论文部分内容阅读
摘 要:指出在金融危机下,政府应从政府管理会计的角度应对政府理财,在管理会计方面又应从宏观和微观两方面采取措施实现科学理财。
关键词:政府管理会计;构建;应用
中图分类号:F8
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)05-0173-02
在金融危机影响下,预计全国财政收入增幅明显下降,同时支出压力进一步加大,财政收支紧张的矛盾将比较突出。在金融危机下,政府如何运用管理会计实现科学理财,以度过财务困难,并促进经济发展和社会稳定等,都是其需要解决的问题。面对国际金融危机,我国在实施适度宽松的货币政策同时,重启积极财政政策,并出台了4万亿元的投资计划。这一投资计划效果如何?实施过程中还需要避免哪些问题?从政府管理会计的角度看,应从宏观和微观两方面采取措施。
1 金融危机下政府管理会计应对政府理财的宏观措施
政府管理会计只是公共财政的一部分,并不能解决金融危机的全部问题,但从公共财政角度看,政府管理会计可以从加强预算管理、成本管理、绩效管理、收支管理、公共投资管理等方面应对金融危机,减轻政府财政压力。
1.1 实施积极的财政政策
大幅度增加政府支出,这是扩大内需最直接、最有效的措施。推进财税体制改革。深化预算制度改革,实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算的有机衔接,积极推进预算公开。完善财政转移支付制度。推进省直管县财政管理方式改革。优化财政支出结构。加大对重点领域投入,严格控制一般性开支,努力降低行政成本。
1.2 财政面临较大压力
要切实加强财政资金使用的管理与监督,公开操作,科学安排,确保资金安全、透明、高效地使用。严格控制一般性支出,特别是加强公务支出管理,降低行政成本,坚决反对大手大脚花钱和铺张浪费行为。①提高财政资金调度和国库现金分析预测水平。财政国库部门要认真落实财政资金收付运行宏观管理、库款调度和资金收付职责,加强对中央对地方资金调度情况的分析,进一步提高中央补助地方资金测算、调度的及时性、准确性和可预见性,确保资金及时均衡拨付,确保重点支出需要,加强中央财政国库资金流量预测基础数据库,加强库款变动趋势分析,建立财政收支预测体系。
1.3 积极财政政策下,既要扩大政府公共投资,也要实施结构性减税,优化财政支出结构,坚持促进经济增长与调整结构并举、扩大投资与刺激消费并举
要提高公共投资的经济效益、社会效益,尽可能多地采取能够激发社会投资、带动最终消费的措施,实现一举多得。安排中央基建投资,主要用于民生工程、基础设施和企业技术改造等方面。创新政府投资运作机制,对地方小型项目的投资安排,实行按建设任务等切块下达。积极引导社会资金,投向政府鼓励的项目和符合国际产业政策的领域。
1.4 加强财政管理,严格财政监督
财政转移支付管理条例、政府非税收入管理条例等法规制定工作取得重要进展。有序开展财政法规清理和发展宣传、执法监督。进一步细化预算编制,扩大绩效考评试点范围。积极发挥投资评审服务预算编制的作用。建立通报和督察制度,加强预算执行。推行公务卡管理试点。稳步推进事业单位国有资产管理与预算管理、财务管理有机结合,强化国有金融资产管理。健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,强化事前和事中监督,促进监督和管理的有机融合。重点加强对政府投资的监督和投资评审,做到日常监管和专项检查相结合,坚决查处挤占、挪用、截留资金的行为,保障资金使用的安全、合规、有效。
1.5 深化预算制度改革,严格预算管理
研究建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社保预算组成、有机衔接的国家财政预算体系。将部门预算改革延伸到基层预算单位。建立部门预算责任制度,强化部门预算编制和执行主体的责任。健全国库管理制度。将所有预算单位实有资金账户,逐步纳入国库单一账户体系管理。深化国库集中支付和政府采购管理改革。完善国库现金管理运作机制,积极推进地方国库现金管理。推进编制综合预算,增强预算编制的科学性和完整性。认真落实预算编报的有关要求,在科学编报本级预算收入的同时,上级财政要提前告知对下一般性和专项转移支付预计数。下级财政要完整编报上级的各项补助收入,进一步提高地方各级特别是县级预算编报的完整性。严格执行预算编报、批复时限和程序规定,控制代编预算规模,提高年初批复预算的到位率。建立健全机构编制与经费预算衔接机制,完善行政开支定员定额标准。建立重大项目支出预算事前评审机制,将项目预算做实做细做准。完善预算拨款结余管理方式,通过调整当年预算、核减下年预算等措施,促进结余资金管理与预算编制有机结合。狠抓预算执行管理,健全覆盖各级财政的动态监控机制,提高预算执行的均衡性和效率。强化收支两条线管理。扩大政府采购范围和规模,健全处罚机制。扩大绩效考评试点范围,构建预算支出绩效考评机制。
