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[摘要]保障国有资本保值增值对于我国加快建设现代化经济体系，具有重大意义。本文分析当前国有资本参股混改企业的治理现状，研究构建国有股东对其合法审计监督路径，填补参股国有资本审计监督的空白，并以经济责任审计视角建立“五维”审计量化评价指标体系，推动“管资本”为主的国资监管机制发挥更大实效。
[关键词]参股混改企业 国有股东 管资本 “五维”评价
一、混改面临的风险与问题
各级国有企业通过资产证券化、员工持股、引进战略投资者等形式，分类推进混合所有制改革，建立现代法人治理结构，基本形成高质量改革发展局面。但是从统筹发展和安全目标来看，还存在一些问题与不足。
（一）合规内控“形同虚设”
各级国有资本控股的混改企业，能够按照中国特色现代企业要求，建立市场经营机制，实现差异化管控。但对于国有股东不占控股地位的参股混改企业，特别是在混改前期未对后续监督监管机制做出明确安排的企业，由于缺乏有效的激励约束措施，国有股东派驻“三会一层”人员，未能有效发挥作用，出现片面强调法人治理，非国有股东一家独大，只追求“效率和效益”，而弱化“内控和合规”的情况。
（二）经营行为“涸泽而渔”
不少参股混改企业注重发挥股东各方合力，特别在市场开拓、经营效益以及生产技术上下功夫，而忽略企业党建工作的重要性，导致集体领导和个人分工负责相结合的组织优势得不到有效发挥，战略发展大局受制于个别负责人员眼界的限制。非国有股东、职工股东以及经营者追求眼前的经营成果与现金流量，采取短期内跳跃式的发展模式，这种“涸泽而渔”的行为给企业长期发展埋下较大隐患。
（三）资本增值“纸面繁荣”
有些混改企业经营者为兑现高额绩效激励，改变会计政策、会计估计，甚至是采取虚假交易等方式美化财务报表，导致国有资本保值增值出现“纸面繁荣”。特别在参股混改企业中，国有股东处于小股东地位，对企业经营方针、投资计划没有决定权;国有股东派出的“三会一层”人员在相应机构中又是“少数派”，个别派出人员甚至由于没有对其履职的激励约束，产生“老好人”思维，听任国有资产流失。
二、审计权限保障与实施思路
本文参照有关规章制度及文件精神，研究建立国有股东定期开展参股混改企业监督与评价机制，通过审计全覆盖保障国有资本保值增值。
（一）保障审计监督权限
实现对混改企业审计监督，关键在于股东各方、混改企业的支持配合。众所周知，混改的目的是实现国有股东和股东各方合作共赢，因此股东各方和混改企业应当从统筹安全和发展大局考虑，响应国资委提出的“通过公司章程、参股协议等保障国有股东审计监督权限，对参股企业财务信息和经营情况进行审计监督”要求，同意国有股东对其开展定期审计。
新公司法有关股东查阅权规定及其司法解释，明确股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告，所以国有股东开展审计作业没有法律障碍。但从实践考虑，审计工作可能会存在商业秘密外泄等损害企业合法利益的风险，因此国有股东应限定每3年开展一次审计，以任命并组建的审计组为主，聘请有保密义务的会计师、律师等中介机构执业人员辅助共同实施，并且承诺发现涉及股东重大利益事项，以审计要情形式及时报告股东各方。
（二）组织实施审计思路
国有股东可以根据参股混改企业发展的不同阶段、功能定位来选择具体的审计方式。考虑国资委“管资本”监管机制更加关注国有资本整体收益和控制力、调整利益主体关系，与经济责任审计关注内容基本一致。派出人员一般为国有股东党委（党组）管理干部，审计权限也可以参照《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》中“领导干部的经济责任审计按照干部管理权限确定”，因此本文选择任期经济责任审计形式作为切入点，研究国有股东党委（党组）派出审计组，对派出参股混改企业“三会一层”人员开展任期经济责任审计，通过审计成果评价其发挥国有股东与股东各方之间的桥梁纽带作用和经济责任履行情况，全面掌握国有资本保值增值实际情况，依据国有资产违规经营责任追究制度对发现重大问题定性问责，督促股东各方由关注短期发展规模速度转向注重长期提升质量效益，实现国有资本经营安全和合规发展。
