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“条例细化到什么程度、允许公众参与利用环境资源决策到什么程度，都影响到该《条例》 是否行之有效，否则公众参与环境保护的第一个省级立法也只会是一个噱头。”
5月上旬，杭州余杭发生反对垃圾焚烧项目的群体事件，使得“环境群体性事件”这一敏感词汇再次进入公众视野。
环保部2012年统计数字显示，自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。厦门、大连、宁波、昆明、九江等多个地区先后发生过重大项目民众抗议事件。
公众与环境研究中心主任马军等多位环保人士认为，这些群众事件的共性，在于信息公开不到位，有些项目从立项到环评公众参与度很低。
《民生周刊》记者了解到，频发的环境群众性事件已引起高层重视，并正在寻求解决之道。5月下旬，环保部出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》。明年1月1日实施的新《环境保护法》将首次把“公众参与”纳入环保的基本原则。
日前，河北省人大常委会将制定《河北省公众参与环境保护条例》（简称《条例》）列为2014年立法计划和工作重点。
“初稿已经形成，我们希望它成为中国第一个有关公众参与环境保护的省级地方法规。”6月9日 ，环保部宣教中心主任、河北省公众参与环境保护条例起草领导小组副组长贾峰向《民生周刊》记者介绍。
第一个省级立法
“河北省是我国污染治理任务最重的省份，全省上下都希望扭转环境污染恶化的趋势。”贾峰说，若河北省公众参与环境保护条例能成形，将可有效减少环境群体事件风险，为其他地区提供借鉴。
作为河北《条例》起草的核心专家，北京大学法学院教授汪劲参加了4月22日召开的编制研讨会。他告诉《民生周刊》记者，会上专家起草了两个法律版本。汪劲撰写了其中一个版本。他提出，起草《条例》需具有“大环境”和“大参与”意识，即公众参与环节除涉及环保部门外，也应涉及進行开发利用环境资源决策的政府部门，同时信息应该“尽早公开、有效公开”。在知悉权、建言权、救济权等公民环境权外，他特别设计了一项“意见得到充分考虑权”。
“我跟你提了意见，你要给我答复。如果你没有采纳我的意见，你可以告诉我怎么做。这是让公众有地方去表达，而不是去堵高速公路、堵政府门。”
对此，中国政法大学教授、中国环境科学学会常务理事王灿发表示认同，“往往是制定了法律实施不了，所以最重要是制定程序，公众怎么参与、走到哪一步应该找谁、到什么时间政府必须回复等流程必须细化。”
另一个版本的《条例》中，北师大法学院助理教授严厚福列出了77个条款，重点指向信息公开及公众参与的措施细化。其中涉及公众参与应采取公众评议、调查问卷、座谈会、论证会、听证会的方式、公众参与资料存档备查、政府部门未依法让公众参与，决策无效、政府部门考虑设立公益诉讼基金等。
贾峰表示，河北省人大将《条例》立法视为今年的工作重心，接下来会进行一系列研讨，尽快提交河北人大进行初审。
嘉兴模式
“环境信息有效供给不足，公众参与权利被边缘化，参与主体能力有待加强。”浙江省环境宣传教育中心、中欧环境治理项目浙江公众参与地方伙伴项目执行主任虞伟，也参加了此次河北《条例》编制研讨会。
他告诉《民生周刊》记者，公众参与环境治理的尝试在一些地方早已开始，其中浙江的“嘉兴模式”比较成熟。
“嘉兴模式”主要是嘉兴在公众参与环境保护过程中形成的“一会三团一中心”公众参与机制。一会即环保联合会，三团指市民环保检查团、专家服务团、生态文明宣讲团，一中心则是环境权益维护中心。
虞伟进一步解释，“嘉兴模式”赋予公众环保否决权，市民代表对污染企业“摘帽”和部门建设项目审批有“否决权”，对排污企业抽查有“点名权”，对环境行政处罚结果有“票决权”。
比如，2010年，嘉兴市政府门户网站公告，要上一个100亿元的橡胶项目。但环保部门考虑到嘉兴的环境资源承载力比较低、地形狭窄等原因，认为该项目不适合落地。此后，市民环保检查团和环保专家服务团联合调研，并提交了调查报告，最终，嘉兴市政府否决了该橡胶项目。
此外，“一会三团一中心”的公众参与机制，通过召开听证会、评议会、咨询会，项目引进审批圆桌会、治理恳谈会等形式，使企业代表、市民代表、媒体都参与环境决策中，实现政府、公众、企业的良性互动。