1.6 狠抓增收节支
大力支持税务、海关部门依法加强税收征管,坚决制止和纠正越权减免税收。对于各项税收和非税收入,都要努力做到依法征收,应收尽收,确保财政收入稳定增长。严格控制一般性支出,对公务购车用车、会议经费、公务接待费用、出国经费等支出实行零增长。配合有关部门严格控制党政机关楼堂馆所建设,严禁超面积、超标准建设和装修。严格控制党政机关信息化建设项目,促进资源整合。积极推动机关节能减排,建设节约型机关。强化公务支出管理,深化公务卡管理改革。
1.7 推进中央部门绩效考评试点工作
①修订绩效考评管理办法。根据近几年的绩效考评试点工作情况,对绩效考评管理办法进行修订完善,提高其可操作性。②加强对绩效考评试点工作的指导。针对各部门缺乏绩效考评经验,有针对性的加强对绩效考评试点工作的指导,加强对中央绩效考评的跟踪调查,建立绩效考评信息共享机制。③继续推进绩效预算研究工作。宣传绩效管理理念。推进财政资金绩效管理制度建设:全面了解各地财政资金绩效管理情况。
2 金融危机下政府管理会计应对政府理财的微观措施
从政府自身收减支增的现状来说,为了应对国际金融危机,各级政府及其部门应利用政府管理会计加强自身理财,科学利用公共资金,更好的促进经济发展。
2.1 政府管理会计需要引入科学理财理念
政府理财的目的是在保证政府行政活动所需资金的同时,尽可能节约资金,减少现金持有量,而将闲置的现金用于投资和解决公共投资需求,以获取更多的投资收益和社会效益。即政府应该在降低风险与增加收益之间寻求一个平衡点,以确定最佳现金流量。政府理财除讲求资金的直接效益外,还应寻求资金的社会效益。(1)富余资金效益最大化。(2)借入资金成本最佳化。政府行政活动中时常需要借入公共秩序资金,市场经济下,借款渠道和方法呈现多元化,不同渠道和方法具有不同的成本支出。政府借款项目数额大、借期长,更要讲求成本效应,只有当融资的综合成本最低时,融资的效率才最高。(3)资金供求矛盾最小化。政府及其部门具有资金余缺不一、部门间收支不平衡、资金供求矛盾大等特点,政府作为公共事务管理者,要努力使这些矛盾最小化,让富余资金效益最大化,让资金需求者以合理的价格融入资金。
2.2 充分考虑政府理财的特殊性
这对金融危机下政府理财具有重要意义。政府理财不同于企业,政府除必须保正常支付外,还必须投资或为一大批非盈利的公共福利项目支付费用。(1)收入集中化。政府所辖部门较多,资金也较分散,而理财时需要一定的资金规模,可供理财的资金数额越大,可调控的空间才越大。所以政府需对所辖部门的收入进行集中管理,避免收入分散管理。分散管理不能形成理财的规模效应,也减少政府可调控的资金数量。(2)支出统一化。理财的根本在于增收减支,政府的多头支出不利于理财,政府要对所属部门的支出情况进行集中,既可分析支出的原因和特点,又可以分清支出的轻重缓急,以灵活调度资金,使支出的进度与现金理财的时间相匹配,提高资金收益。(3)资源配比化。政府所拥有的存款资金和所需要融资的项目对金融机构来说都是宝贵的资源,如果加以配比运用,可能会取得事半功倍的效果;收入和支出也需要配比,否则容易出现收不抵支或收支时间不匹配、资金流动性差的结果。(4)融资有度化。资金使用效益是资金投放时要取得相应的效果和利益。这种效益应该由一个“度”来表示,它通常是等价的,它也是效益的临界点。在资金使用过程中,效益大于临界值时,便会产生大的效益,达到最大点便是效益的最大化,这个点值就是最佳点。政府需要解决的公共事务很多,融资是必需的,但个别政府融资数额大大超过其自身偿还能力,与其收入能力和收支时间不相匹配,影响了政府形象。各级政府应该把握好这个度,使融资满足政府需求而且不造成大量负债。
2.3 以理财的思路融入资金