三、审计监督重点与管理评价
国有股东对参股混改企业审计，应以保障国有资本保值增值为目标，围绕“管资本”监管内容、提高质量效益、派出人员履行经济责任等优化确定审计重点，并按照可比性原则建立评价体系，将审计成果转化为指标得分，科学评价生产经营成绩。
（一）优化制定“五维”审计重点
1.权益保障：国有股东是否与股东各方平等享有收益权、知情权等合法权利;服务国计民生、“双碳”目标实现等建议是否公平合规传导到混改企业并得到落实;是否及时制止漠视侵害群众利益的行为等。股东各方有无违规变更经营方针、投资计划等情况，导致国有资本流失。
2.企业治理：参股混改企业是否建立适应市场竞争的现代治理体系;有无梳理“三会一层”机构和人员权利义务清单，形成集体领导和个人分工负责的组织领导优势;经营方针、投资计划是否符合长期发展需要;重大事项决策是否存在“一言堂”的情况等。
3.经营绩效：是否建立科学合理的经营绩效评价指标体系并贯彻落实;是否存在关联交易、虚构业务等虚假经营业绩并兑现不当激励;销售费用、管理费用使用是否存在损失浪费;是否存在违法经营、短期逐利行为等。
4.财务管理：净资产收益率、经营活动现金流、EVA等关键财务质量指标是否真实，有无存在虚构财务报表数据超额兑现薪酬激励、股利的情况;关联方资金拆借和担保、坏账核销等是否履行规定审批程序;内部控制体系是否完善，亲属岗位回避制度是否落實等。 5.党风廉政：是否存在另立企业开展损公肥私的同业竞争;是否存在虚构业务套取公款;是否将企业当作“法外之地”，存在侵占公物、侵吞资金的靠企吃企行为等。
上述问题在各种业态下的经济活动表现不同，需要结合实际情况进行深入分析归纳。
（二）量化开展“五维”审计评价
评价国有资本保值增值取得成绩，需要把审计成果转化成为能够与同类型企业绩效横向对比、与本企业历史绩效纵向对比的指标得分。本文研究建立“五维”审计量化评价指标体系，即以上述五个维度重点问题为导向，“一企一策”提前设定典型问题作为评价指标，再将审计发现问题与典型问题作对比，“逆向”计算得出百分制指标得分，并绘制雷达图直观展示管理情况。具体五个步骤如下：
第一步，审计组以参股混改企业审前调查掌握潜在风险、同种业态企业易发问题为基础，制作可能发生的问题清单，作为“五维”初步问题指标。第二步，运用“德尔菲法”，访谈国有股东监管部门及相关业务专家和混改企业股东各方代表、“三会一层”、员工骨干，以问卷调查形式，遴选及补充完善初步问题指标，形成“五维”典型问题指标，其数量为N。第三步，将审计发现问题对应“五维”典型问题指标予以归纳，其数量为n。第四步，以典型问题指标数（N）减去发现问题数量（n），再与典型问题指标数（N）作对比，并进行百分制折算，分别计算出“五维”管理评价得分。第五步，根据“五维”管理评价得分，绘制指标得分雷达图，直观展示经营业绩和管理水平。
各维度管理评价得分=
四、应用与成效
某国企2020年8月收到其参股15%的某热电公司董事会报告，“属地政府因产业升级发展需要，拟以7亿元价格征收热电公司”。该国企为准确掌握热电公司实际价值、支撑党委作出科学决策，遂函告并征得股东各方同意，对派出担任经理兼支部书记的人员A开展任期經济责任审计。
首先，审计组结合既往审计经验、审前调查和调查问卷成果，制作了涵盖5个维度共102项的典型问题指标，见表1。
其次，审计组进行现场审计，依据审计成果对热电公司和总经理A分别作出如下评价：财务指标基本真实，3年净利润合计近1.2亿元;按照评估公允值计算，固定资产净值、土地使用权价值、交易电权价值等全部权益资产价值为7.2亿—7.5亿元。A存在负领导责任的票据使用、坏账核销、煤炭采购关联交易等问题12项，管理评价总得分为88分，见图1。
最后，审计组向党委汇报上述成果，并建议同意政府征收热电公司，但征收价格不应低于7.2亿元。2020年底，该国企经请示上级同意后，推动热电公司与地方政府签订征收协议，协议价格7.3亿元，为股东各方争取到更多利益。
五、研究结论与发展展望