“以前，环保部门对某个违法企业处罚都是关门决策、关门处罚，很多企业不心服口服。”虞伟说，嘉兴南湖区自2009年起试点在环境行政案件的审议过程引入公众评审员制度。公众对法律适用条款、整改方案、处罚额度可以提出意见，为环保部门做出最终处罚决定提供重要参考。
“引入第三方参与，一定程度上避免了环保执法部门与违法企业的直接冲突。”他介绍，“嘉兴模式”计划在浙江11个城市推广，浙江省也将在省级层面成立环保联合会，搭建省内公众参与平台。
多地探索期待“立法”
“最期待公众参与环境治理从法律上规定下来，建立长效机制。”虞伟表示，目前的公众参与基本由政府主导，会带来推进过程的不确定性。当民众与政府决策部门意见相左时，公众声音的介入就需要法律支撑。
除河北、浙江外，云南、山西、辽宁等省也出台了公众参与环保的措施，而我国首部涉及环境公众参与治理的法律《环境影响评价法》在2003年就已正式实施。
“目前，国内有10几个省市制定了公众参与环境保护的办法，但从这些规章来看，有非常明显的不足。”汪劲等受访专家普遍认为，现有的国家和地方规定比较笼统，可操作性不强。“无论是规划环评、项目环评，都写得离老百姓很远。”
他举例，厦门、昆明、杭州、沈阳等地都曾制定公众参与环境保护的办法，但恰恰都发生了环境群体性事件。“条例、办法看上去很美，却落实不下去。”
究其原因，汪劲分析，从目前来看，公众参与的事务主要是环保部门内部所属的事务。然而，环保部门并不是环境开发利用行为的决策审批部门，换言之，公众并没有参与相关的项目决策。此外，公众真正感兴趣的信息通常无法获取。
“比如，我国的环评只评价对环境本身的影响，不评价由于环境影响导致百姓权益改变、对人体健康的影响、对物权的侵害等。”
基于此，汪劲对此次河北《条例》的编制充满担忧。他认为，条例细化到什么程度、允许公众参与利用环境资源决策到什么程度，都影响《条例》 是否行之有效，否则公众参与环境保护的第一个省级立法也只会是一个噱头。“从研讨会的反馈信中看，河北并没有采纳我提的建议。”
对此，受访专家表示，过于细化的条款可能会遭环保之外其他部门反对，甚至可能因规定过细遭到环保部门反对。因此，最终能否通过，还需要看决策者的“魄力”。
5月上旬，杭州余杭发生反对垃圾焚烧项目的群体事件，使得“环境群体性事件”这一敏感词汇再次进入公众视野。
环保部2012年统计数字显示，自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。厦门、大连、宁波、昆明、九江等多个地区先后发生过重大项目民众抗议事件。
公众与环境研究中心主任马军等多位环保人士认为，这些群众事件的共性，在于信息公开不到位，有些项目从立项到环评公众参与度很低。
《民生周刊》记者了解到，频发的环境群众性事件已引起高层重视，并正在寻求解决之道。5月下旬，环保部出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》。明年1月1日实施的新《环境保护法》将首次把“公众参与”纳入环保的基本原则。
日前，河北省人大常委会将制定《河北省公众参与环境保护条例》（简称《条例》）列为2014年立法计划和工作重点。
“初稿已经形成，我们希望它成为中国第一个有关公众参与环境保护的省级地方法规。”6月9日 ，环保部宣教中心主任、河北省公众参与环境保护条例起草领导小组副组长贾峰向《民生周刊》记者介绍。
第一个省级立法
“河北省是我国污染治理任务最重的省份，全省上下都希望扭转环境污染恶化的趋势。”贾峰说，若河北省公众参与环境保护条例能成形，将可有效减少环境群体事件风险，为其他地区提供借鉴。
作为河北《条例》起草的核心专家，北京大学法学院教授汪劲参加了4月22日召开的编制研讨会。他告诉《民生周刊》记者，会上专家起草了两个法律版本。汪劲撰写了其中一个版本。他提出，起草《条例》需具有“大环境”和“大参与”意识，即公众参与环节除涉及环保部门外，也应涉及進行开发利用环境资源决策的政府部门，同时信息应该“尽早公开、有效公开”。在知悉权、建言权、救济权等公民环境权外，他特别设计了一项“意见得到充分考虑权”。