目前各级政府普遍缺乏直接融资手段,过度依赖国外借款和国内银行融资,融资总量无法掌握。融资结构失衡,融资成本高,融资风险加大,故需要以理财的思路融入所需资金。(1)用活自身存量资金。政府可将自身可调控的资金集中后,对暂时不用的资金由政府专门的资产管理(经营)公司用于发放委托贷款,这种委托贷款由政府提供资金来源,政府与借款人达成融资意向,协商确定贷款利率、期限等要素,委托银行按政府确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回。(2)动员本地民间资本。在政府需要融资而银行不能满足时,可以动员本地民间资本参与,如个人委托贷款、私人主动融资(PFI)、信托融资等办法。(3)吸引外地资金。在政府融资过程中,还要善于运用外地资金,通过市政债券(MunicipalBond)、基础设施收费证券化、发行次级债券、股权融资、BOT融资等方式吸引外商或民间投资。(4)其他方式。向国内政策性银行借款,用于解决大型公共项目建设,一般为中长期借款,期限在5-10年左右,有政府提供担保的,也有政府“点贷”的;国外长期借款,向外国政府、国际金融机构借款,期限一般较长,为15-30年,有的可达50年,由当地政府、财政、发改委提供担保,用于特大型公共项目建设;进入国际金融资本市场,尝试上市发行债券,吸收国外民间资本。
总之,政府管理会计,是会计职能上升到综合管理的高度,从科学理论体系和技术方法上参与政府运营管理的全过程。管理会计的应用与推广是一项庞大的工程,随着时间推移,社会改革深入和经济发展,管理会计应用必将成为政府的内在要求,管理会计也将不断完善,在政府财务管理中发挥越来越重要的作用。
参考文献
[1]郭玲.政府会计实验教程[M].北京:中国财政经济出版社,2008.
[2]张曾莲.论政府管理会计的构建与应用[M].北京:中国财政经济出版社,2009.
[3]余绪缨.管理会计学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[4]李建发.政府财务报告研究[M].厦门:厦门大学出版社,2006.
[5]王晨明.政府会计环境与政府会计改革模式论[M].北京:经济科学出版社,2006.
[6]陈璐璐.英国政府会计管理与改革情况及对我国的启示[J].会计研究,2007(10).
[7]林万祥.中国管理会计的历史演进、现状与未来[J].当代财经,2008,(9).
关键词:政府管理会计;构建;应用
中图分类号:F8
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)05-0173-02
在金融危机影响下,预计全国财政收入增幅明显下降,同时支出压力进一步加大,财政收支紧张的矛盾将比较突出。在金融危机下,政府如何运用管理会计实现科学理财,以度过财务困难,并促进经济发展和社会稳定等,都是其需要解决的问题。面对国际金融危机,我国在实施适度宽松的货币政策同时,重启积极财政政策,并出台了4万亿元的投资计划。这一投资计划效果如何?实施过程中还需要避免哪些问题?从政府管理会计的角度看,应从宏观和微观两方面采取措施。
1 金融危机下政府管理会计应对政府理财的宏观措施
政府管理会计只是公共财政的一部分,并不能解决金融危机的全部问题,但从公共财政角度看,政府管理会计可以从加强预算管理、成本管理、绩效管理、收支管理、公共投资管理等方面应对金融危机,减轻政府财政压力。
1.1 实施积极的财政政策
大幅度增加政府支出,这是扩大内需最直接、最有效的措施。推进财税体制改革。深化预算制度改革,实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算的有机衔接,积极推进预算公开。完善财政转移支付制度。推进省直管县财政管理方式改革。优化财政支出结构。加大对重点领域投入,严格控制一般性开支,努力降低行政成本。
1.2 财政面临较大压力
要切实加强财政资金使用的管理与监督,公开操作,科学安排,确保资金安全、透明、高效地使用。严格控制一般性支出,特别是加强公务支出管理,降低行政成本,坚决反对大手大脚花钱和铺张浪费行为。①提高财政资金调度和国库现金分析预测水平。财政国库部门要认真落实财政资金收付运行宏观管理、库款调度和资金收付职责,加强对中央对地方资金调度情况的分析,进一步提高中央补助地方资金测算、调度的及时性、准确性和可预见性,确保资金及时均衡拨付,确保重点支出需要,加强中央财政国库资金流量预测基础数据库,加强库款变动趋势分析,建立财政收支预测体系。