构建国有股东对参股混改企业审计路径，基于审计成果开展“五维”量化管理评价，极大丰富“管资本”为主国资监管机制的内涵实质，有力保障了国有资本保值增值。
（一）研究结论
笔者所在企业集团已成功开展多次参股混改企业经济责任审计，并对既往控股混改企业审计进行复盘验证，审计成果与评价结论也基本一致。这充分证明研究成果贯彻落实国有资本保值增值目标要义，建立国有股东与参股混改企业的合法审计通道和有效评价体系，并得出以下结论：
一是明确国有股东对参股混改企业开展审计监督，及时填补审计监督空白，建立健全符合中国特色现代企业制度要求的内部审计管理机制。
二是依托新公司法及其司法解释、中办国办和国务院国资委等相关文件精神，以三年为跨度进行审计检查，既尊重股东各方合法权益，又实现国有资本监督全覆盖，体现审计无禁区。
三是聚焦权益保障、企业治理、经营绩效、财务管理、党风廉政五个领域开展审计，运用成果进行“五维”量化管理评价，能够督促有关各方依法积极作为，也为国有股东决策改善参股混改企业经营管理提供独立、客观意见。
（二）发展展望
国有资本和社会资本产权深度融合，是国企改革的大势所趋，作为国有企业监督管理重要制度安排的内部审计，应当与时俱进、创新发展，持续融入并发展“管资本”为主的国资监管机制。对于参股混改企业的未来审计方向，有以下三点展望：
一是因“势”发展审计技术。当前数字中国建设全面推进，正在形成高度集成统一的业务数据，审计应以此为契机发展建设“业审一体”信息化平台，并运用“云、大、物、移、智”等数字化手段开展远程实时监督，提高审计时效和质量。
二是因“业”统一评价内容。随着混改广度和深度的不断拓展，中央企业、地方国资系统应配套形成支持国有股东对参股企业审计的指导意见，总结形成适应业态的统一审计评价内容的清单，鼓励制定适应地域、时域的个性评价内容清单，实现纵向历史、横向同业可比，提升精准审计能力和科学评价能力。
三是因“绩”兑现股利薪酬。随着参股混改企业审计日渐成熟，中央企业、地方国资系统会在股利分配、“三会一层”人员薪酬兑现等方面逐渐应用审计结果，有利于参股混改企业加强合规管理、提升国有资本长期经营安全和高质量发展的能力。
（作者单位：国网浙江省电力有限公司杭州供电公司，邮政编码：310000，电子邮箱：zhangsharp@163.com）
[关键词]参股混改企业 国有股东 管资本 “五维”评价
一、混改面临的风险与问题
各级国有企业通过资产证券化、员工持股、引进战略投资者等形式，分类推进混合所有制改革，建立现代法人治理结构，基本形成高质量改革发展局面。但是从统筹发展和安全目标来看，还存在一些问题与不足。
（一）合规内控“形同虚设”
各级国有资本控股的混改企业，能够按照中国特色现代企业要求，建立市场经营机制，实现差异化管控。但对于国有股东不占控股地位的参股混改企业，特别是在混改前期未对后续监督监管机制做出明确安排的企业，由于缺乏有效的激励约束措施，国有股东派驻“三会一层”人员，未能有效发挥作用，出现片面强调法人治理，非国有股东一家独大，只追求“效率和效益”，而弱化“内控和合规”的情况。
（二）经营行为“涸泽而渔”
不少参股混改企业注重发挥股东各方合力，特别在市场开拓、经营效益以及生产技术上下功夫，而忽略企业党建工作的重要性，导致集体领导和个人分工负责相结合的组织优势得不到有效发挥，战略发展大局受制于个别负责人员眼界的限制。非国有股东、职工股东以及经营者追求眼前的经营成果与现金流量，采取短期内跳跃式的发展模式，这种“涸泽而渔”的行为给企业长期发展埋下较大隐患。
（三）资本增值“纸面繁荣”
有些混改企业经营者为兑现高额绩效激励，改变会计政策、会计估计，甚至是采取虚假交易等方式美化财务报表，导致国有资本保值增值出现“纸面繁荣”。特别在参股混改企业中，国有股东处于小股东地位，对企业经营方针、投资计划没有决定权;国有股东派出的“三会一层”人员在相应机构中又是“少数派”，个别派出人员甚至由于没有对其履职的激励约束，产生“老好人”思维，听任国有资产流失。
二、审计权限保障与实施思路
本文参照有关规章制度及文件精神，研究建立国有股东定期开展参股混改企业监督与评价机制，通过审计全覆盖保障国有资本保值增值。
