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中图分类号：F110文献标识码： A
一、城市规划院的现有机制及职能
1、隶属关系、职能
對于大部分规划院来说，在职能地位的发挥上，规划院体现出了非常显著的“半行政”的职能，成为自上而下体现城市政府规划意志的重要技术支撑部门，规划院的编制、设计、咨询等职能都要服务于甚至服从于行政职能的需要，遗留着计划经济体制的规划管理痕迹和烙印。所以，在管理关系上，大部分规划院都隶属于相应的规划行政管理部门，且把规划院的设计、编制、咨询功能纳入到城市规划管理流程的一个环节，规划院的职能地位就被行政化，从而编制设计咨询的法律职能体现较弱。
2、经费形式
规划院的运作机制由于市场经济体制的深入和建立，我国城市规划设计单位开始呈现全额拨款、差额拨款、自收自支三种经营运作格局，有的甚至开始走向企业化经营运作。目前，大部分省级以上的规划院已步入全部市场化的经营模式，而大部分市级规划院已步入半市场化的经营模式，只有少数规划设计单位已步入科技型股份公司的经营模式，如南京市规划院、长沙市规划院。但是，大部分县级的规划设计单位仍以全额拨款为主。
3、业务范围及面临的挑战
市级规划院充分利用隶属于规划行政审批部门的垄断地位的优势，根据规划设计资质约束，尽可能地对本城市的规划业务实行大部分垄断，以计划指令性任务下达，尤其是城市详细规划。加入世界贸易组织以后，国内的城市规划业务市场将面向国际开放，国际城市规划业务市场也同样将向国内敞开，因此，城市规划业务市场化、全球化，将必然会打破中国封闭垄断的城市规划业务空间格局，有力推动我国规划院的改革，促进我国规划院功能的重塑。另一方面，我国社会主义市场经济的改革与发展，也促进了我国规划院整体改革环境条件的成熟。随着社会主义市场经济的确立，我国政府机构转变职能，变行政管理型政府为服务调控型政府。由于服务调控型政府需要法律的支撑，所以，依法行政、依法治国的力度也空前加大。城市规划部门作为调控城市基础资源的宏观管理部门，有以城市规划法为主干法的城市规划法制体系，城市规划的政府职能已基本步入了法制轨道。因此，城市规划的调控法制化，将有力的推动了我国规划院法制化进程的步伐，为规划院的改革创造了良好的法制环境。与此同时，对依法规划、依法治市的要求提升，这就迫切需要规划院法制化的透明度，编制、设计、咨询的法律责任的理顺，因此，规划院必须有法人法律责任的法律观念。
二、城市规划院的改革目标和转型机制
市场经济是法制型经济，任何社会经济活动都要按照市场、法制办事，在法律的框架内对自己所从事的社会经济活动承担相应的法律责任和义务。所以，我国规划院的改革，必须冲破行政职能所掩盖的各种法律责任和义务，以独立的不受任何行政约束的法人实体存在于市场经济主流中，以法律为规划依据，发挥应尽的法律职责，承担相应的法律责任，否则，就会造成规划无序，规划腐败等现象的发生，最终导致城市的无序蔓延等一些城市规划失败的现象，谁也不承担责任，谁也没有责任。因此，规划院应该站在对城市可持续发展负责任的高度，成为城市规划执法系统的一支重要制约力量。
目前，我国规划院是“一国一院、一省一院、一市一院”的组织空间分布格局，几乎县级城镇以上（包括县级城镇）都有规划院（所、室），只是规划设计资质不同而已。这种计划经济社会中形成的“大而全、小而全”的规划院组织体制，只有通过重组机制来实现城市规划资源的优化配置和组合。一方面是内部重组，就是内部其他功能与规划职能的分离；另一方面是外部重组，就是规划院与规划院之间的合并、兼并、联营、集团化。我国规划院业务空间的重组，应该通过市场来调控，通过法律来管制，凭借各规划院的竞争优势，包括人才优势、技术优势、资金优势等，来取得各自的业务空间范围。
（一）编制功能方面
1、咨询功能：从单一技术服务行为转变为综合调控服务行为城市规划咨询功能主要是为社会服务的规划职能。目前，我国城市规划咨询业务体系比较单一，主要是不同类型的修建性详细规划的咨询。在市场经济体制下，从宏观、中观到微观，从法律规定性的规划业务咨询到非法律规定性的规划业务咨询，城市规划应该建立对城市进行综合调控为目标的整体衔接的技术咨询服务体系。只有这样，城市规划咨询功能才有利于法制化、公正化、透明化。
