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摘要：自2004年以来，我国的土地出让开始采取市场主导的方式，“招、拍、挂”成为主流，尤以“价高者得”的拍卖方式采用最多。但是，国有建设用地使用权拍卖中存在的不成熟现象，严重影响了土地有偿制度的深化。本文将从我国拍卖出让国有建设用地使用权制度的概念谈起，透析目前拍卖出让国有土地使用权制度的法律规定、操作程序、存在的问题，并结合问题提些探索性意见。
关键词：拍卖出让 国有建设用地使用权 规定 问题 意见
引言
拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。拍卖出让是国有建设用地使用权出让的一种方式，加强拍卖出让管理，对于提高综合收益水平，建立公平竞争的市场环境，促进土地市场健康发展，具有重要意义。
1有关政策法规
《中华人民共和国土地管理法》第54条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得：但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地。
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令［第39号］)（以下简称39号令）于2007年11月1日起施行。39号令为规范国有建设用地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地制度，对拍卖出让的原则、拍卖公告包含的内容、拍卖会的程序等作出规定。
各地为加强地方土地管理，结合当地实际情况，制定地方性的补充规定或实施细则，建立与之配套的制度体系。
2拍卖出让国有建设用地使用权程序
（一）前期准备工作
办理并提供拟交易地块的图纸、定线、权属审核、规划指标、宗地面积、核定地块拆迁成本等前期准备工作。
（二）编制出让方案
拟订包括交易地块位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件等内容的土地出让方案，按审批权限提交政府审核。
（三）出让价格评估
按照地块规划指标、出让面积、相关图纸等资料到现场勘察，结合地块相关情况进行出让价格评估。评估后准备材料，报价审委审核确认。
（四）发布拍卖公告编制拍卖文件
公告内容主要包括：出让人名称、地址、联系电话，拟交易地块位置、面积、用途、规划指标、土地使用年限，竞买人资格要求，领取交易文件时间、地点，确定竞得人标准和方法，支付土地成交价款和期限等内容。在公告期间，发生涉及土地使用条件变更等影响土地价格重大变动的，应当发布补充公告，公告时间不少于20天，交易时间应当相应调整。与此同时编制拍卖文件。
（五）办理竞买申请
竞买人办理竞买申请，对其资格进行审查。审查申请文件是否齐全（营业执照副本、法人代表身份证、法人代表委托书、公司章程、董事会或上级主管部门意见等）；申请人是否按照规定交纳竞买资金等。
（六）实施公开交易
宣读土地使用权拍卖规则，介绍出让地块的概况， 宣布起叫价及增价幅度，竞买人举报价牌现场竞价等等。公证机构现场公证。
（七）签订成交确认书
在地块成功交易后，出让人与竞得人签定成交确认书。
3存在的问题
由于制度缺陷、利益驱动、法制观念淡薄等种种原因，暴露出一些问题。主要有以下几个方面：
（一）行政干预土地出让。目前，政府管理土地与发挥市场机制作用的矛盾难以调和，一些地方行政权力干预拍卖的现象没有得到有效遏制，使一些应该“招拍挂”的用地没有进行“招拍挂”。行政干预的手段和方式多种多样，有的是以集体研究决定的名义，以会议纪要或文件的形式进行干预；有的是政府主管领导或国土资源部门的领导利用职务职权上的便利，以打招呼、批条子等办法干预供地。
（二）为特定竞买人“量身订做”前置条件。虽然土地进入交易场所进行交易，但在“拍卖”条款中设置了一些只针对某些或某个特定竞买人有利的条款，有的将可以小块出让的土地集合成大块土地出让；有的擅自提高竞买保证金标准；有的附加条件，如规定要预交修某条公路、建某个防洪工程的费用，并要经过有关主管部门认可。明为公开，实为指定竞买人。
（三）竞买人相互串通。为追求投资成本的最小化、利润的最大化，抓住拍卖制度存在的缺陷，互相串通，钻政策的空子。
4、对策和建议
（一）、完善操作办法堵塞制度漏洞
建立与之配套的制度保障体系，明确界定经营性土地和非经营性土地，进一步细化和完善具体操作办法，要建立和完善土地“拍卖”出让程序、竞买交易规则、保证金缴纳规定、竞买资格审查办法，切实堵死拍卖出让中的制度漏洞。
（二）、利用网络平台强化舆论监督
39號令第八条 出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前 20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。第二十二条 第一款招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在 10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。
应在报纸上发表公告，指定场所公布结果的同时，强化网络同步，充分发挥广大网民监督的作用，充分认识到，这是防止暗箱操作、提高交易透明度的重要手段。