（一）保障审计监督权限
实现对混改企业审计监督，关键在于股东各方、混改企业的支持配合。众所周知，混改的目的是实现国有股东和股东各方合作共赢，因此股东各方和混改企业应当从统筹安全和发展大局考虑，响应国资委提出的“通过公司章程、参股协议等保障国有股东审计监督权限，对参股企业财务信息和经营情况进行审计监督”要求，同意国有股东对其开展定期审计。
新公司法有关股东查阅权规定及其司法解释，明确股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告，所以国有股东开展审计作业没有法律障碍。但从实践考虑，审计工作可能会存在商业秘密外泄等损害企业合法利益的风险，因此国有股东应限定每3年开展一次审计，以任命并组建的审计组为主，聘请有保密义务的会计师、律师等中介机构执业人员辅助共同实施，并且承诺发现涉及股东重大利益事项，以审计要情形式及时报告股东各方。
（二）组织实施审计思路
国有股东可以根据参股混改企业发展的不同阶段、功能定位来选择具体的审计方式。考虑国资委“管资本”监管机制更加关注国有资本整体收益和控制力、调整利益主体关系，与经济责任审计关注内容基本一致。派出人员一般为国有股东党委（党组）管理干部，审计权限也可以参照《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》中“领导干部的经济责任审计按照干部管理权限确定”，因此本文选择任期经济责任审计形式作为切入点，研究国有股东党委（党组）派出审计组，对派出参股混改企业“三会一层”人员开展任期经济责任审计，通过审计成果评价其发挥国有股东与股东各方之间的桥梁纽带作用和经济责任履行情况，全面掌握国有资本保值增值实际情况，依据国有资产违规经营责任追究制度对发现重大问题定性问责，督促股东各方由关注短期发展规模速度转向注重长期提升质量效益，实现国有资本经营安全和合规发展。
三、审计监督重点与管理评价
国有股东对参股混改企业审计，应以保障国有资本保值增值为目标，围绕“管资本”监管内容、提高质量效益、派出人员履行经济责任等优化确定审计重点，并按照可比性原则建立评价体系，将审计成果转化为指标得分，科学评价生产经营成绩。
（一）优化制定“五维”审计重点
1.权益保障：国有股东是否与股东各方平等享有收益权、知情权等合法权利;服务国计民生、“双碳”目标实现等建议是否公平合规传导到混改企业并得到落实;是否及时制止漠视侵害群众利益的行为等。股东各方有无违规变更经营方针、投资计划等情况，导致国有资本流失。
2.企业治理：参股混改企业是否建立适应市场竞争的现代治理体系;有无梳理“三会一层”机构和人员权利义务清单，形成集体领导和个人分工负责的组织领导优势;经营方针、投资计划是否符合长期发展需要;重大事项决策是否存在“一言堂”的情况等。
3.经营绩效：是否建立科学合理的经营绩效评价指标体系并贯彻落实;是否存在关联交易、虚构业务等虚假经营业绩并兑现不当激励;销售费用、管理费用使用是否存在损失浪费;是否存在违法经营、短期逐利行为等。
4.财务管理：净资产收益率、经营活动现金流、EVA等关键财务质量指标是否真实，有无存在虚构财务报表数据超额兑现薪酬激励、股利的情况;关联方资金拆借和担保、坏账核销等是否履行规定审批程序;内部控制体系是否完善，亲属岗位回避制度是否落實等。 5.党风廉政：是否存在另立企业开展损公肥私的同业竞争;是否存在虚构业务套取公款;是否将企业当作“法外之地”，存在侵占公物、侵吞资金的靠企吃企行为等。
上述问题在各种业态下的经济活动表现不同，需要结合实际情况进行深入分析归纳。
（二）量化开展“五维”审计评价
评价国有资本保值增值取得成绩，需要把审计成果转化成为能够与同类型企业绩效横向对比、与本企业历史绩效纵向对比的指标得分。本文研究建立“五维”审计量化评价指标体系，即以上述五个维度重点问题为导向，“一企一策”提前设定典型问题作为评价指标，再将审计发现问题与典型问题作对比，“逆向”计算得出百分制指标得分，并绘制雷达图直观展示管理情况。具体五个步骤如下：
