城中村被纳入城市建设，越来越多的城中村变成城市发展的一部分，而在其中居住的村民却由于城市建设被征用了土地而失去了赖以生存的物质来源，这同时意味着原来的村民将面临失地失业的现实。城中村的失地农民在养老、医疗、就业、户籍、住房、子女教育等各方面与城市居民相比，仍缺乏相应的保障。由于失地农民普遍受教育程度低，知识结构单一，综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力，他们失去了土地的保障，又不享有城市居民的社会保障，是被边缘化的群体。
因此，研究并解决城中村改造过程中失地农民的社会保障问题，特别是他们步入老年后的养老问题，是消除他们生活忧虑，实现扩大城市规模，顺利完成城中村改造，促进社会安全稳定，打造现代化城市的必由之路。
2004年9月，武汉市劳动保障局发布了关于“城中村”综合改造村改居人员就业和社会保障工作的意见，以推进本市“城中村”综合改造工作，逐步将村改居人员纳入城市社会保障体系，促进村改居劳动力就业。但在实际操作过程中失地农民的社会保障仍然存在多方面的问题。
2.1 征地补偿模式存在问题
（1）征地安置方式单一。征地补偿实际是政府通过支付农民货币补偿款的方式把农民的土地和社会保障一次性的买断，农民在“买断”后自谋生计，政府不再对其负责。这种征地安置补偿方式存在很大的弊端，缺少对农民现实社会保障情况的认识。现行的农村社会保障体系薄弱，当农民把征地补偿款全部消费后，必然面临着严峻的生存问题。随着耕地的被征用，这种生存方式也随之消失，农民为了生存，只有重新寻找工作，但农民缺少非农产业所需要的技能，加之文化水平低，很难找到合适的职业。
（2）征地补偿数额低。由于没有考虑土地增值部分中被征地者的利益，政府在征地补偿过程中所给予被征地者的补偿金额偏低，难以维持失地农民的生活保障。
2.2 失地农民社会保障项目少、保障范围窄
目前，武汉市失地农民社会保障项目较少，仍处于保障项目不完备、保障水平较低的状况，主要以社会保险为主，兼有社会救助，具体内容为养老保险、医疗保险及最低生活保障，其中又以养老保险为主，缺乏就业技能培训和指导。失地农民与普通农民的区别在于土地使用权，与城镇居民的区别在于户籍身份。因此，现有的农村社会保障与城镇社会保障的模式、政策都不能完全包涵失地农民社会保障，政府亟待完善相应的制度体系。
2.3 失地农民社会保障政策不完善
目前，失地农民的社会保障政策主要是针对征地补偿安置保障，涉及到养老、医疗、就业等方面的保障政策比较笼统，并没有细致的规定与执行的程序标准，仍然存在政策不清、法律不健全、保障对象不平等问题。
2.4 失地农民社会保障制度缺乏有效的制度运行机制
有关失地农民的社会保障制度仍然缺乏明确的法律条款以及运行机制、执行机制、监管机制。因此，造成关于失地农民的社会保障措施在具体执行上存在差别，而且基层的管理处于混乱无序、无效率状态。
2.5 保障性住房供给缺乏
对于城中村改造的失地农民，他们主要是依靠自我保障和村集体股份分红保障，失地农民和城中村内的租户离“住有所居”的目标还有较大差距。自我保障是将自身的闲置的住房租给外来流动人口，这种方式在一定程度上繁荣了城中村内的租房经济，由于租金低廉，吸引了大量外来人口，这也造成了城中村治安状况混乱，社会管理困难，制约着城市的健康发展。
2.6 政府的社会保障职能有待完善
在推进城市化进程与城中村改造的过程中，失地农民作为社会保障对象重要的社会群体，应该有权要求自身的社会保障权利。政府在社会保障中应履行公平调配资源、调节收入分配不均的职能，应根据失地农民社会保障的运行特点，及时制定和完善政策，维护失地农民社会保障的合法权益，给予征地农民公平合理的补偿，促进失地农民就业状况的改善。 3 建议和对策
（1）完善征地补偿安置政策，维护失地农民基本权益。针对被改造城中村的具体情况与失地农民的生产生活现状，制定明确具体的补偿安置政策并建立多样化的征地补偿机制。可以结合城镇最低生活保障标准，把保证失地农民基本生活水平同等或略高于城镇低保为补偿的起点标准，补偿可以在一些细项上进行灵活地调整。同时政府应充分考虑城市经济发展水平和失地农民生活情况，采用多样化的征地补偿方式，在城郊地区，可以“以地换地”——用被征用地附近的土地与失地农民交换，在城市地区可以用债券或股权方式补偿失地农民——建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的社会保障模式。