2、监督功能：从半行政管理行为转变为法制监督参与行为城市规划监督功能本应该属于全社会共同参与来实现，但是，作为城市规划编制的起草者，应该成为城市规划监督的一支重要力量。目前，规划院编制完规划之后，就脱离开了规划的监督环节，即使发现规划未按编制设计要求操作，规划院也没有法律权利来维护自身规划编制设计的要求。同时，由于规划院的成果被纳入行政管理体系，规划编制设计行为属于“半政府”行为，所以，规划院也没有法律责任的追究。但是，规划院按照市场法制的要求来运作，那么，规划院作为一个独立的法人实体，应该对自己的业务行为承担相应的法律责任，履行相应的法律义务。因此，规划院从自身利益出发，有责任也有义务对自己业务的后续行为进行跟踪，和全社会一道来维护城市规划的法律权威性。
3、研究功能：从被动的城市建设空间布局行为转变为主动的城市可持续发展的诊断预测行为由于对城市规划科学认识深度欠够，形成了城市规划重工程、轻研究，重布局、轻调控，重建设、轻发展等固有观念。所以，我国规划院所做城市规划，主要是建设性的物质规划，由于缺乏研究，往往规划处于被动状态，滞后状态，调整状态。随着市场经济的日臻成熟，影响城市建设的因素将是多方面的，且是不确定的。在市场经济社会中，城市建设与经济发展、社会进步等之间的关系也不得不通过规划层面得到重视，这就给我国城市规划提出了新的要求，我国规划院必须自身有对城市发展等问题研究预测的能力，有驾驭城市可持续发展的能力。另一方面，经济全球化的过程，就是城市与城市之间、区域与区域之间的竞争的过程，城市要发展，就必须规划好城市，规划好城市，就必须研究透城市，这样才能在有序的市场经济竞争中找到自身的地位和作用，在竞争中做到城市有序、快速、稳步发展。只有加强研究功能，提高城市诊断预测能力，才能使规划处于主动状态，城市才能可持续发展。
（二）行政体制方面
1、纳入行政体系
规划院改制总体方案的思考纳入行政体系改制的行政强化方案：功能分化行政强化方案主要是指规划院为政府服务的规划职能继续强化，继续纳入城市规划行政管理体系，把规划院为社会服务的职能分化出来，由社会市场来解决，发展为政府规划职能服务的中介机构。此方案的规划院的实体存在形式大致有两种：其一，规划院不以独立的法人存在，把政府规划职能的部分并入行政管理系统，变成规划行政管理部门的一个部门或处，如成立城市规划编制研究中心；同时，把为社会服务的咨询业务推向市场，由社会来运作。其二，规划院仍以独立的法人实体存在，此时规划院是一个不完全的法人实体，且仍以目前的运作模式继续运转，并加强行政管理的职能，其中，应把为社会服务的咨询业务逐步分离到社会市场中，成为政府规划职能服务的中介结构。
2、纳入公益事业体系
（1）规划院以国有独资公司的形式存在，以相应的行政级别，通过市场机制，企业化运作，自负盈亏，自主经营，自我约束，自我发展，来进行城市规划编制、咨询等工作业务。
（2）规划院仍保留公益事业单位的性质，但以完全独立的法人实体存在，有独立自主经营权，通过提升相应的行政级别，来实现城市规划编制、咨询等功能的法制化进程。此方案可以实现规划院在法律允许的范围内进行合法经营，实现现有功能的高效整合，同时，还可提高市场竞争的能力，使规划院向综合性、集团化、规模化等方向发展，提高加入世界贸易组织后规划院的抗风险的能力。
3、纳入市场法律体系
纳入市场法律体系改制的法律制约方案：功能自由组织法律制约方案主要是指规划院以一个独立的企业或公司法人实体而存在，既有自己相应的法律责任，又有自己相应的法律义务，业务活动都以国家或地方的法律法规为依据，行政的干预也应以法律法规文件的形式进行干预，从而，实现规划院的运作彻底步入法制化的轨道。此方案的规划院存在形式是企业或公司，在行政上也没有相应的级别，一切对法律负责，对城市的可持续发展负责。所以，城市政府需编制城市规划，可委托具有城市规划编制资质的企业或公司，政府与公司法人之间完全是法律契约关系，双方都对国家和地方的法律负责，而不对行政干预负责。此方案的规划院或公司可以实现功能的自由组织，只要符合国家规定的从事某项业务的资质条件，就可以从事该项业务，并可使规划业务向大的集团化的方向发展，有利于城市规划业务的国际化竞争。
行政强化方案、法律制约方案适用于市场经济较发达的阶段，行政权衡方案适用于市场经济欠发达的阶段。由于我国地域差异较大，各规划院可根据自身实际情况进行体制改革。