1.3 积极财政政策下,既要扩大政府公共投资,也要实施结构性减税,优化财政支出结构,坚持促进经济增长与调整结构并举、扩大投资与刺激消费并举
要提高公共投资的经济效益、社会效益,尽可能多地采取能够激发社会投资、带动最终消费的措施,实现一举多得。安排中央基建投资,主要用于民生工程、基础设施和企业技术改造等方面。创新政府投资运作机制,对地方小型项目的投资安排,实行按建设任务等切块下达。积极引导社会资金,投向政府鼓励的项目和符合国际产业政策的领域。
1.4 加强财政管理,严格财政监督
财政转移支付管理条例、政府非税收入管理条例等法规制定工作取得重要进展。有序开展财政法规清理和发展宣传、执法监督。进一步细化预算编制,扩大绩效考评试点范围。积极发挥投资评审服务预算编制的作用。建立通报和督察制度,加强预算执行。推行公务卡管理试点。稳步推进事业单位国有资产管理与预算管理、财务管理有机结合,强化国有金融资产管理。健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,强化事前和事中监督,促进监督和管理的有机融合。重点加强对政府投资的监督和投资评审,做到日常监管和专项检查相结合,坚决查处挤占、挪用、截留资金的行为,保障资金使用的安全、合规、有效。
1.5 深化预算制度改革,严格预算管理
研究建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社保预算组成、有机衔接的国家财政预算体系。将部门预算改革延伸到基层预算单位。建立部门预算责任制度,强化部门预算编制和执行主体的责任。健全国库管理制度。将所有预算单位实有资金账户,逐步纳入国库单一账户体系管理。深化国库集中支付和政府采购管理改革。完善国库现金管理运作机制,积极推进地方国库现金管理。推进编制综合预算,增强预算编制的科学性和完整性。认真落实预算编报的有关要求,在科学编报本级预算收入的同时,上级财政要提前告知对下一般性和专项转移支付预计数。下级财政要完整编报上级的各项补助收入,进一步提高地方各级特别是县级预算编报的完整性。严格执行预算编报、批复时限和程序规定,控制代编预算规模,提高年初批复预算的到位率。建立健全机构编制与经费预算衔接机制,完善行政开支定员定额标准。建立重大项目支出预算事前评审机制,将项目预算做实做细做准。完善预算拨款结余管理方式,通过调整当年预算、核减下年预算等措施,促进结余资金管理与预算编制有机结合。狠抓预算执行管理,健全覆盖各级财政的动态监控机制,提高预算执行的均衡性和效率。强化收支两条线管理。扩大政府采购范围和规模,健全处罚机制。扩大绩效考评试点范围,构建预算支出绩效考评机制。
1.6 狠抓增收节支
大力支持税务、海关部门依法加强税收征管,坚决制止和纠正越权减免税收。对于各项税收和非税收入,都要努力做到依法征收,应收尽收,确保财政收入稳定增长。严格控制一般性支出,对公务购车用车、会议经费、公务接待费用、出国经费等支出实行零增长。配合有关部门严格控制党政机关楼堂馆所建设,严禁超面积、超标准建设和装修。严格控制党政机关信息化建设项目,促进资源整合。积极推动机关节能减排,建设节约型机关。强化公务支出管理,深化公务卡管理改革。
1.7 推进中央部门绩效考评试点工作
①修订绩效考评管理办法。根据近几年的绩效考评试点工作情况,对绩效考评管理办法进行修订完善,提高其可操作性。②加强对绩效考评试点工作的指导。针对各部门缺乏绩效考评经验,有针对性的加强对绩效考评试点工作的指导,加强对中央绩效考评的跟踪调查,建立绩效考评信息共享机制。③继续推进绩效预算研究工作。宣传绩效管理理念。推进财政资金绩效管理制度建设:全面了解各地财政资金绩效管理情况。
2 金融危机下政府管理会计应对政府理财的微观措施
从政府自身收减支增的现状来说,为了应对国际金融危机,各级政府及其部门应利用政府管理会计加强自身理财,科学利用公共资金,更好的促进经济发展。
2.1 政府管理会计需要引入科学理财理念
政府理财的目的是在保证政府行政活动所需资金的同时,尽可能节约资金,减少现金持有量,而将闲置的现金用于投资和解决公共投资需求,以获取更多的投资收益和社会效益。即政府应该在降低风险与增加收益之间寻求一个平衡点,以确定最佳现金流量。政府理财除讲求资金的直接效益外,还应寻求资金的社会效益。(1)富余资金效益最大化。(2)借入资金成本最佳化。政府行政活动中时常需要借入公共秩序资金,市场经济下,借款渠道和方法呈现多元化,不同渠道和方法具有不同的成本支出。政府借款项目数额大、借期长,更要讲求成本效应,只有当融资的综合成本最低时,融资的效率才最高。(3)资金供求矛盾最小化。政府及其部门具有资金余缺不一、部门间收支不平衡、资金供求矛盾大等特点,政府作为公共事务管理者,要努力使这些矛盾最小化,让富余资金效益最大化,让资金需求者以合理的价格融入资金。