（2）完善失地农民社会保障体系，统筹规划落实政策。健全失地农民社会保障项目，促进保障项目的多元化与保障水平提高，最终向城镇居民社会保障体系过渡。政府应从以下几个方面着手：一是建立统一的失地农民养老保险。对处于劳动年龄阶段的失地农民，采用个人、村集体、政府三方按比例分摊的筹资模式，在全市统筹计算至退休时间的月缴纳额标准，从失地农民应从被征地的次月起就纳入养老保险保障范围。对于已就业的失地农民，若未纳入城鎮居民基本养老保险或城镇职工基本养老保险的，统一参加失地农民基本养老保险。在此基础上，逐步向城镇养老保险体系过渡，最终加入城镇养老保险体系，实现身份与养老保障的最终转变。二是建立多层次的失地农民医疗保险。失地农民在身份转变为城市居民后，未建立新型农村合作医疗保险的，可先建立失地农民社会医疗救助，条件成熟后纳入到城镇居民医疗保险体系过渡，城中村改造前参加“新农合”的失地农民则直接纳入城镇居民医疗保险体系。
（3）建立合理的失地农民失业保险，加大对失地农民的就业培训，积极实施失地农民就业措施。针对失地农民的失业保险，可以设立以1年为期限的过渡期，在过渡期内，政府从土地出让收益中拨备一部分作为失业保险基金，个人需交纳失业保险费才有资格享受失业保险基金。过渡期结束后，向有劳动能力和就业意愿但仍处于失业状态的失地农民发放失业补偿费。对于未就业或就业后又失业的失地农民，政府为其提供以6个月为期限的失业救济，并提供就业培训及就业信息，如果仍失业，则纳入最低生活保障体系。同时要建立失地农民劳动就业培训体系，加大对失地农民的就业培训力度与提供适合他们就业的培训内容，形成“市场引导就业、培训促进就业”机制。
（4）将符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障制度。最低生活保障制度是社会保障体系的最后一道防线，是保证失地农民最低生活水平的保障措施，在各项保障措施中具有托底的作用，可以尝试把城中村中未成年、丧失劳动能力或实际生活水平低于最低生活保障水平的失地农民纳入城镇最低生活保障体系，要科学确定最低生活保障标准，既可以实现对失地农民的保障作用又不至于使他们好吃懒做，失去寻求工作的动力。
（5）健全关于失地农民社会保障的法律法规制度，加大政策执行力度。政府应尽快出台具体明确的关于失地农民的社会保障法律，以法律形式对失地农民社会保障权益做出明确规定，提高失地农民社会保障政策的公信力、执行力与监督力，实现失地农民社会保障有法可依、有法必依。在实际工作中，必须加大执法力度与政策的执行力度，行使政府职能，对土地征用补偿安置的政策与实施过程进行有力监管，对失地农民的社会保障政策加以落实，以保障失地农民获得合理的补偿利益。
（6）积极解决城中村流动人口的住房安置问题，为流动人口的居住提供便利条件，促进社会稳定。在城中村改造中，政府在做好失地农民补偿安置及社会保障事务的同时，也应该为城中村改造中失去住房来源的流动人口提供可居之所，加强对城中村流动人口的管理，减少在城中村改造中的矛盾与冲突因素。政府还应大力推广政策性住房品种，扩大廉租住房、经济适用房的范围，为流动人员提供住房保障。
（7）加快城乡二元户籍制度、土地制度等相关配套措施的改革。城中村村民虽然身处城市，但户籍还属于农村，无法享受同城市居民的相同待遇与现行的城镇社会保障措施，主要体现在社会保障水平不同、公共服务水平不同，因此必须推进户籍制度和土地制度的改革，消除居民身份不同所导致的各方面待遇的差别，最终实现城乡社会保障体系一体化与公共服务均等化。
参考文献
[1]期海明.城中村改造中社会保障问题的法律思考[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2009，（09）.
[2]陈云鹏，陈艳珍，李亮亮.城中村社会保障机制构建的路径选择—基于制度关联视角的分析[J].中国行政管理，2011，（03）.
[3]张蕊.我国土地征收中失地农民社会保障问题初探[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2011，（02）.
[4]杨琛.城中村改造中失地农民社会保障问题研究—以昆明市为例[D].昆明：云南财经大学，2010.