（三）、细化委托合同提高成交价格
针对拍卖会现场，由于拍卖师个人水平发挥，影响土地使用权成交价格的情况，建议未雨绸缪，细化委托合同，约定后期加价幅度，提高成交价格，保证拍卖标的最大限度的实现价值
关键词：拍卖出让 国有建设用地使用权 规定 问题 意见
引言
拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。拍卖出让是国有建设用地使用权出让的一种方式，加强拍卖出让管理，对于提高综合收益水平，建立公平竞争的市场环境，促进土地市场健康发展，具有重要意义。
1有关政策法规
《中华人民共和国土地管理法》第54条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得：但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地。
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令［第39号］)（以下简称39号令）于2007年11月1日起施行。39号令为规范国有建设用地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地制度，对拍卖出让的原则、拍卖公告包含的内容、拍卖会的程序等作出规定。
各地为加强地方土地管理，结合当地实际情况，制定地方性的补充规定或实施细则，建立与之配套的制度体系。
2拍卖出让国有建设用地使用权程序
（一）前期准备工作
办理并提供拟交易地块的图纸、定线、权属审核、规划指标、宗地面积、核定地块拆迁成本等前期准备工作。
（二）编制出让方案
拟订包括交易地块位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件等内容的土地出让方案，按审批权限提交政府审核。
（三）出让价格评估
按照地块规划指标、出让面积、相关图纸等资料到现场勘察，结合地块相关情况进行出让价格评估。评估后准备材料，报价审委审核确认。
（四）发布拍卖公告编制拍卖文件
公告内容主要包括：出让人名称、地址、联系电话，拟交易地块位置、面积、用途、规划指标、土地使用年限，竞买人资格要求，领取交易文件时间、地点，确定竞得人标准和方法，支付土地成交价款和期限等内容。在公告期间，发生涉及土地使用条件变更等影响土地价格重大变动的，应当发布补充公告，公告时间不少于20天，交易时间应当相应调整。与此同时编制拍卖文件。
（五）办理竞买申请
竞买人办理竞买申请，对其资格进行审查。审查申请文件是否齐全（营业执照副本、法人代表身份证、法人代表委托书、公司章程、董事会或上级主管部门意见等）；申请人是否按照规定交纳竞买资金等。
（六）实施公开交易
宣读土地使用权拍卖规则，介绍出让地块的概况， 宣布起叫价及增价幅度，竞买人举报价牌现场竞价等等。公证机构现场公证。
（七）签订成交确认书
在地块成功交易后，出让人与竞得人签定成交确认书。
3存在的问题
由于制度缺陷、利益驱动、法制观念淡薄等种种原因，暴露出一些问题。主要有以下几个方面：
（一）行政干预土地出让。目前，政府管理土地与发挥市场机制作用的矛盾难以调和，一些地方行政权力干预拍卖的现象没有得到有效遏制，使一些应该“招拍挂”的用地没有进行“招拍挂”。行政干预的手段和方式多种多样，有的是以集体研究决定的名义，以会议纪要或文件的形式进行干预；有的是政府主管领导或国土资源部门的领导利用职务职权上的便利，以打招呼、批条子等办法干预供地。
（二）为特定竞买人“量身订做”前置条件。虽然土地进入交易场所进行交易，但在“拍卖”条款中设置了一些只针对某些或某个特定竞买人有利的条款，有的将可以小块出让的土地集合成大块土地出让；有的擅自提高竞买保证金标准；有的附加条件，如规定要预交修某条公路、建某个防洪工程的费用，并要经过有关主管部门认可。明为公开，实为指定竞买人。
（三）竞买人相互串通。为追求投资成本的最小化、利润的最大化，抓住拍卖制度存在的缺陷，互相串通，钻政策的空子。
4、对策和建议
（一）、完善操作办法堵塞制度漏洞
建立与之配套的制度保障体系，明确界定经营性土地和非经营性土地，进一步细化和完善具体操作办法，要建立和完善土地“拍卖”出让程序、竞买交易规则、保证金缴纳规定、竞买资格审查办法，切实堵死拍卖出让中的制度漏洞。
（二）、利用网络平台强化舆论监督
39號令第八条 出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前 20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。第二十二条 第一款招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在 10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。
应在报纸上发表公告，指定场所公布结果的同时，强化网络同步，充分发挥广大网民监督的作用，充分认识到，这是防止暗箱操作、提高交易透明度的重要手段。
（三）、细化委托合同提高成交价格
针对拍卖会现场，由于拍卖师个人水平发挥，影响土地使用权成交价格的情况，建议未雨绸缪，细化委托合同，约定后期加价幅度，提高成交价格，保证拍卖标的最大限度的实现价值