2.2 充分考虑政府理财的特殊性
这对金融危机下政府理财具有重要意义。政府理财不同于企业,政府除必须保正常支付外,还必须投资或为一大批非盈利的公共福利项目支付费用。(1)收入集中化。政府所辖部门较多,资金也较分散,而理财时需要一定的资金规模,可供理财的资金数额越大,可调控的空间才越大。所以政府需对所辖部门的收入进行集中管理,避免收入分散管理。分散管理不能形成理财的规模效应,也减少政府可调控的资金数量。(2)支出统一化。理财的根本在于增收减支,政府的多头支出不利于理财,政府要对所属部门的支出情况进行集中,既可分析支出的原因和特点,又可以分清支出的轻重缓急,以灵活调度资金,使支出的进度与现金理财的时间相匹配,提高资金收益。(3)资源配比化。政府所拥有的存款资金和所需要融资的项目对金融机构来说都是宝贵的资源,如果加以配比运用,可能会取得事半功倍的效果;收入和支出也需要配比,否则容易出现收不抵支或收支时间不匹配、资金流动性差的结果。(4)融资有度化。资金使用效益是资金投放时要取得相应的效果和利益。这种效益应该由一个“度”来表示,它通常是等价的,它也是效益的临界点。在资金使用过程中,效益大于临界值时,便会产生大的效益,达到最大点便是效益的最大化,这个点值就是最佳点。政府需要解决的公共事务很多,融资是必需的,但个别政府融资数额大大超过其自身偿还能力,与其收入能力和收支时间不相匹配,影响了政府形象。各级政府应该把握好这个度,使融资满足政府需求而且不造成大量负债。
2.3 以理财的思路融入资金
目前各级政府普遍缺乏直接融资手段,过度依赖国外借款和国内银行融资,融资总量无法掌握。融资结构失衡,融资成本高,融资风险加大,故需要以理财的思路融入所需资金。(1)用活自身存量资金。政府可将自身可调控的资金集中后,对暂时不用的资金由政府专门的资产管理(经营)公司用于发放委托贷款,这种委托贷款由政府提供资金来源,政府与借款人达成融资意向,协商确定贷款利率、期限等要素,委托银行按政府确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回。(2)动员本地民间资本。在政府需要融资而银行不能满足时,可以动员本地民间资本参与,如个人委托贷款、私人主动融资(PFI)、信托融资等办法。(3)吸引外地资金。在政府融资过程中,还要善于运用外地资金,通过市政债券(MunicipalBond)、基础设施收费证券化、发行次级债券、股权融资、BOT融资等方式吸引外商或民间投资。(4)其他方式。向国内政策性银行借款,用于解决大型公共项目建设,一般为中长期借款,期限在5-10年左右,有政府提供担保的,也有政府“点贷”的;国外长期借款,向外国政府、国际金融机构借款,期限一般较长,为15-30年,有的可达50年,由当地政府、财政、发改委提供担保,用于特大型公共项目建设;进入国际金融资本市场,尝试上市发行债券,吸收国外民间资本。
总之,政府管理会计,是会计职能上升到综合管理的高度,从科学理论体系和技术方法上参与政府运营管理的全过程。管理会计的应用与推广是一项庞大的工程,随着时间推移,社会改革深入和经济发展,管理会计应用必将成为政府的内在要求,管理会计也将不断完善,在政府财务管理中发挥越来越重要的作用。
参考文献
[1]郭玲.政府会计实验教程[M].北京:中国财政经济出版社,2008.
[2]张曾莲.论政府管理会计的构建与应用[M].北京:中国财政经济出版社,2009.
[3]余绪缨.管理会计学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[4]李建发.政府财务报告研究[M].厦门:厦门大学出版社,2006.
[5]王晨明.政府会计环境与政府会计改革模式论[M].北京:经济科学出版社,2006.
[6]陈璐璐.英国政府会计管理与改革情况及对我国的启示[J].会计研究,2007(10).
[7]林万祥.中国管理会计的历史演进、现状与未来[J].当代财经,2008,(9).