第一步，审计组以参股混改企业审前调查掌握潜在风险、同种业态企业易发问题为基础，制作可能发生的问题清单，作为“五维”初步问题指标。第二步，运用“德尔菲法”，访谈国有股东监管部门及相关业务专家和混改企业股东各方代表、“三会一层”、员工骨干，以问卷调查形式，遴选及补充完善初步问题指标，形成“五维”典型问题指标，其数量为N。第三步，将审计发现问题对应“五维”典型问题指标予以归纳，其数量为n。第四步，以典型问题指标数（N）减去发现问题数量（n），再与典型问题指标数（N）作对比，并进行百分制折算，分别计算出“五维”管理评价得分。第五步，根据“五维”管理评价得分，绘制指标得分雷达图，直观展示经营业绩和管理水平。
各维度管理评价得分=
四、应用与成效
某国企2020年8月收到其参股15%的某热电公司董事会报告，“属地政府因产业升级发展需要，拟以7亿元价格征收热电公司”。该国企为准确掌握热电公司实际价值、支撑党委作出科学决策，遂函告并征得股东各方同意，对派出担任经理兼支部书记的人员A开展任期經济责任审计。
首先，审计组结合既往审计经验、审前调查和调查问卷成果，制作了涵盖5个维度共102项的典型问题指标，见表1。
其次，审计组进行现场审计，依据审计成果对热电公司和总经理A分别作出如下评价：财务指标基本真实，3年净利润合计近1.2亿元;按照评估公允值计算，固定资产净值、土地使用权价值、交易电权价值等全部权益资产价值为7.2亿—7.5亿元。A存在负领导责任的票据使用、坏账核销、煤炭采购关联交易等问题12项，管理评价总得分为88分，见图1。
最后，审计组向党委汇报上述成果，并建议同意政府征收热电公司，但征收价格不应低于7.2亿元。2020年底，该国企经请示上级同意后，推动热电公司与地方政府签订征收协议，协议价格7.3亿元，为股东各方争取到更多利益。
五、研究结论与发展展望
构建国有股东对参股混改企业审计路径，基于审计成果开展“五维”量化管理评价，极大丰富“管资本”为主国资监管机制的内涵实质，有力保障了国有资本保值增值。
（一）研究结论
笔者所在企业集团已成功开展多次参股混改企业经济责任审计，并对既往控股混改企业审计进行复盘验证，审计成果与评价结论也基本一致。这充分证明研究成果贯彻落实国有资本保值增值目标要义，建立国有股东与参股混改企业的合法审计通道和有效评价体系，并得出以下结论：
一是明确国有股东对参股混改企业开展审计监督，及时填补审计监督空白，建立健全符合中国特色现代企业制度要求的内部审计管理机制。
二是依托新公司法及其司法解释、中办国办和国务院国资委等相关文件精神，以三年为跨度进行审计检查，既尊重股东各方合法权益，又实现国有资本监督全覆盖，体现审计无禁区。
三是聚焦权益保障、企业治理、经营绩效、财务管理、党风廉政五个领域开展审计，运用成果进行“五维”量化管理评价，能够督促有关各方依法积极作为，也为国有股东决策改善参股混改企业经营管理提供独立、客观意见。
（二）发展展望
国有资本和社会资本产权深度融合，是国企改革的大势所趋，作为国有企业监督管理重要制度安排的内部审计，应当与时俱进、创新发展，持续融入并发展“管资本”为主的国资监管机制。对于参股混改企业的未来审计方向，有以下三点展望：
一是因“势”发展审计技术。当前数字中国建设全面推进，正在形成高度集成统一的业务数据，审计应以此为契机发展建设“业审一体”信息化平台，并运用“云、大、物、移、智”等数字化手段开展远程实时监督，提高审计时效和质量。
二是因“业”统一评价内容。随着混改广度和深度的不断拓展，中央企业、地方国资系统应配套形成支持国有股东对参股企业审计的指导意见，总结形成适应业态的统一审计评价内容的清单，鼓励制定适应地域、时域的个性评价内容清单，实现纵向历史、横向同业可比，提升精准审计能力和科学评价能力。
三是因“绩”兑现股利薪酬。随着参股混改企业审计日渐成熟，中央企业、地方国资系统会在股利分配、“三会一层”人员薪酬兑现等方面逐渐应用审计结果，有利于参股混改企业加强合规管理、提升国有资本长期经营安全和高质量发展的能力。
（作者单位：国网浙江省电力有限公司杭州供电公司，邮政编码：310000，电子邮箱：zhangsharp@163.com）