一、城市规划院的现有机制及职能
1、隶属关系、职能
對于大部分规划院来说，在职能地位的发挥上，规划院体现出了非常显著的“半行政”的职能，成为自上而下体现城市政府规划意志的重要技术支撑部门，规划院的编制、设计、咨询等职能都要服务于甚至服从于行政职能的需要，遗留着计划经济体制的规划管理痕迹和烙印。所以，在管理关系上，大部分规划院都隶属于相应的规划行政管理部门，且把规划院的设计、编制、咨询功能纳入到城市规划管理流程的一个环节，规划院的职能地位就被行政化，从而编制设计咨询的法律职能体现较弱。
2、经费形式
规划院的运作机制由于市场经济体制的深入和建立，我国城市规划设计单位开始呈现全额拨款、差额拨款、自收自支三种经营运作格局，有的甚至开始走向企业化经营运作。目前，大部分省级以上的规划院已步入全部市场化的经营模式，而大部分市级规划院已步入半市场化的经营模式，只有少数规划设计单位已步入科技型股份公司的经营模式，如南京市规划院、长沙市规划院。但是，大部分县级的规划设计单位仍以全额拨款为主。
3、业务范围及面临的挑战
市级规划院充分利用隶属于规划行政审批部门的垄断地位的优势，根据规划设计资质约束，尽可能地对本城市的规划业务实行大部分垄断，以计划指令性任务下达，尤其是城市详细规划。加入世界贸易组织以后，国内的城市规划业务市场将面向国际开放，国际城市规划业务市场也同样将向国内敞开，因此，城市规划业务市场化、全球化，将必然会打破中国封闭垄断的城市规划业务空间格局，有力推动我国规划院的改革，促进我国规划院功能的重塑。另一方面，我国社会主义市场经济的改革与发展，也促进了我国规划院整体改革环境条件的成熟。随着社会主义市场经济的确立，我国政府机构转变职能，变行政管理型政府为服务调控型政府。由于服务调控型政府需要法律的支撑，所以，依法行政、依法治国的力度也空前加大。城市规划部门作为调控城市基础资源的宏观管理部门，有以城市规划法为主干法的城市规划法制体系，城市规划的政府职能已基本步入了法制轨道。因此，城市规划的调控法制化，将有力的推动了我国规划院法制化进程的步伐，为规划院的改革创造了良好的法制环境。与此同时，对依法规划、依法治市的要求提升，这就迫切需要规划院法制化的透明度，编制、设计、咨询的法律责任的理顺，因此，规划院必须有法人法律责任的法律观念。
二、城市规划院的改革目标和转型机制
市场经济是法制型经济，任何社会经济活动都要按照市场、法制办事，在法律的框架内对自己所从事的社会经济活动承担相应的法律责任和义务。所以，我国规划院的改革，必须冲破行政职能所掩盖的各种法律责任和义务，以独立的不受任何行政约束的法人实体存在于市场经济主流中，以法律为规划依据，发挥应尽的法律职责，承担相应的法律责任，否则，就会造成规划无序，规划腐败等现象的发生，最终导致城市的无序蔓延等一些城市规划失败的现象，谁也不承担责任，谁也没有责任。因此，规划院应该站在对城市可持续发展负责任的高度，成为城市规划执法系统的一支重要制约力量。
目前，我国规划院是“一国一院、一省一院、一市一院”的组织空间分布格局，几乎县级城镇以上（包括县级城镇）都有规划院（所、室），只是规划设计资质不同而已。这种计划经济社会中形成的“大而全、小而全”的规划院组织体制，只有通过重组机制来实现城市规划资源的优化配置和组合。一方面是内部重组，就是内部其他功能与规划职能的分离；另一方面是外部重组，就是规划院与规划院之间的合并、兼并、联营、集团化。我国规划院业务空间的重组，应该通过市场来调控，通过法律来管制，凭借各规划院的竞争优势，包括人才优势、技术优势、资金优势等，来取得各自的业务空间范围。
（一）编制功能方面
1、咨询功能：从单一技术服务行为转变为综合调控服务行为城市规划咨询功能主要是为社会服务的规划职能。目前，我国城市规划咨询业务体系比较单一，主要是不同类型的修建性详细规划的咨询。在市场经济体制下，从宏观、中观到微观，从法律规定性的规划业务咨询到非法律规定性的规划业务咨询，城市规划应该建立对城市进行综合调控为目标的整体衔接的技术咨询服务体系。只有这样，城市规划咨询功能才有利于法制化、公正化、透明化。