“我跟你提了意见，你要给我答复。如果你没有采纳我的意见，你可以告诉我怎么做。这是让公众有地方去表达，而不是去堵高速公路、堵政府门。”
对此，中国政法大学教授、中国环境科学学会常务理事王灿发表示认同，“往往是制定了法律实施不了，所以最重要是制定程序，公众怎么参与、走到哪一步应该找谁、到什么时间政府必须回复等流程必须细化。”
另一个版本的《条例》中，北师大法学院助理教授严厚福列出了77个条款，重点指向信息公开及公众参与的措施细化。其中涉及公众参与应采取公众评议、调查问卷、座谈会、论证会、听证会的方式、公众参与资料存档备查、政府部门未依法让公众参与，决策无效、政府部门考虑设立公益诉讼基金等。
贾峰表示，河北省人大将《条例》立法视为今年的工作重心，接下来会进行一系列研讨，尽快提交河北人大进行初审。
嘉兴模式
“环境信息有效供给不足，公众参与权利被边缘化，参与主体能力有待加强。”浙江省环境宣传教育中心、中欧环境治理项目浙江公众参与地方伙伴项目执行主任虞伟，也参加了此次河北《条例》编制研讨会。
他告诉《民生周刊》记者，公众参与环境治理的尝试在一些地方早已开始，其中浙江的“嘉兴模式”比较成熟。
“嘉兴模式”主要是嘉兴在公众参与环境保护过程中形成的“一会三团一中心”公众参与机制。一会即环保联合会，三团指市民环保检查团、专家服务团、生态文明宣讲团，一中心则是环境权益维护中心。
虞伟进一步解释，“嘉兴模式”赋予公众环保否决权，市民代表对污染企业“摘帽”和部门建设项目审批有“否决权”，对排污企业抽查有“点名权”，对环境行政处罚结果有“票决权”。
比如，2010年，嘉兴市政府门户网站公告，要上一个100亿元的橡胶项目。但环保部门考虑到嘉兴的环境资源承载力比较低、地形狭窄等原因，认为该项目不适合落地。此后，市民环保检查团和环保专家服务团联合调研，并提交了调查报告，最终，嘉兴市政府否决了该橡胶项目。
此外，“一会三团一中心”的公众参与机制，通过召开听证会、评议会、咨询会，项目引进审批圆桌会、治理恳谈会等形式，使企业代表、市民代表、媒体都参与环境决策中，实现政府、公众、企业的良性互动。
“以前，环保部门对某个违法企业处罚都是关门决策、关门处罚，很多企业不心服口服。”虞伟说，嘉兴南湖区自2009年起试点在环境行政案件的审议过程引入公众评审员制度。公众对法律适用条款、整改方案、处罚额度可以提出意见，为环保部门做出最终处罚决定提供重要参考。
“引入第三方参与，一定程度上避免了环保执法部门与违法企业的直接冲突。”他介绍，“嘉兴模式”计划在浙江11个城市推广，浙江省也将在省级层面成立环保联合会，搭建省内公众参与平台。
多地探索期待“立法”
“最期待公众参与环境治理从法律上规定下来，建立长效机制。”虞伟表示，目前的公众参与基本由政府主导，会带来推进过程的不确定性。当民众与政府决策部门意见相左时，公众声音的介入就需要法律支撑。
除河北、浙江外，云南、山西、辽宁等省也出台了公众参与环保的措施，而我国首部涉及环境公众参与治理的法律《环境影响评价法》在2003年就已正式实施。
“目前，国内有10几个省市制定了公众参与环境保护的办法，但从这些规章来看，有非常明显的不足。”汪劲等受访专家普遍认为，现有的国家和地方规定比较笼统，可操作性不强。“无论是规划环评、项目环评，都写得离老百姓很远。”
他举例，厦门、昆明、杭州、沈阳等地都曾制定公众参与环境保护的办法，但恰恰都发生了环境群体性事件。“条例、办法看上去很美，却落实不下去。”
究其原因，汪劲分析，从目前来看，公众参与的事务主要是环保部门内部所属的事务。然而，环保部门并不是环境开发利用行为的决策审批部门，换言之，公众并没有参与相关的项目决策。此外，公众真正感兴趣的信息通常无法获取。
“比如，我国的环评只评价对环境本身的影响，不评价由于环境影响导致百姓权益改变、对人体健康的影响、对物权的侵害等。”
基于此，汪劲对此次河北《条例》的编制充满担忧。他认为，条例细化到什么程度、允许公众参与利用环境资源决策到什么程度，都影响《条例》 是否行之有效，否则公众参与环境保护的第一个省级立法也只会是一个噱头。“从研讨会的反馈信中看，河北并没有采纳我提的建议。”
对此，受访专家表示，过于细化的条款可能会遭环保之外其他部门反对，甚至可能因规定过细遭到环保部门反对。因此，最终能否通过，还需要看决策者的“魄力”。