2、监督功能：从半行政管理行为转变为法制监督参与行为城市规划监督功能本应该属于全社会共同参与来实现，但是，作为城市规划编制的起草者，应该成为城市规划监督的一支重要力量。目前，规划院编制完规划之后，就脱离开了规划的监督环节，即使发现规划未按编制设计要求操作，规划院也没有法律权利来维护自身规划编制设计的要求。同时，由于规划院的成果被纳入行政管理体系，规划编制设计行为属于“半政府”行为，所以，规划院也没有法律责任的追究。但是，规划院按照市场法制的要求来运作，那么，规划院作为一个独立的法人实体，应该对自己的业务行为承担相应的法律责任，履行相应的法律义务。因此，规划院从自身利益出发，有责任也有义务对自己业务的后续行为进行跟踪，和全社会一道来维护城市规划的法律权威性。
3、研究功能：从被动的城市建设空间布局行为转变为主动的城市可持续发展的诊断预测行为由于对城市规划科学认识深度欠够，形成了城市规划重工程、轻研究，重布局、轻调控，重建设、轻发展等固有观念。所以，我国规划院所做城市规划，主要是建设性的物质规划，由于缺乏研究，往往规划处于被动状态，滞后状态，调整状态。随着市场经济的日臻成熟，影响城市建设的因素将是多方面的，且是不确定的。在市场经济社会中，城市建设与经济发展、社会进步等之间的关系也不得不通过规划层面得到重视，这就给我国城市规划提出了新的要求，我国规划院必须自身有对城市发展等问题研究预测的能力，有驾驭城市可持续发展的能力。另一方面，经济全球化的过程，就是城市与城市之间、区域与区域之间的竞争的过程，城市要发展，就必须规划好城市，规划好城市，就必须研究透城市，这样才能在有序的市场经济竞争中找到自身的地位和作用，在竞争中做到城市有序、快速、稳步发展。只有加强研究功能，提高城市诊断预测能力，才能使规划处于主动状态，城市才能可持续发展。
（二）行政体制方面
1、纳入行政体系
规划院改制总体方案的思考纳入行政体系改制的行政强化方案：功能分化行政强化方案主要是指规划院为政府服务的规划职能继续强化，继续纳入城市规划行政管理体系，把规划院为社会服务的职能分化出来，由社会市场来解决，发展为政府规划职能服务的中介机构。此方案的规划院的实体存在形式大致有两种：其一，规划院不以独立的法人存在，把政府规划职能的部分并入行政管理系统，变成规划行政管理部门的一个部门或处，如成立城市规划编制研究中心；同时，把为社会服务的咨询业务推向市场，由社会来运作。其二，规划院仍以独立的法人实体存在，此时规划院是一个不完全的法人实体，且仍以目前的运作模式继续运转，并加强行政管理的职能，其中，应把为社会服务的咨询业务逐步分离到社会市场中，成为政府规划职能服务的中介结构。
2、纳入公益事业体系
（1）规划院以国有独资公司的形式存在，以相应的行政级别，通过市场机制，企业化运作，自负盈亏，自主经营，自我约束，自我发展，来进行城市规划编制、咨询等工作业务。
（2）规划院仍保留公益事业单位的性质，但以完全独立的法人实体存在，有独立自主经营权，通过提升相应的行政级别，来实现城市规划编制、咨询等功能的法制化进程。此方案可以实现规划院在法律允许的范围内进行合法经营，实现现有功能的高效整合，同时，还可提高市场竞争的能力，使规划院向综合性、集团化、规模化等方向发展，提高加入世界贸易组织后规划院的抗风险的能力。
3、纳入市场法律体系
纳入市场法律体系改制的法律制约方案：功能自由组织法律制约方案主要是指规划院以一个独立的企业或公司法人实体而存在，既有自己相应的法律责任，又有自己相应的法律义务，业务活动都以国家或地方的法律法规为依据，行政的干预也应以法律法规文件的形式进行干预，从而，实现规划院的运作彻底步入法制化的轨道。此方案的规划院存在形式是企业或公司，在行政上也没有相应的级别，一切对法律负责，对城市的可持续发展负责。所以，城市政府需编制城市规划，可委托具有城市规划编制资质的企业或公司，政府与公司法人之间完全是法律契约关系，双方都对国家和地方的法律负责，而不对行政干预负责。此方案的规划院或公司可以实现功能的自由组织，只要符合国家规定的从事某项业务的资质条件，就可以从事该项业务，并可使规划业务向大的集团化的方向发展，有利于城市规划业务的国际化竞争。
行政强化方案、法律制约方案适用于市场经济较发达的阶段，行政权衡方案适用于市场经济欠发达的阶段。由于我国地域差异较大，各规划院可根据自身实际情况进行体制改革。